公眾參與及其在中國的發展

蔡定劍中國政法大學教授一、什麼是公眾參與？沒有一個政治概念像「公眾參與」這樣在近幾年的中國政治話語和學術中那樣流行，而使用又是那樣模糊混亂。公眾參與作為一種現代新興的民主形式，在西方民主國家發展也不過幾十年的歷史，但已經成為世界各地探索發展民主的生動實踐，並呈現出一種蓬勃的景象。2007年9月至11月底，我在歐洲用3個月的時間考察公眾參與，親歷了這種民主。他們把這種民主稱為「Everyday Democracy」（每日的民主或日常的民主）。1、公眾參與中國概念1960年美國學者阿諾德·考夫曼首次提出「參與式民主」（Participatory Democracy）的概念後，該詞被廣泛運用於基層民主領域，如社區管理、工作場所的民主和校園學生運動等。1970年卡羅爾·佩特曼發表《參與和民主理論》系統地闡發了參與式民主在政治生活和國家治理中的作用，它標誌著參與式民主理論的正式形成。參與式民主理論主張通過公民對公共事務的共同討論、共同協商、共同行動解決共同體的公共問題。參與式民主告訴公民不僅僅是選民，也不能僅僅把自己看作是政府的管理對象，而強調公民是管理者、自治者，是自己命運的主宰者，為此而參與公共事務的討論、協商和決定。參與式民主要求公民具有公共精神，關心公共事務，遵循公共理性。[1]1980年約瑟芬·貝斯特在《協商民主：共和政府的多數原則》首次提出協商民主（Deliberative Democracy）。 協商民主最初是對美國憲法的制憲意圖進行解讀，認為立法機關同行政機關的分權制衡，也是實現協商民主的一種制度安排。後來協商民主被很多理論家所解釋發展，變成了一種決策和治理機制。即認為所有受到政策影響的公民或他們的代表都應該能夠參與集體決策。隨著集體決策過程中的協商模式被運用於政治生活領域後，協商民主又成為一種政府民主治理模式，即自由和平等的公民在公共利益的導向下，通過對話、商談、討論等形式達成共識並最終形成具有約束力的公共政策過程。20世紀80年代末博曼、羅爾斯、哈貝馬斯等都稱自己是協商民主理論的支持者，進一步修正和完善參與式民主理論，強調參與式民主所彰顯的公民理性、寬容、溝通、參與等價值觀。協商民主的核心是強調公民在平等、理性基礎上通過對話達成共識形成公共決策和進行治理。[2]大約是在上世紀九十年代，公眾參與的概念、理論開始傳入中國，並逐步升溫、興起。近年來還有一些初步研究公眾參與的著作問世。但公眾參與在我國僅僅是有些地方性實踐，對這一理論研究仍然非常缺乏，日常大眾包括一些政治家使用公眾參與的概念是模糊而缺乏科學的確定性。當下國內人士提到公眾參與的時候，往往只會想到公眾參與的一些表面現象，例如公示、聽證、諮詢、公開徵求意見等等。包括一些在講公眾參與的學者，真正了解其本意和實踐的人並不多。俞可平教授是比較早就涉足公眾參與研究的學者，他認為，公民參與又稱公共參與、公眾參與，就是公民試圖影響公共政策和公民生活的一切活動。[3]他指的公眾參與是非常泛義上的一個概念，它包括：投票、競選、公決、結社、請願、集會、抗議、遊行、示威、反抗、宣傳、動員、串聯、檢舉、對話、辯論、協商、遊說、聽證、上訪等等。[4]另一研究公眾參與的學者賈西津副教授引用美國學者和《布萊克維爾政治學百科全書》中的觀點，說經典意義上的公民參與是指公民通過政治制度內的渠道，試圖影響政府的活動，特別是與投票相關的一系列行為。[5]　她認為1990年代的全球治理變革進一步將公民政治參與提到了更高的地位，公民參與內涵在三個方面的擴展：一是公民參與的法定性從民主選舉向民主決策和民主管理的擴展。二是公民參與客體從政府政策目標向公共事務的結果目標的擴展。三是公民的積极參与受到更多的強調，體現強勢民主的發展。