取消地市乃大勢所趨

取消地市乃大勢所趨================ 新華網福建頻道　記者：吳亮　任衛東 維持一個地級市政府機構的正常運行每年需要數億元的巨額成本，然而本刊記者調查發現，隨著生產力的不斷發展和我國行政審批制度等改革的推進，地級市這一行政層級越來越成為影響行政效率、甚至形成行政阻力的一個焦點層級，在其日常運轉中顯現出三大"漏斗效應"，引發出各種深層矛盾。 市管縣體制是我國在從傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌過程中產生、發展的，至今已實行了２０餘年。在長期的實踐中，市管縣體制顯現出利弊共存的特點。當前以市領導縣為主體的地級管理層越來越對生產力的發展產生消極影響，一個聲音正在引發大家的關註：裁撤地級市！並以此作為減少行政層級重大改革的"切口"。　 地級市的三大"漏斗效應" 和國際上通行的三級政府不同，我國"中央政府－－省－－地級市－－縣、區－－鄉鎮"的行政管理架構曾對促進經濟和社會發展起到了一定的積極作用，但瞭望東方記者調研時發現，隨著生產力的不斷發展和我國行政審批制度等改革的推進，地級市的負面作用越來越顯現出來。維持一個地級市政府機構的正常運行每年需要數億元的巨額成本，然而這一級機構越來越成為影響行政效率、甚至形成行政阻力的一個焦點層級，引發出各種深層矛盾。----------------------------------有一級政府的設置，相應就有一級權力機構、審判機關、檢察機構等各類機關、事業單位的對口設置，形成一支宏大的"吃皇糧大軍"，運行成本巨大。南平市財政局預算科科長範金有介紹，南平市市本級去年的財力是３.８億元，今年可達到４億元，但這些錢主要用來維持一個地級市機構的運轉，目前南平市本級財政供養人口１１２９５人。這些錢除了保工資和基本運轉外，其他的支出根本不夠用，如省里要求南平市財政對農業綜合開發的配套資金安排三、五百萬元，但實際上最多只能安排４０萬元。此外，南平市本級財政現在的直接債務已達到３億多元，還有其他財政擔保、糧食風險金等債務３億多元，加起來的債務是６個多億。廣西省防城港市是一個只有８０萬人口的地級市，市本級財政供養人口３２２１人，市本級２００３年年財政支出１．６４億元，除掉必須支付的教育系統和離退休人員等工資外，主要財力用來維持市一級各類對口設置機構的運轉。 地級市在現行行政層級架構下，在財政、權力和效率方面形成三大"漏斗效應"： 一是"財政漏斗"。由於一些地級市本身城區的經濟體量較小，靠自身財力不足以每年拿出幾個億的資金養地級市一級的龐大機構，只好向下面的縣市"抽血"，對上則截留各種資金，地級市對縣域發展，虛的指導多，實的投入少。市本身的經濟實力不強，就管不好縣，出現"市刮縣"現象，市為了自己的發展而損害所轄縣的利益，下級縣市敢怒不敢言。另一種情況是市、縣發展水平相當，造成二者的不公平競爭，行政管理的上下級關係和經濟發展的夥伴關係則難免滋生矛盾，往往挫傷縣域經濟發展的積極性。 ----------------------------------------------------------------在廣西，北海、欽州、防城港三市號稱這個自治區的"金三角"，當地幹部告訴記者，這三個市最早是多廣東湛江地區分出來的，當時稱欽州地區，後來又划出來北海市和防城港市，就這樣"老雞不斷生小雞"，欽州從一個地級市變成三個地級市。但從防城港的經濟體量來看，這?quot;新興的城市"並沒有很好形成其經濟輻射力和帶動力，用當地人的話講：就是級別上去了，經濟層次沒有大的提高。防城港市下轄一市一縣兩區：東興市、上思縣、防城區、港口區。 東興市財政局一位負責人告訴記者，由於防城港市本級的財政收入難以維持其自身的運轉，這樣財政收入較好的東興市就受到防城港市的"抽血"，主要體現在以下幾個方面： 首先，按照《防城港市人民政府關於實行分稅制財政管理體制的決定》，東興市收繳的地稅中要按照一定比例上解給防城港市。如2003年東興市財政總收入1.9億元，上交中央稅收2800多萬元，防城港市則上解180多萬元。 其次，採取各種辦法截留上面劃拔下來的資金。