郭語：中國對外援助依照的是哪些法規？

制定對外援助法律體系，可將中國對外援助長期實踐中比較成熟的管理體制固定下來，一方面使對外援助有法可依，有據可循，同時加強中國對外援助法治進程與國際對外援助法制進程之間的對話與銜接，主動深入參與國際對外援助規則的制定，逐步推廣中國援助經驗。

《對外援助管理辦法(試行)》可為下一階段推動中國外援的法治進程提供可以摸著過河的石頭。2014年12月15日，商務部發布的《對外援助管理辦法(試行)》開始實施， 這是中國在對外援助管理方面頒布的第一個綜合性的部門規章。 作為對外援助的主管部門，商務部以部門法令的形式對對外援助的管理、實施和監督等方面作了具體規定。在十八屆四中全會提出「全面推進依法治國」後不到一個月的時間裡，商務部此舉顯然具有深遠意義。援外改革早已醞釀2014年10月20-23日，十八屆四中全會召開，會議通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，法治被確立為社會主義核心價值觀之一。一個月後，2014年11月28-29日，中央外事工作會議召開，習近平主席在講話中專門提到對外援助，指示「要切實落實好正確義利觀，做好對外援助工作，真正做到弘義融利」。2014年12月15日，商務部《對外援助管理辦法(試行)》開始實施。其實，商務部發布《對外援助管理辦法(試行)》並非臨時起意、應景之作，援外改革也非始於2014年。從商務部對外援助司官網上能夠看到其2012年的工作總結，其中有這麼一段：「積極推進《對外援助管理條例》立法進程，廣泛開展國內外調研。全年共制訂和修訂24個制度文件。」可見，商務部主導的中國對外援助改革早已進行，對外援助法制建設也一直是援外工作者和研究人員關注的課題。2014年3月，商務部正式啟動全面深化對外援助管理體制改革的工作，圍繞對外援助的管理、實施、監督等方面進行了一系列深化改革，以致2014年被稱為對外援助的「改革年」。這一年4月，《對外援助管理辦法(徵求意見稿)》在商務部網站發布，經過半年多的徵求意見和修改，11月15日正式發布，12月15日起正式施行。7月，繼2011年第一版《中國的對外援助》白皮書發表後，國務院新聞辦公室發布第二版對外援助白皮書《中國的對外援助(2014)》，引起國內外相關人士高度關注。並非所有援助國都有專門援外法律商務部對外援助司法規處李小瑞在其文章《對外援助的國際法律規範分析》中提到，由於各國情況千差萬別，對外援助與一定時期的國家戰略緊密相關，援助理念和方式有很大差異，因此很難在對外援助領域達成原則性共識，缺乏類似《維也納外交關係公約》、《聯合國海洋法公約》的具有普遍指導意義的公約。目前對外援助領域的國際條約主要包括三類：一是從事對外援助的國際組織(如聯合國及其專門機構、經濟合作與發展組織、歐盟、亞洲開發銀行等)的基本文件;二是以構建援助體系為內容的多邊條約;三是規定具體援助資金和項目的雙邊經濟技術協定或換文。至於各個國家在對外援助領域的國內規制，根據中國社會科學院「對外援助規制體系國際比較研究」課題的研究成果《國際對外援助法律制度研究》，目前國際上不是所有的援助國或地區都有專門的對外援助法，有的國家更多地使用政策對援助行為進行規範。在經濟合作與發展組織的發展援助委員會(OECD/DAC)成員國和地區中，過半數的國家和地區，如美國、英國、加拿大、韓國、西班牙及我國台灣地區等，有專門的對外援助基本法，有略多於2/3的國家有高級別政策聲明。中國外援法規主要基礎是商務部文件中國對外援助目前尚無統一的法律或行政法規。1950年，中國向朝鮮和越南提供物資援助，拉開中國對外援助的序幕。1964年，周恩來訪問非洲十國期間，宣布了以平等互利、不附帶條件為核心的對外經濟技術援助八項原則，確立了中國開展對外援助的基本方針。1983年，中國提出同非洲國家進行經濟技術合作應遵循「平等互利、講求實效、形式多樣、共同發展」四項原則，進一步發展了「平等互利原則」。2011年，國務院新聞辦公室發布《中國的對外援助》白皮書，其中「對外援助政策」一節詳細闡述了中國對外援助政策的基本內容。上述基本原則和政策，是中國開展對外援助的綱領性、原則性精神，從確立到現在幾十年的時間，經受住了歷史和現實的考驗，雖然不是法律、法規，卻是從事對外援助工作必須遵守的首要準則。中國對外援助的法規體系，目前主要是商務部關於對外援助的相關文件，這些規章制度和規範性文件存在諸多局限和問題。首先，以部令形式頒布，法律層級低，在與其他領域立法存在衝突時，按《立法法》規定，必須予以變更或撤銷;其次，內容多集中於實施主體資質和具體項目管理，如成套項目、物資項目、志願者項目、財務管理、優惠貸款等，缺乏綜合性立法，更沒有「大援外」視角的頂層立法設計;再者，商務部依據部門規章、規範性文件和合同對援外項目進行管理，設定了警告和罰款(3萬元人民幣以下)兩種行政處罰，對於受到行政處罰的援外成套項目實施企業，自處罰生效之日起1-6年內不得承擔援外項目或參與有關成套項目實施任務的投議標，處罰手段和力度有限。