[6]可見她理解的公眾參與從政治選舉、影響政府決策的一切行為，發展到公共事務的民主治理。王錫鋅教授對公眾參與的定義是：在行政立法和決策過程中，政府相關主體通過允許、鼓勵利害關係人和一般社會公眾，就立法和決策所涉及的與利益相關或者涉及公共利益的重大問題，以提供信息、表達意見、發表評論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過程，並進而提升行政立法和決策公正性、正當性和合理性的一系列制度和機制。[7]從百度里查公眾參與，是一個很實際的描述性概念，它是指社會群眾、社會組織、單位或個人作為主體，在其權利義務範圍內有目的的社會行動。其定義可以從三個方面表達：（1）它是一個連續的雙向地交換意見過程，以增進公眾了解政府機構、集體單位和私人公司所負責調查和擬解決的環境問題的做法與過程；（2）將項目、計劃、規劃或政策制定和評估活動中的有關情況及其含義隨時完整地通報給公眾；（3）積極地徵求全體有關公民對以下方面的意見和感覺：設計項目決策和資源利用，比選方案及管理對策的醞釀和形成，信息的交換和推進公眾參與的各種手段與目標。根據我對國外公眾參與理論研究和對現實制度的考察，上述概念都從不同的角度對公眾參與的意義作了很好的闡述，但在我看來，有的不失過於寬泛，有的不失過窄。俞可平教授和賈西津兩位教授把代議制民主的政治選舉和公民的街頭抗議行動以及中國公民上訪都納入公眾參與，我認為這可能容易把代議制民主與公眾參與式民主之間的界線搞混淆。它關及到我們怎麼來看待公眾參與，如果把公眾參與看作是一種政治選舉和公眾的街頭行動，那麼所有公眾參與公共事務的行為都成了公眾參與，它就不是一項新生的民主制度，也很難成為一項可規範的民主制度，因為它太泛了。百度中的公眾參與解釋也是相當寬泛，把它定義為「公眾有目的社會行動」。公眾參與不僅對政府和公共機構，而且也包括私人機構。而對公眾參與的方法僅限於交換信息，了解情況，發布通告和徵求意見等。可見，這不是一個很了解公眾參與精神的表面性的描述。公眾參與在英語中有Public（或Citizen）Participation、Involvement、Engagement，這些詞我在國外採訪中外國專家通常是互換使用的，都可譯為公眾參與。[8] Public Participation更為常用。Citizen　Participation直譯是公眾參與，Public Participation直譯是公共參與，Involvement強調參與的過程，民眾能有實質性的捲入其中； Engagement意味著在效果上給予民眾一個真實的機會讓人們對影響到自身的發展規劃或建議發表意見。 國內對上述概念的翻譯使用五花八門，有的翻譯成公共參與，有的稱公眾參與，也有的人說是公民參與。我認為，用「公共參與」只強調參與是個公共過程，而沒有參與的主體。用「公民參與」顯然不能概括參與的主體，參與的不僅是公民，而應是所有的居民。所以我認為統一用「公眾參與」是比較準確，也突出了參與的主體是公眾，而不是沒有「人」的參與。公眾參與確實可以作非常廣泛的理解，所謂參與（Participation）就是讓人們有能力去影響和參加到那些影響他們生活的決策和行為；而對公共機構來說參與就是所有民眾的意見得到傾聽和考慮，並最終在公開和透明的方式中達成決議。但是，作為一種制度化的公眾參與民主制度，應當是指公共權力在作出立法、制定公共政策、決定公共事務或進行公共治理時，由公共權力機構通過開放的途徑從公眾和利害相關的個人或組織獲取信息，聽取意見，並通過反饋互動對公共決策和治理行為產生影響的各種行為。它是公眾通過直接以政府或其他公共機構互動的方式決定公共事務和參與公共治理的過程。