揭秘美國政治制度失靈的根源|日本|美國|美日關係

　　麥迪遜之誤

　　經濟學家曼瑟爾·奧爾森曾就利益集團對經濟增長乃至民主制度的負面影響提出著名論斷，並於1982年出版《國家的興衰》一書。他具體研究了20世紀英國經濟的長期衰退，並提出，在和平、穩定的環境下，民主制度會不斷積累利益集團。這些集團不是在創造財富，而是利用政治體制攫取利益或尋租。這種租金不具有生產力，損害公眾利益。但公眾團結不起來，無法進行有效組織，不能像銀行業或玉米生產商那樣自覺地保護本行業利益。結果，尋租行為就這麼耗下去，只有戰爭或革命等社會大震蕩才能將其強行阻斷。

　　上述觀點對於利益集團的描述極其負面，與之相對的是，還有一種比較正面的看法，認為公民社會或自發性組織有益於民主制度。托克維爾在《美國的民主》中寫道，美國人有著組織民間團體的強烈願望，而這是民主的訓練營，人們可以通過集體活動掌握創造公益的手段。匹夫之勇不足謀，只有團結起來才能實現公共福祉，比方說，可以集體反抗暴政。這種觀點一直延續到羅伯特·帕特南等20世紀的學者。帕特南認為，這種自我組織的願望——「社會資本」——對民主有好處、也有壞處，不可一概而論。

　　麥迪遜本人對利益集團看法頗為天真。他提出，就算一個人不同於某個團體的宗旨，全國範圍內團體的多元化程度也足以防止出現霸權。政治學者西奧多·羅伊指出，20世紀中期的「多元主義」政治學理論與麥迪遜如出一轍：利益集團之間的相互作用可以創造公共利益，就像自私的個人在自由市場相互作用可以創造公共利益一樣。政府沒必要監管，因為沒有一個高高在上的人能夠界定何謂公共利益。美國最高法院就「巴克利訴瓦里奧」(Buckley v. Valeo and Citizens United)案件的裁決取消了利益集團參與競選活動的獻金限額，這正是羅伊所說的「利益集團自由主義」。

　　觀點針鋒相對，如何協調？顯而易見的辦法是區分「好的」公民社會組織與「壞的」利益集團。前者據說是源於熱情，後者源於私利。公民社會組織既可以是為窮人造房子的教會，也可以是保護公共利益的遊說組織，例如推動保護野生動物的海岸棲息地的政策。利益集團可以是代表煙草業或大銀行的遊說公司。

　　遺憾的是，這種區分經不起推敲。某個組織自稱代表公共利益，不等於它實際就是如此。例如，某個製藥公司的遊說組織可能特別善於公關，倡導政府投入更多資金抗擊某種疾病，但其他更為緊要的疾病可能就失去了應有的重視。另外，利益集團尋求自己的利益，這不等於它就沒有權利為自己說話，不等於它的主張一無是處。如果某項監管條例事先沒有經過周詳的考慮，就會損害該行業及其員工的利益，相關利益集團就該有權利向國會喊話。這些遊說集團通常是最能暴露政府錯誤決斷的信源。

　　利益集團多元主義(interest-group pluralism)最顯著的缺陷是代表性缺失。謝茨施耐德(E. E. Schattschneider) 在1960年出版的《半主權的人民：一個現實主義者眼中的美國民主》一書中提出，美國民主制度的實際操作與所謂「民治、民有、民享」毫無關係。他指出，政策不會回應大眾的欲求，政治參與程度和政治意識實際上非常低，真正的決策是由一小撮有組織的利益集團做出的。奧爾森也持類似觀點：並非所有的公民組織都具有相同的集體行動能力。最吸引國會注意力的利益集團並非是美國人民利益的集中體現，而是那些組織能力最強、最有錢(兩者往往是同義詞)的團體。沒有組織、沒有資金、沒有教育的社會邊緣群體成為受害者。