如２００３年國家民委給東興市民委８０萬元的項目資金，但到了防城港市就被截留了３０萬元。去年上面撥給東興市的各種專項資金有３０００多萬元，都要經過防城港市才能轉到東興市的財政帳戶上，東興市財政局的一名幹部說，他們一個很大的任務就是到防城港市"哭窮"要錢，到去年年底還有９００多萬元的資金沒有划到東興市財政帳戶上來。 ----------------------------------------------------------第三是對東興市的一些收入較穩定項目划到防城港市。讓東興市感到十分惱火的還有，東興市是對越南經貿口岸，到越南的遊客每人可收取旅遊服務費１４５元，每年有幾千萬元的收費總額。去年７月份，防城港市用行政命令將這一塊的收費權划到防城港市，東興市的財政收入受到較大影響。東興市財政局的人士告訴記者，收費權上劃後，每年300多萬元的所得稅就自然划到了防城港市。按照防城港市的規定，這每人145元的收費中，東興市可分得38元。此外讓東興市惱火的還有：由於防城港正在修通向東興市的一條高等級公路，資金緊張，防城港市有關部門就想出一個辦法，將東興市這38元中的10元錢的"分紅權"質押給銀行還修路的貸款。東興市政府在"保留意見"的情況簽了質押還款合同。 東興市財政局的這位幹部告訴記者，在現行的財政體制下，多了一個地級市環節，就多了資金周圍的許多環節：收的稅－－縣一級金庫－－地市級金庫－－省級金庫－－中央金庫－－中央財政－－省級財政－－地市級財政－－縣級財政。一層一層這樣進行資金的周轉，我們每個月都要給市裡對帳算帳，反正市財政對我們來說是"老子"，他們說了算，很多情況下出現資金被佔用的情況是難免的。 ---------------------------------------------------------------------二是"權力漏斗"。一些權力被一些地級市部門用得"十分充分"。過去由於計劃經濟的審批管理模式，"政府一級級掌勺，企業一層層跑堂"，省、市什麼事情都管，結果縣級政府手腳被縛。 地級市職責不明。省級政府基本以宏觀管理為主，多制定政策，縣級政府以微觀管理為主，多執行政策。地級市既不是宏觀也不是微觀，職能就是兩頭各拉一點，即從省里下放一點，從縣裡上收一點。縣級政府長期以來一直是擁有較高自治能力的組織，而地級市這一層次管理一旦由虛到實，便使不少縣級政府的許可權上收，影響和干擾了縣級政府發揮其自治權能。由於市縣財政體制的相對獨立，市縣成了兩個相對獨立的發展主體，在市場經濟背景下，市縣在經濟發展中必然是競爭多於合作。其結果往往是縣（縣級市）被統得過死，缺乏應有活力。 福建省晉江市港口投資發展有限公司一位人士私下告訴記者，晉江市去年初開始在深滬鎮建一個化工儲罐區，晉江市有關部門和單位幾乎天天到泉州市去"跑手續"。工程建好了，營業證卻還沒有辦下來。泉州市港務局答應幫助協調，終於讓這個化工儲罐區"試運行"，但條件之一就是晉江市一年要向泉州市港務局上交５０萬元的"貨物港務費"。這個"貨物港口費"屬於經營性收費，有關部門並沒有規定一定要收，晉江市從2001年就開始不交了，泉州市的一些港口也不交，但這次為了讓泉州市港務局進行"協調"，晉江市只好籤定了該局提出的這一條件。 ----------------------------------------------------------------------------------三是"效率漏斗"。增加和強化地級行政層次，不僅影響信息傳遞的速度和效率，在市管縣體制下，過分倚重行政力量往往容易導致資源配置成本增高、效益降低，政府管了不該管、管不好的事，也阻礙市場經濟發展主體的形成。增設一個地級行政層次，造就很多機構和公務人員，更多的財力要用於人頭、用於"吃飯財政"，而且這些人還要消耗更多的其他可見和不可見的資源，增加社會負擔，加大了管理成本。 晉江市有進出口業務的企業有７００多家，企業進口商品要到省裡面辦理"自動進口許可證"，晉江市外經部門審核完後，企業還要經過泉州市外經部門審核才能報到省裡面。晉江市外經局一位副局長抱怨說，泉州市外經局分管這一業務的只有幾個人，他們不了解下面企業的具體情況，也不負責驗貨，卻一定要蓋上他們的章才行。"