公眾參與所強調的是決策者與受決策影響的利益相關人雙向溝通和協商對話，遵循「公開、互動、包容性、尊重民意」等基本原則。根據這個概念，公眾參與的內容可以分為三個層面：第一是立法層面的公眾參與，如立法聽證和利益集團參與立法。第二是公共決策層面，包括政府和公共機構在制定公共政策過程中的公眾參與，如環境保護和城市規劃政策中的參與。第三個層面是公共治理層面的公眾參與，包括法律政策實施，如行政許可、行政裁決中的聽證；基層公共事務中公民的直接決定管理。最早期的公眾參與主要是從微觀治理領域如社區、工廠、農村、學校等單位政策制定和事務決策開始的。傳統的公眾參與被理解為公眾對政府政策參與，後來發展到對公共事務的直接治理，特別是在社區層面的公民自治。它反映了現代公共治理從政府組織中心向公共事務結果中心的發展趨勢。這個概念強調公共機構和公眾在公眾參與過程中的互動性。其中，公共機構是公眾參與的主體，而且是主導方。公眾是參與方，一般是被動方。但是，中國公眾參與有自己的特點，公眾還不完全是被動方，有時在公共機構決策和治理過程中，公共機構沒有主動開放公眾參與的情況下，來自民間的和社會的力量通過媒體、網路等公眾輿論的手段，對某一公共決策或治理行為施加影響，迫使公共機構與公眾產生互動的過程。[9]只有單方的行動而沒有互動過程的行為不能稱為公眾參與。公眾參與的對象包括：立法、公共政策制定和公共事務決策、公共治理。公眾參與的方法是參與雙方能產生互動的各種行為。所以，我們所說的公共參與排除以下兩點：第一，公眾參與不包括選舉，不等於政治參與。賈教授把選舉和競選也作為公眾參與是把政治參與混同於公眾參與。雖然都叫「參與」，但是兩個相當不同的概念。因為它們研究的角度不同，從政治學的角度，選舉競選當然是政治參與，但它不是規範意義上的公眾參與。我們研究的公眾參與不是泛泛意義上的公眾參與，而是作為一種新生的民主制度來闡釋的。它是與代議制民主相對的，作為代議制民主的一種重要補充形式的民主制度。當然，它不能包括、更不能取代以選舉為核心的代議制民主的本身。如果選舉也是公眾參與，它就不是一項新的民主形式，選舉和公民的街頭行動是近代民主發展以來都有的作法，而不是1960年代以後發展起來的我們所討論的公眾參與民主制度。公眾參與很大程度上是反思批評選舉制和為彌補選舉制的不足而產生髮展起來的。第二，公眾參與不包括街頭行動和個人、組織的維權行動。我們說的公眾參與是一種制度化的民主制度，它強調政府的開放有誠意聽取並吸納公眾的意見，公眾參與的核心環節是政府與公眾的互動，公眾參與決策和治理的過程。它不是公眾或集體單方面為個人或群體利益或表達意見而採取的行動，如信訪、維權行動和集體申訴等，[10]也不包括如遊行示威罷工等街頭行動，街頭行動是一種意見表達，但不是一個政府與公眾互動決策和治理的過程。意見表達與公眾參與是不同的。在國外，公眾參與的概念也是有很多不同的理解。在英國，公眾參與是比較規範成制度化的方式。而在法國，我也遇見一個專門研究街頭政治參與的專家Cinalli先生，他認為街頭抗議也是公眾參與的一種形式，當然可以稱為非正規式參與。我們考慮不把街頭行動和公民維權作為公眾參與的內容，也有中國國情的考慮。一是考慮到中國政治領導層和社會對街頭行動和公民維權比較警惕，把它作為公眾參與的內容會比較敏感，會影響到公眾參與在中國的發展。二是街頭行動和公民維權缺少規範性，研究起來比較困難。2、公眾參與與代議制民主公眾參與的理論淵源可以追溯到英國普通法上的「自然公正原則」，即「任何權力必須公正行使，對當事人不利的決定必須聽取他的意見」。在公共行政層面上，公眾參與的基本概念指的是公共權力行使過程中要聽取利益受影響人的意見的程序和機制。在進一步的政治層面上，公眾參與意味著影響和改變公共行為的運作模式——決策由權力（政府或公共機構）機構主導演變為公眾參與，政府與公眾互動、協商的過程。