　　政治學者費奧利納(Morris Fiorina)拿出了大量材料，證明所謂的美國「政治階級」比全體美國人民立場更加極端。但支持中間道路的美國大多數人不吃這一套，同時，他們自己卻缺乏組織性。這意味著，政局被有組織的政治活動家們所把持，無論是政黨、國會、媒體或遊說集團。這些政治活動家匯總到一起，最終結果不是一個各方利益的妥協方案，而是政治的極端化和政治僵局。

　　多元主義理論還有一個問題：它把公共利益看作是個人私利的總和。這排斥了群體協商、對話、溝通的可能性。無論是經典的雅典民主，還是托克維爾筆下的新英格蘭小鎮會議，公民都可以就社會的公共利益話題進行直接的商討。人們很容易把這種小規模的民主政體浪漫化，抹消小國與大國之間的差異。但任何一個大型團體的組織者都會告訴你，只要信息均等、規則公允，在討論墮胎、吸毒等爭議話題時，經過30分鐘的面對面討論，任何人都會改變主意。多元主義理論的假設是，利益是固定的，立法者只要充當利益的傳送帶即可，不需要通過協商表達第三方意見。

　　否決政治(Vetocracy)的崛起

　　美國憲法憑藉對國家權力的分權制衡來保護個人自由。美國政府是在反抗英國君主統治的革命中誕生的，另外，還借鑒了英國內戰時期反抗君主專制的思想資源。不信任政府，相信個人的自發性活動，乃是美國政治的顯著特點。

　　亨廷頓指出，美國憲政制度中，各級權力不是按照具體職能劃分，而是一級一級往下複製，所以，有些地方可能由某個權力機關一枝獨大，有些地方則互相爭權奪勢。聯邦主義不是說把某種特定的權力移交給某一級政府，而是層層複製。比方說，處理廢水的政府職能，從聯邦政府這一級往下，州、地方當局有著一模一樣的權力架構。權力機關設置冗餘、缺少上下級關係的清晰劃分，因此政府內部不同部門很容易互相動手腳。再加上政治的司法化，利益集團的廣泛滲透，美國政治制度最終塑造的政府結構破壞了集體行動的基礎，形成所謂的「否決政治」。

　　美國兩黨自19世紀以來，在意識形態上從未像今天這麼極端。政黨呈現出地理分布：整個南方地區幾乎都是共和黨，而東北部地區則找不到共和黨人。羅斯福新政聯盟瓦解，1980年代民主黨統治國會的時代一去不復返，兩黨對於總統職位和參眾兩院的爭奪變得越來越均衡化，雙方輪流坐莊。兩黨競爭日趨白熱化，競選資金放開管制，導致兩黨「軍備競賽」，禮讓之風蕩然無存。兩黨在美國大部分州鞏固了各自的統治地位，通過重新劃分選區來確保本黨候選人連任。同時，黨內初選的設置使得候選人局限於少數做足準備的政治活動家。

　　不過，政治分化並非最嚴重的結果。民主體制的宗旨不是消滅衝突，而是和平解決分歧。好的政治制度應當推動符合最廣大人群利益的政治方案。但美國的麥迪遜主義分權制衡體制，加上政治分化，最終實施效果極為可怕。

　　民主體制必須平衡兩方面利益：既要保證所有人都具備參與機會，又要保證把事情辦成。理論上來說，民主決策應該由所有人達成一致意見。家庭、原始部落內部常常是這種情況。但隨著共同體人數增多，共識式決策的效率急劇降低。因此，大多數情況下，決策是由人群中的一部分人做出的。決策者人數越少，效率就越高，但也會產生既得利益者。

　　少數服從多數的制度不一定是最理想的民主程序，因為可能剝奪了近半數人群的權利。按照簡單多數票的原則，一小部分選民就可以代表整個共同體。此類制度不是按照什麼深刻的正義原則創立的，而是為了方便行事。民主制度產生了各種衍生機制，例如(美國國會的)終止辯論提付表決程序(防止無休止的拖延)，限制議員修改憲法的權力，以及所謂的「復歸原則」(reversionary rules)，保證立法機關未能達成一致意見時，民眾仍然有章可循。