企業來回辦手續耽誤了大量時間。 近幾年讓晉江市企業惱火的還有泉州市金融機構的辦事效率。由於晉江市是縣級市，儘管經濟規模遠超過福建省山區的一些地級市，但是金融機構的管理許可權還是縣級行的許可權，每一筆貸款都要到上級行嚴格審批，尤其是首批貸款，至少要過七、八道手續，經過十幾個人手，沒有兩個月時間根本辦不下來。晉江市一家銀行的信貸員也向記者抱怨，現在上級行信貸部門一般只有幾個人，除了要承擔本轄區的信貸任務外，還要負責審批各支行申報的信貸手續，窮於應付。 -----------------------------------------------------------記者在採訪中聽基層幹部抱怨，近幾年各地加快了行政審批制度改革的力度，一些審批事項越來越多地被取消，地級市行政職能事實上在趨於"空心化"，"上不著天，下不著地"。但這麼多人總要有事情做，就生出很多的檢查和評比，一位縣委書記告訴記者，現在他至少有三分之一的精力是用來接待地級市領導和各種部門的檢查，什麼部門都得罪不起。 而一位縣級市的市委書記向記者抱怨，現在地級市養了這麼多人，光市委市政府的秘書長加起來就有十幾個，而現在地級市一個很大的職能就"上轉下達"，在這一級，"以會議落實會議，以文件落實文件"成了最常用的執政辦法，對上忙於彙報工作，對下則忙於上級任務的分解。體現在會議上來說，首先省裡面開的會地級市統統都要再開一遍，一直開到鄉鎮。地級市宏觀管不上，微觀又夠不著，只有用開會的辦法來處理一些問題和體現對上面任務的重視程度。對這些會議，我們去的多了時間耽誤不起，不去又說你不夠重視。 這位縣級市的市委書記說著說著激動起來，當場向記者寫了十六個字表示他對層級過多的看法："官繁即事繁，官省即事省；事繁即人濁，事省即人清。" --------------------------------------------------------------------------------幾位地級市官員的談話實錄 就是在地級市這一級的官員中，對地級市的定位和職能也表現出深深的憂慮。記者在西部省份的一個地級市採訪時，當地政府的一位負責人在記者答應不透露其真實姓名的前提下，和記者進行了三個多小時的長談，這位政府負責人談了他的以下觀點和感觸，記者原汁原味整理了出來： 現在省一級管理的範圍過大，而行政層級又過多，在政權的實際運行中已出現多種深層的問題，我們這些"為官者"感到深深的憂慮，在這一些"遊戲規則"下，我們也是深陷其中無法自拔，明明知道有弊無利，但不這麼做又不行。 在地級市這一級，形式主義、文櫝主義已到了泛濫成災的地步。你想一想，從縣裡到省里，由於隔著地級市這一級，一個縣委書記想找省里領導去面對面交流，這種機會基本上很少，而一個縣市，除了正職外，還有至少十幾個黨政副職，這些副職真實掌握省領導的意圖，只能通過報紙和文件來把握。地級市這一級呢，一個地級市的黨政領導還有較多的機會和省領導接觸，但地級市的黨政副職就基本上也沒有這樣的機會。這說明什麼問題呢，對於一個大省來說，要將經濟發展的設想傳達到縣一級進而傳達到鄉鎮一級，只能通過會議來傳達會議，以文件來落實文件，地級市在這一信息傳遞過程 -----------------------------------------------------------------------------一個省里的領導到基層調研，首先要先到地級市工作彙報，這位領導接觸到的大量情況就靠文字材料傳遞給他的。省里領導就是跑到縣，也只能靠彙報來了解情況，靠文字的東西來了解情況。這種體制長時間運行的話，就會造成虛假浮誇的東西泛濫，每一級幹部都只想在彙報和文件上下功夫，而很難有精力顧及實際的情況。而為什麼會出現這樣的情況呢，一個很大的原因就是行政層級太多，上面想了解真實情況也很難，不靠彙報和文件怎麼行！現在基層的實際情況是，大家都在"做文章"，無論在工作中，還是在具體的實踐中，所以現在每一級幹部都傾心於政績工程，都搞GDP，因為上面只能看到這些指標。出了問題就想如何文過飾非。長時間這樣下去，十分危險呀！ 縣這一級，可以說是中央政策和具體部署的具體落實者，這一級的幹部有勁頭，許多工作都可以做好。