此外，雖然商務部還設立了「資質管理」和「黑名單」制度，但由於不對外公開，缺乏威懾力，制約主管部門職能的發揮。應儘快出台《對外援助法》構建對外援助領域的法制體系，是中國對外援助自2000年以來規模迅速擴大後的現實需求，也是對外援助改革的重中之重。我國對外援助的主管部門是商務部，實際參與涉及財政部、外交部、農業部、科技部、教育部、文化部等眾多部門以及地方和企業，雖然中國政府為提高援助效率和有效性，於2008年設立了「對外援助部際聯繫機制」，2011年升級為「對外援助部際協調機制」，但如果既沒有對外援助的相關法律，主管部門又非獨立的專門機構，某一個部委頒布的部門法令很難協調參與其中的其他部門和機構。細看《對外援助管理辦法(試行)》不難發現，其闡述重點仍集中在成套項目，同時對中國對外援助的定義、援助對象、基本原則、主管部門職權、資金類型、援助方式、立項程序、項目管理、人員管理、法律責任等進行了基礎性的解釋和規範，覆蓋廣泛，言簡意賅，屬於框架性質的文件。與其說《對外援助管理辦法(試行)》是具體的「管理辦法」，是近幾年中國對外援助反思與改革的集中體現，將其視為「類法律」可能更加準確。 《對外援助管理辦法(試行)》的對外發布，象徵意義更大，其以商務部部令形式頒布，雖然並未改變目前中國對外援助上位法長期缺位的局面，但可作為過渡性文件，為下一階段推動中國對外援助的法治進程提供可以摸著過河的石頭。根據對外援助2011年、2014年兩版白皮書，中國2010-2012年3年時間提供的援助金額相當於1950-2009年近60年時間的約1/3，今後，中國對外援助規模還將持續增長。對外援助在二戰後呈現出規模化和制度化的發展趨勢，規模化必然要求制度化，制度化了才能進一步擴大規模、提升質量。 為保證援外項目的質量和援外資金的效益，下一步，仍應從全局角度和戰略高度加強對外援助法制建設的頂層設計，在《對外援助管理辦法(試行)》的基礎上儘快出台《對外援助管理條例》/《對外援助法》。針對發展迅速的領域，如緊急人道主義援助、技術合作和人力資源開發合作、優惠貸款等;針對關係重大的環節，如預算、撥款、審計、採購等，制定具體的專門法規和細則。從上世紀50年代至今，經過60多年的發展，中國形成了具有中國特色的對外援助模式。美國學者黛博拉·布羅蒂加姆在其1998年出版的著作《中國援助與非洲發展：輸出綠色革命》中說：「中國對外援助的歷史厚度和經驗廣度不亞於任何一種成熟的西方援助。」制定對外援助法律體系，可將中國對外援助長期實踐中比較成熟的管理體制固定下來，一方面使對外援助有法可依，有據可循，同時加強中國對外援助法治進程與國際對外援助法制進程之間的對話與銜接，主動深入參與國際對外援助規則的制定，逐步推廣中國援助經驗。【鏈接】中國對外援助的法規體系，目前主要是商務部關於對外援助的相關文件：2004年7月1日，國家《行政許可法》頒布實施，為規範援外項目實施企業資格管理工作，根據《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》(國務院令第412號令，以下簡稱「412號令」)的規定，對外援助項目實施企業資格管理成為商務部行政審批的保留項目之一。以「412號令」為基礎，商務部形成了以企業資質管理為基礎的援外管理規制體系，包括部門規章、部門規範性文件和內部規定。部門規章如：《對外援助成套項目施工任務實施企業資格認定辦法(試行)》(商務部令2004年第9號);《對外援助物資項目實施企業資格認定辦法》(商務部令2011年第2號);《對外援助成套項目管理辦法(試行)》(商務部令2008年第18號)等;規範性文件如：《對外援助成套項目考察管理規定》、《對外援助成套項目施工管理規定》、《對外援助成套項目勘察設計管理規定》等8個文件(商援發[2008]533號);內部規定如：《商務部關於加強援外成套項目人員管理實施備案登記有關工作的通知》(2007年6月5日)，《商務部財政部關於印發<對外援助成套項目施工監理取費標準內部暫行規定>的通知》(2008年7月28日)等。優惠貸款方面，對外貿易經濟合作部(現商務部)、財政部、中國人民銀行、中國進出口銀行聯合發出《關於頒布<關於對外提供優惠貸款援助的規定>的通知》(外經貿援發[2001]122號)等文件。來自澎湃新聞m.thepaper.cn責任編輯：孟堯
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