　　權力下放至不同的政治主體，使得個體可以阻止全體的政治行動。美國政治體制的分權制衡比其他國家更為嚴格，或者說，所謂的「否決點」很多，導致集體行動的成本升高，甚至寸步難行。以前，美國某黨佔據統治地位，能夠平衡多數人與少數人的利益。但1980年代以來，美國政黨局勢更加膠著、競爭更加激烈。

　　相形之下，所謂的威斯敏斯特製度自1688年光榮革命以來不斷沿革，幾乎沒有什麼「否決點」，成為世界上最重要的民主制度之一。英國公民擁有對政府的強大制衡能力：定期選舉議員。(英國的媒體自由傳統也是重要因素。)不過，在其他方面，英國的體制集中——而非分散——權力。理想的威斯敏斯特製度只有一個單一的、全能的立法機關——沒有獨立的總統職位、沒有強大的上議院、沒有成文憲法、沒有危險審查、沒有聯邦主義和地方分權。英國採用簡單多數選舉制，政黨監管嚴格，通常是兩黨聯合執政或執政黨穩佔議會多數票。終止辯論提付表決程序在英國只需要在場議員簡單多數票通過；英國議會不允許美國式的冗長辯論。議會多數黨有權決定強大的行政部門負責人；法案一旦由議會通過，通常不會遭到法院、中央政府或地方政府等機關阻撓。這就是英國體制常被稱為「民主獨裁製」的原因。

　　威斯敏斯特製度雖然傾向於權力集中，但根本上仍然是民主制，因為選民具有把政府選下去的權利。一旦出現不信任票，首相任期未滿即可下台。這意味著，英國政府會更加註重呈現在選民面前的整體表現，而不是特定利益集團或遊說公司的訴求。

　　威斯敏斯特製度產生的政府比美國更強勢。以預算程序為例，英國的國民預算是在內閣和首相的指導下，由專業的公務員指定的。預算案由財政大臣提交給議會下院表決，通常一周或兩周內，就可產生通過或否決的表決結果。

　　而在美國，國會主導預算案。總統提交最初的建議，但大多數是展望性質的檔案，無法決定最終稿。作為行政部門分支的美國行政管理和預算局對預算案沒有決定權，純粹是向總統建言獻策的又一個遊說機構。預算案移交給一個個國會委員會，歷經數月時間，議員們塞入各種修正案以換取他們手握的一票——由於沒有政黨約束，參眾兩院主席無法協調議員們的個人意見。

　　美國的預算案審核程序受各方牽制、耗時漫長，讓遊說公司和利益集團有了可乘之機。在歐洲的大多數議會制國家，利益集團向單個議員遊說毫無意義，因為政黨紀律限制了單個議員對政黨領袖的影響力。美國則恰恰相反，國會某個委員會主席能夠對立法程序施加巨大的影響力，因而引來大量遊說公司。

　　發達國家面臨的一大難題是福利制度不可持續。當代福利國家的社會契約是好幾代人共同形成的，在過去，出生率高、人均壽命低、經濟增長快。現代民主國家憑藉金融手段將福利難題拖延至未來，但人口的壓力仍然存在。

　　福利難題並非不可逾越。二戰後的英國和美國的國債佔GDP比例要比現在高。瑞典、芬蘭等斯堪的納維亞國家1990年代也遇到了福利危機，隨後通過調節稅率和財政支出，成功渡過難關。澳大利亞甚至在21世紀自然資源大發掘之前就消滅了外債問題。但解決上述問題需要一個健康的、有效運轉的政治制度，而美國恰恰沒有。美國國會現在已經喪失了一項基本功能，好幾年沒有正常表決通過一次預算案了。

　　經典意義上的威斯敏斯特製度從未存在過，即使是英國，也逐漸增強了分權制衡的因素。不過，英國以及歐洲、亞洲大多數議會制國家的否決點都是比美國少。(某些拉丁美國國家於19世紀複製了美國的總統制，因此遇到了類似的政治僵局和行政部門政黨化等問題。)