由此，公眾參與民主和選舉民主並行，成為現代民主政治的兩大支柱。以選舉為基礎的由民意代表進行決策的制度是代議制民主，以公眾直接參与決策和治理過程為基礎的民主為參與式民主，它們是民主制度發展不同階段的兩種不同形式。公眾參與式民主絕對不是對選舉民主的替代，而是對選舉民主的補充，是代議制民主的完善。2007年9月27日，我在英國研究城市規劃中的公眾參與問題，拜會倫敦經濟學院著名的社會學教授Anne Powers和Cardiff University的Huw Thomas教授，當她（他）聽說我來英研究公眾參與是為了推動中國的公眾參與時，她們都一致提出，在沒有代議制民主的制度下，不可能有真正的公眾參與。我們在考察英法等國城市規劃中的公眾參與公眾制度發現，公眾參與只是代議制民主的一個補充環節。在卡迪夫市的城市規劃程序中，如果政府要對某個地區進行城市改造，首先必須由政府向議會提交一個公眾如何參與制定規劃的報告，而不是規劃本身。在這個報告中，必須詳盡列出做公眾參與的程序和步驟，並列出參加公眾參與的利害關係人名單。最後，政府城市改造規劃完成後，提交議會批準時，議會要審查的不僅是規劃本身，更重要的是審查規劃是不是按照當初向議會報告的公眾參與計劃做的。可見，公眾參與在城市規劃中是議會審查政府做規劃是否具有合法性的依據。公眾參與沒有也不可能取代議會對政府規劃的審查批准。記得2004年11月我在美國考察時，波士頓市一個華人社區叫「前進會」的非政府組織負責人告訴我，波士頓市的華人也面臨著開發商想開發中國城的危險，因為中國城的位置很靠近市中心。我問她能阻止開發商的行為嗎？她很有信心地告訴我，如果很多華人都不願開發，我們是可以阻止開發的。她說，開發商向政府提出開發計劃時需要得到有關政府部門批准，我們可以通過我們的組織向有關政府部門反映。我說，政府與開發商有共同利益，政府往往會支持開發商，你們有什麼辦法呢？她說，我們可以要求會見市長。我說市長會見你嗎？她說，會的，因為他是我們選的。我明白了這個道理，在一個代議民主制度下，公眾參與的意見是否能對政府產生實質性影響，最終是要通過代議制起作用的。一個市長對公眾的意見忽視將意味著下次落選的危險。聽證在國外是公共決策和政府行政過程中無所不在的一種制度，那是一種真正有效的徵詢民意的制度。在國外為什麼它有效，就是因為聽證是以民選的代議制民主為基礎。聽證會當然不是民眾決策會。但是，在民選的政府下，聽證得來的信息會受到應有的尊重，由於聽證過程和聽證的意見處理都是公開的，政府決策並不一定都要採納民眾的意見。但是，來自多數的公眾意見若不被採納，聽證機關必須做出合理的解釋。一個民選的政府不太可能過多地背離民意去作出決策。否則，他將面臨下次被民眾選票拋棄的危險。在民眾意見沒有被採納的情況下，政府也通過這種形式向民眾解釋自己的政策，從而獲得民眾更好的理解，也更具有合法性。我國聽證之所以形式化，普遍存在做戲做假的問題，就是因為缺少真正的民選政府做支撐，聽證機關採納不採納民眾的意見，還是領導說了算。而領導的決策好壞並不受民意的制約和承擔責任，因為並沒有制度約束他們需要對人民負責。可見，參與式民主沒有代議制民主作基礎，就很可能流於形式。當然，對公眾參與式民主的爭論從來就沒有停息過。批評主要是涉及到它的效率、效用和對代議制民主的衝擊。一些民選議員很反對公眾參與，他們認為，決策是民選代表的事，公眾參與侵犯了民選議員的權利。一些重大的項目由於公眾參與造成總是議而不決。我曾親自在法國全國公共辯論委員會上聽到民選議員對公眾參與的抱怨，說公眾參與影響了議員的決策。但是，公眾參與還是以蓬勃的生命力發展於歐洲大地。