但是由於行政層級過多，上面的各種信息在傳遞中容易失真，縣裡的幹部如果幹了許多實事，上面的領導也不一定看得到，這種情況下，不少幹部要麼做"和事佬"不求所為，要麼機械地去理解和執行上面的一些意見。如省里提出"經營城市"，這是一個好的思路，但到了基層，這個"經營城市"就成了簡單地分解賣地指標，和地級市甚至將這種賣地指標分解到縣市區，大家一窩蜂去賣地、去炒地皮，犧牲的是農民的利益，從而造成了多種社會問題。你說這能叫理解和執行上級的意圖嘛！還有一部分幹部在"實戰"中逐漸摸到了這樣的竅門：要想讓領導了解自己，明明有條件去做的，也要等到領導"下指示"後再去做，等到揣測到領導的意圖後再去做，但這樣一級級地揣測上去，很多情況被扭曲了。 ---------------------------------------------------------------------------------------------還應該看到的一個危險傾向是地級市對縣域經濟發展的"屏蔽作用"。如果一個地級市經濟體量足夠大，對周邊縣市能夠形成輻射和帶動作用，對縣域經濟的發展是有利的。但現在大量的情況是，地級市經濟體量不足以帶動周邊縣市，相反還要從周邊縣市"抽血"來發展自己。為了將地級市的中心城市做大，拚命集中財力搞城市建設，一些大的工業項目也往往擺放在地級市區。縣裡沒有錢怎麼辦，就只好什麼來錢幹什麼。你在西部一些縣市採訪也能感受得到，現在一些高污染、中央明令禁止的項目在一些縣裡不照樣"大幹快上"嘛！人家總要有飯吃呀，基層幹部也要將GDP指標拉上去呀！在一些地方，縣域經濟的困境幾乎到了全面"崩盤"的地步。 長此以往，這種行政層級過多帶來的弊端已到了危害政權運行的地步。不是說中央的政策不好，而是這種政策在過多的傳遞中逐步被弱化和失真，而在基層信"上傳"的過程中，由於層級過多，上面不一定了解到最真實的情況，一些不穩定因素也被基層捂著瞞著，這樣下去，政權就會很危險呀，勢心造成基層政權不穩定，這就帶來黨的執政問題了。 ------------------------------------------------------------------------------減少行政層級宜分"三步走"戰略 記者採訪到的多個專家分析認為，隨著交通通信條件的發展，政府經濟職能的縮小和公共管理方式的轉變，減少行政層級，擴大管理跨度已成為生產力發展的客觀要求，裁撤地級市是適應生產力發展的必然要求，是對生產關係領域的一次重點戰略調整，可做為減少行政層級的「切口」。 那麼如何裁撤地級市，是一步到位，還是分步實施？目前記者採訪到的專家和基層幹部傾向於因地制宜，不搞一刀切。考慮到目前中央還沒有統一的部署，一些地方可在賦予縣更多的經濟和社會管理許可權方面先行改革，地級市的行政職能分工可主要在所在地中心城市的建設與發展上，在此基礎上建立起"省管縣"的行政管理模式，為最終取消地級市這一行政層級創造條件，並最終形成裁撤地級市的"三步走"戰略：　 一是賦予縣相當於地級市的經濟和社會管理審批許可權。目前浙江、福建和湖北省在這方面已先行一步。如前面提到的，福建省２００３年１０月，福建省委、省政府出台了《關於加快縣域經濟發展的若干意見》，這一意見明確規定：除國家法律和政策明確規定由地級市審批或審核的外，其餘的省、市政府審批權均授予縣（市）政府行使，由縣（市）自行審批；省直各部門對縣（市）的各類專項補助直接下達到縣（市），抄送各地級市主管部門備案。這樣在財政體制和審批體制上，縣（市）和地級市從上下級有關係變成了一定程度上的"兄弟關係"。 -----------------------------------------------------------------而財政體制上的"省管縣"模式也在湖北省推開，湖北省政府近日宣布：全省今年起實行省管縣（市）的財政新體制。湖北省現有縣（市、區）１０２個單位。今年４月下旬，省政府下發《關於實行省管縣（市）財政體制改革的通知》，明確規定了這次改革的範圍和內容。原實行省管的武漢市等１７個單位（含所轄區）繼續實行省直接管理，全省５２個縣（市）實行省管財政體制；依據民族區域自治法，恩施土家族苗族自治州所屬的８個縣（市）仍由恩施州管理。 １９９４年以來，湖北省逐步實行了省管市、市管縣（市）財政體制。省委常委、常務副省長周堅衛說，隨著社會主義市場經濟體制的建立和政府職能的轉換，迫切需要對這一財政體制進行改革。一是財政部已明確提出進一步完善省以下財政體制的要求；二是目前縣（市）一級的財權與事權不對稱，財政供養人員過多，縣鄉政府債務沉重，資金調度困難；三是部分市自身財政比較困難，不同程度地集中了部分縣（市）財力，省對縣（市）財政的扶持政策和補助資金難以及時落實到位；四是省對縣（市）財政信息和實際情況掌握不夠準確和及時，難以加強對縣（市）財政的有效監管。實行省管縣（市）的財政體制，有利於進一步理順和規範省以下財政分配關係，調動省、市、縣（市）三級加快發展的積極性，特別是有利於促進縣（市）加快經濟發展，做大財政"蛋糕"，推動鄉鎮綜合配套改革，做小財政供養係數，進而加快城鄉經濟協調發展。 --------------------------------------------第二步是在條件成熟的地方實現縣市和所在地級市的"脫鉤"，直接由省直管縣。實現這一改革後地級市怎麼辦？國家行政學院教授竹立家認為，從減少人員分流壓力和保持穩定的角度出發，可繼續保留地級市的行政級別不變，但其主要職能將集中用於所在城市的中心城市建設上。記者在基層採訪時發現，一些地級市已開始進行這方面的探索，如福建省南平市在研究如何促進中心城市發展時，就有一些幹部提出將南平市的機構和下屬延平區的機構合併，進行"市區一體化"改革，兩個行政層級合併為一個層級。南平市發展計劃委副主任劉秉文博士持這種觀點，他認為，"市區一體化"改革後，減少一個層級就少了許多扯皮和互相制掣的因素，而且從實際工作來看，完全沒有必要在這麼小的一個地區內設置兩套重疊的機構。 ------------------------------------------------------------------------------專家認為，這"三步走"的改革，由於較少涉及到人員的分流和大幅度的調整，不易引發不穩定因素。但專家認為同時要注意處理好以下幾種關係，相關配套改革宜同步推進。 一是不宜搞"一刀切"。四川省宜賓市副市長馬平等認為，從生產關係一定要適應生產力發展要求這一規律出發，對已形成市場經濟內在聯繫的區域，不宜再進行人為分割，可將地級中心城市做大，發揮中心城市的輻射和帶動作用，這一點可參照"東莞模式"，由市直管鄉鎮，不再設區一級行政機構。對於縣域經濟發展仍然相對落後、經濟內在聯繫不大的地區，不宜搞行政"拉郎配"將縣與縣組合成"大縣"，仍可保留較小的行政單元。在行政級別上，省直管的市縣仍然可分成廳局級、副廳級、處級三種層次。 二是宜和行政管理和審批制度改革同步推進。重慶市豐都縣委書記譚大輝認為，減少行政層級以後，對省一級和中央一級的管理能力提出更高的要求，目前我國以"簡政放權"為主要特徵的行政管理體制改革正在向縱深推進，但從實際工作看，一些部門職能轉變還沒有真正適應市場經濟發展的要求，一些該由市場和中介機構完成的職能仍然緊緊抓在自己手裡，部門利益仍然是制約行政管理體制和審批制度改革的障礙。在減少行政層級的改革中，要大幅度對權力部門進行"削權"，真正建立起"有限政府"和服務型政府架構。 三是宜和縣鄉體制改革和事業單位改革協調推進。華中師大中國農村問題研究中心賀雪峰教授說，目前我國一些地方正在進行撤鄉並鎮的試點，一些地方的力度還相當大。稅費改革之後，鄉鎮政府的負擔大大減輕，為鄉鎮職能轉變創造了有利條件，如果進行減少地級市的改革，實現省直管縣後，可進行將鄉鎮改為縣派出機構的改革，進一步精簡鄉鎮機構。同時，我國各類事業單位的改革目前已提上議事日程，減少行政層級以後，對應相應層級的事業單位可加快走向社會的步伐，如果協調推進，可起到事半功倍的效果。 =========================================================新華網記者說出了新會人民的心聲....
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