　　美國的獨特之處不止是預算程序。按照議會體制，立法起草工作主要是由行政部門的技術官僚完成的，這些公務員不受政黨輪替的影響。各個部門通過部長向議會負責，也就是最終向選民負責。這種制度有利於長遠戰略的思考，立法工作的連貫性更強。

　　美國完全沒有這種制度。美國國會死死捏住立法權不放，結果卻製造了一個日漸臃腫、人浮於事的政府。國會下屬的各個委員會常常建立功能重疊的項目或機構。例如，按照近500項強制命令，五角大樓每年必須向國會報告各種事務，沒完沒了，費時費力。國會巧立名目創設的工人再培訓項目有50個左右，而教師再培訓項目有82個。

　　金融部門多頭管理：美聯儲、財政部、證監會、聯邦保險儲蓄公司、全美信貸管理署、美國商品期貨交易委員會、聯邦住房金融局以及一些聯邦檢察官。聯邦政府的各個管理機構由不同的國會下屬委員會監管，而每個委員會都不願放權。這種制度在1990年代能夠很容易地解除金融監管，但2008年金融危機後要重新加強監管則困難得多。

　　國會的派遣機構

　　否決體制僅僅是美國政治制度的一部分。在其他領域，美國國會將龐大權力委派給行政部門，以便後者得以迅速行事，有時候難以取信於民。派遣機構包括美聯儲、情報部門、軍隊和一系列半獨立的委員會和監管局，自進步時代和羅斯福新政以來美國形成了龐大的行政網路。

　　美國的許多自由意志主義者和保守派希望撤銷這些機構，但很難想像缺了它們國家還能否正常治理。如今美國擁有龐大而複雜的國民經濟，全球化時代無時無刻不在高速運轉。2008年9月，雷曼兄弟垮掉的那一刻，金融危機十分緊急，美聯儲和財政必須連夜做出重大決定，而這些決定會影響數萬億美元的流動性，支撐好幾家銀行，並出台新的監管規則。危機如此嚴重，以至於小布希政府催促國會撥款7000億美元給不良資產紓困項目。事後當然斟酌某些決策的正確性，但很難想像其他政府部門能夠如此有效地解決危機。國家安全問題同樣如此，總統實際上肩負著解決核威脅和恐怖主義等事關全國民眾安危的問題。因此，漢密爾頓在《聯邦黨人文集》第70篇中指出，需要「行政部門發揮能量」。

　　美國人對精英體制懷有民粹式的懷疑，甚至呼籲廢除這些機構(例如美聯儲)或加強透明度。不過，諷刺的是，民調顯示，民眾支持率最高的恰恰是這些受直接民主監督影響最小的機構，例如軍隊和美國宇航局等。相形之下，最民主的機構——眾議院——獲得的民主支持率最低，美國國會被普遍認為是個茶館，兩黨做的事情就是防止做出任何實事。

　　因此，總體來看，美國政治制度呈現出複雜畫面，過度的分權制衡限制了代表多數人利益的決策程序，而另有一些派遣機構則缺乏監管。一個主要問題是，這些派遣機構狀況不明。某個派遣機構應該怎樣完成任務？美國國會大多給不出法律上的指導，導致機構只能自己行事。國會希望法院來糾正由此引發的不端行為。權力下放和否決制度，兩種頑疾交織在了一起。

　　按照議會制，執政黨或執政聯盟直接控制政府，議員擔當部長，有權改變官僚機構的運行規則。如果黨派之間競爭過於激烈、無法形成穩定的聯盟，議會制就無法正常運轉，義大利即是一例。但是，一旦某個黨派在議會中佔據多數，其政治權威就可以順利地貫徹到行政部門。

　　可是，總統制國家很難實現如此順利的權力移交。解決議會不作為的最簡單辦法是增強行政機關的權威。拉丁美洲的總統制國家因為政治僵局和議會無能而苦惱不已，其解決辦法常常是賦予總統以緊急權力，從而引發權力濫用。在分權制衡的前提下，控制議會上下院不等於掌握總統權力，而調整議會與總統權力劃分的行為常常染上黨派鬥爭的色彩。如今，眾議院的共和黨人最不想做的就是賦權給奧巴馬總統。