我去了英國、法國和義大利，那裡的官員、非政府組織和居民都以他們正在創造、探索的和實踐的公眾參與民主形式而自豪。二、公眾參與在中國的出現及特點公眾參與在中國興起大約是在上世紀九十年代中，而公眾參與成為廣泛的社會行動則和熱門的政治話語是本世紀初以後的事，特別是2003年以後發生一系列的公眾強烈要求參與事件，[11]使公眾參與越來越成為中國的社會熱點和焦點問題。公眾參與在中國興起有它社會政治發展的邏輯。這就是市場經濟的改革和發展，公民的財富和利益日益增加，獨立、多元的經濟主體日益成長和壯大，獨立、多元化的利益產生獨立和多元的權利訴求。而舊的以管製為目的的法制有的嚴重不適應公民要求，政府在市場化過程中自身也被利益化了，因而公器私用侵害公民權利也非常嚴重。如城市拆遷和農村征地中的利益掠奪和利益侵害就是這種表現。缺少人權保護觀念的政府思維傳統，少數人「拍板」作出決策的方式，經常變成「集體性智障」。如中國近幾十年城市現代化高速發展過程中，城市規劃幾乎是沒有作用的，有順口溜說：「規劃規劃，專家畫畫，牆上掛掛，不如領導一句話」。城市道路求寬、求大、講氣派而交通布局、結構嚴重不合理，造成交通堵塞嚴重。北京衚衕和四合院的大量破壞性拆毀，很多有價值的文物也被拆除，這都是沒有公眾參與，而出現政府決策集體性智障的表現。中國公民開始越來越強烈地、自發、自覺地為自己的權利而鬥爭。權利保護的要求通過社會的、傳媒的、司法的和政治參與的各種途徑表現出來。這就出現近幾年中國社會公民社會與政府和法律尖銳衝突的景象。它使我們強烈地感到，來自社會民間的力量正在強烈地衝擊著中國的現行體制，強烈地要求參與公共事務決策，即政策和法律的制定過程，以及參與行政執法和對政府的監督過程。公眾參與之所以在中國得到較快發展，還因為它得到了政治上的認同。新一屆中共黨的領導人把公眾參與式民主作為政治體制改革和發揚社會主義民主的一項新政加以推出。中共黨的十六大提出：「健全民主制度，豐富民主形式，擴大公民有序的政治參與。」並對推進參與式的民主決策提出了具體意見：「各級決策機關都要完善重大決策的規則和程序，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度等。」[12]在中共黨的十七大胡錦濤又進一步提出，「堅持國家一切權力屬於人民，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業。」 「要健全民主制度，豐富民主形式、拓寬民主渠道，依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。」「推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。」[13]公眾參與和協商民主理論為什麼在西方提出後不久就能很快在國家領導層作出積極反映，成為中國政治體制改革的一個內容？其中有很大的政治考量因素。1989年「六四」以後，中國的政治改革由「體制」改革變成了「方法」和「技術」的改革。領導層認為，涉及到民主、選舉、黨的領導的改革都被認為是可能削弱黨的權力，而變得敏感不可為。但是，政治體制改革又被作為黨的執政合法性的一種普遍社會訴求，而又不得不提起。所以，在每次黨的代表大會上雖然還是要提政治體制改革，但越來越沒有具體內容。當公眾參與，特別是協商民主理論被翻譯進來後，一些黨內的知識分子被認為是可以提升國家民主新的增長點的一種民主形式。一些學者的解釋是，參與式民主是西方學者在批判代議制民主後提出的，他們認為它是可以替代選舉民主或代議制民主的一種新的民主形式。所以，這正好迎合政治領導層要講政治體制改革，又不想搞選舉民主的困頓。協商民主也被一些學者解釋為，中國早已就實行了的一種「政治協商」制度，在這方面中國已經走在世界民主的前面了。