　　在強政府與法治化、問責制的結合度方面，美國的分權制衡遜於議會制國家。議會制國家的法院不會如此頻繁地干預政府；政府的派遣機構也比較少；立法工作的連續性較高；受到利益集團的影響較小。德國、荷蘭、斯堪的納維亞國家的政府擁有較高的民眾信任度，政府部門遭受的惡意抵抗較少，共識度較高，更能適應全球化時代。(小國、同質化程度較高的社會比較容易獲得高信任度，隨著移民和文化變化，這些國家也越來越難辦。)

　　歐盟的整體狀況有所不同。過去幾十年，歐洲的遊說組織越來越多、專業化程度也越來越高。如今，大公司、貿易集團、環保機構、消費者權益保護組織、勞工組織在各個國家以及歐盟層面廣泛活動。令人遺憾的是，隨著決策程序從民族國家轉移到布魯塞爾，歐盟體制和美國越來越相似。歐洲國家可能「否決點」比美國少，但歐盟的體制增加了許多「否決點」。質言之，利益集團可以像「逛商場」一樣，如果在國內拿不到優惠政策，就跑到布魯塞爾鑽營。歐盟在司法領域也實行了「美國化」。歐洲法官不像美國同行那樣喜歡干政，但調整後的歐洲司法體系增加了層級，司法「否決點」也增多。

　　死路一條

　　美國政治制度日漸腐朽，因為分權制衡的傳統越來越嚴重和僵化。政黨分歧尖銳，分權體制越來越無法代表大多數人利益，而是給了利益集團和政治活動組織過度的話語權，未能體現美國主權公民的意志。

　　美國政治體制如此分化、虛浮，並非歷史上首次。19世紀中期，美國遲遲未能解決邊疆地區的奴隸制問題；19世紀末，美國面對農業國和工業國兩種道路也遲疑了很久。麥迪遜式的分權制衡，以及政黨體制的裙帶關係，適用於治理封閉的的農業國家，但無法解決奴隸制或治理大國經濟、適應現代化交通和通訊技術。

　　如今，美國再度被本國政治體制所困。美國人不信任政府，不願意讓政府做決定。其他民主國家也經常發生這種狀況。不過，美國國會制訂了許多複雜的規則，削弱了政府的自主性，導致國家決策效率低下、成本高昂。於是，政府表現不好，民眾就愈發地不信任政府。在這種條件下，民眾不願意增稅，他們覺得政府在浪費錢。但政府財政捉襟見肘，也就不可能運轉良好，最終陷入惡性循環。

　　扭轉這種衰敗局面面臨兩個障礙。一個是政黨政治。美國許多政治參與者都承認體制不行，但都想繼續這樣維持下去。民主黨、共和黨都不想切斷來自利益集團的財路，利益集團也都希望自己能收買政治影響力。和1880年代一樣，改革者必須動員哪些與現行體制利益沒有瓜葛的團體。但外部團體很難發動集體行動，需要極強的領導力和清晰的計劃。

　　另一個障礙是觀念。對於政府失效，美國傳統上的做法是擴大民主參與度、增強政府透明度。例如在1970年代，改革者推動增加黨內初選，擴大公民參與法律事務的範圍，增強媒體對國會監督力度，而加州則試圖用全民投票趕走不盡責的政府。但政治學學者布魯斯·凱恩(Bruce Cain)指出，大多數公民沒有時間、沒有能力、沒有意願去處理複雜的公共政策議題；擴大民主參與度只會引來更多有組織的政治活動家。顯然，解決之道應該是減少某些民主化方案，但沒人敢公開呼籲削弱民眾參與度或降低政府透明度。

　　歸根到底，國內政治弊病已經頑固不化，很難出現富有建設性的改革，美國政治衰敗還將繼續下去，直至外部震蕩催化出真正的改革集團、並付諸實踐。

　　(作者：弗朗西斯·福山 日裔美國政治學家 觀察者網楊晗軼、朱新偉譯)

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