正是基於這樣一些理解，公眾參與式民主很快就被最高領導層接受，他們實際上是把參與式民主當作選舉民主的替代品提出來的，認為我們不搞選舉民主就可以實現更「高級」的民主，而且這種民主是可控和安全的。所以它能被作為政治體制改革的重要內容，當然強調的是要「有序政治參與」。顯然，公眾參與在中國是有相當多的誤讀成分，一些人是想以它來取代選舉民主，並想說明我們民主也不落後了。他們忽略了參與式民主要以代議制民主作基礎，並在很大程度上要通過代議制民主才能發揮更有效的作用。不管領導和學者對公眾參與如何理解，但是，對公眾參與這種政治上的高度肯定，使民間自發增長的公眾參與有了政治依託和發展空間。知識分子、媒體和公民社會藉助這種政治話語，推行公眾參與的各種改革，踐行公眾參與，拓展公眾參與公共決策和治理的空間，從而大大促進了公眾參與在中國的蓬勃發展。中國當前社會發展確實很需要公眾參與。我在歐洲考察時使我產生了很強烈的這種感受。因為我看到歐洲（像英國和法國等國）都經歷了一個這樣的過程。英法等歐洲國家在戰後由於經濟的持續發展，城市人口劇增，也經歷了一個急速城市化的過程，而在這個過程中，政府由於戰後的權力膨脹，也強力主導這個過程，如城市在六七十年代也進行過「大掃蕩式」改造和開發，巨型的綜合項目不但改變了舊城的結構，也破壞了已有的傳統社會關係網路。英國政府在戰後實行的福利社會住房政策，因經濟負擔不起要交給社會管理。以上各種原因引發了各種形式的城市抗議活動。政府也是在社會抗議和NGO組織的推動下，通過立法實行公眾參與。公眾參與城市規劃制度的建立使公眾的街頭對抗，轉變成有序的參與。它平衡了經濟和城市發展與利害關係人的利益，使他們有程序保障來維護自己利益的權利。我們國家當前經濟發展和城市化也面臨著同樣的問題，在城市拆遷和土地徵用中產生了民眾與政府的嚴重對抗。公眾參與正是從根本上化解這一矛盾，把街頭抗爭納入到制度和秩序範圍內解決的最好途徑。根據我們對公眾參與的定義，對中國近年來公眾參與的現象進行了研究，發現以下方面是公眾參與比較活躍的領域：第一，在立法領域，公眾參與主要有兩個方面：一是立法聽證，二是立法遊說。第二，在政府決策和公共治理領域，公眾參與主要有：環境保護，公共預算，城市規劃，公共衛生，公共事業管理等領域。第三，在基層治理方面，公眾參與主要有：一是農村村民民主治理，二是城市社區中的民主治理，三是新型居民區中的業主自治。另外，從推動公眾參與的社會力量的角度，我們專門對非政府組織，公共知識分子和律師，以及媒體在公眾參與中的作用和角色進行了研究。這些領域中的公眾參與發展很不平衡，效果也殊異。立法聽證是一種軟性制度化的參與方式，由於不是剛性的，所以有的地方人大常委會用不用聽證，取決於領導的開明。地方人大在熱試了一陣子以後，又歸於平靜。立法遊說則完全是公眾推動型的參與，它作為個案只具有偶發性。環境保護是最早實行公眾參與的領域，有一定的法律依託，公眾關注面廣、參與程度大，中央環保主管部門支持公眾參與的態度也比較積極，所以參與取得了較好的效果。在城市規劃領域，公眾參與完成是近幾年的事，在2007年《城鄉規劃法》頒布前沒有規定規劃要做公眾參與，只在一些地方規劃部門進行過隨意性的公眾參與實踐（如深圳和青島等城市），有的也是靠公眾推動才進行的。該法公布後，由於有了一些要求公眾參與的法律規定，一些地方規劃部門開始實行公眾參與，但很大程度上還是取決於領導的意願。所以這個領域的公眾參與還只是開始，需要提供更多的法律保障。在公共衛生領域，公眾參與主要是由公共衛生事件引發和推動起來的，如非典事件，艾滋病感染事件、乙肝病毒隨帶者的維權，食品衛生事件等。在艾滋病防治和乙肝病毒隨帶者的維權方面，由於各種資金進入這個領域促使NGO的迅速發展，使艾滋病防治和乙肝病毒隨帶者領域的公共政策和治理公眾參與相當發達和深入。在公共預算領域，公眾參與還沒有法律規定，公眾參與是在一些地方由政府主動改革創新或者專家學者為推動改革所進行的一些試點，所以，它有政府主導性改革（河南焦作市和廣東南海市的預算績效評估的專家參與），也有專家推動型改革（如浙江溫嶺市的民主懇談式參與預算和上海閔行的全方位的、多層次公眾參與預算改革）。這些試點能否推廣有效，有待國家法律的支持。公共事業管理和公共服務等領域的公眾參與是以價格聽證和行政許可聽證等法律要求規定而產生髮展起來的。由於有法律支撐，使得公眾參與有一定的必然性。但是，由於政府部門不願意有真正的公眾參與，所以聽證被形式化和表演化，而效果有限。在農村村民、城市社區中的參與式治理和新型居民區中的業主自治方面，前者有明確的法律規定，是農村要做的事，但做得很不到位，迫切需要政府加上幫助和指導。城市社區中參與治理由於給居民參與的機會與利益關係不大，所以居民參與動力缺乏。居民小區的業主自治，居民有強烈的參與要求，但是法律支持不足，而政府部門不太支持業主的參與，使得參與很大程度上是以維權的方式出現。從上可見，中國的公眾參與出現了一些現象，並沒有形成有效的制度，參與面臨著重重的困難和阻力。發展很不平衡，效果也並不理想。只能說這些公眾參與的意義代表著一種要求與希望。通過研究我們發現，中國公眾參與有兩種發動形態：一是政府主動提出的公共議題進行的公眾參與，政府主導參與，有一些是真實的參與如在環保方面和立法方面，這些參與取得了良好的效果。[14]有一些是假參與，參與只是為了過法律關，甚至通過程序把參與變為操作的結果。二是公眾提出的公共議題，多數的議題得不到政府的反應，並不能成為有效的公眾參與，而只是一些公眾的行動或建議。少數公眾議題通過各種因素成為公眾參與很好的案例，但是，它有不可複製性，而不能成為制度。這是中國公眾參與的困境。所以，中國公眾參與具有以下特點：第一，外力推動性。中國的公眾參與不少是自下而上、由外至內的壓力推動型。縱觀公眾參與的歷史發展和橫觀公眾參與許多有影響的標誌性的公眾參與事件，無不以公眾推動和來自民眾的壓力有關。公眾發動公眾參與提出公共議題的方法主要有：向政府上書、提出政策或法律專家建議稿，提起法律程序如行政訴訟等，在媒體上作出報道、發表評論，提出公開質疑等。公眾參與的這些手段的作用在於讓某一事件成為公共事件，進入公眾視野。王錫鋅教授認為：這一階段所發揮的作用有三：一是披露事實，作為以後討論的基礎；二是發現和整合有關公共利益；三是推動政府開啟正式的決策或治理程序。[15]我們知道，2002年1月鐵路部門首次進行春運票價聽證會，就是律師喬占祥在一年多前對鐵道部春運價格上調提起行政複議和行政訴訟的直接結果。是由孫志剛案引發的學者提起違憲審查的建議，推動國務院廢除非法限制公民人身自由的《城市流浪乞討人員收容審查辦法》。還有像「廈門PX事件」，也是通過市民「集體散步」表達抗議的方式，迫使政府改變了在廈門島內建化工廠的決策。在公共衛生艾滋病防治領域，由於聯合國全球基金和大量國外資金資助艾滋病防治的原因，使得這個領域的非政府組織有超常的發展，全球基金項目要求必須要有艾滋病領域草根NGO的參與才能進行。這種外來的要求和壓力也是推動中國政府開放公眾參與的不可小視的力量。自下而上、自外向內的力量倒逼政府開放公眾參與成為我國當前公眾參與的重要特點。這一特點反映了我國目前政府公眾參與開放得不夠，政府還不能滿足廣大民眾日益增強的公眾參與的要求。這種圧力型的公眾參與並不是一種正常的公眾參與，政府處於被迫狀態，對政府的合法性和形象會造成不利的影響，有的可能會具有風險。所以政府需要進一步開放公共事務決策中的公共參與，才能變被動圧力性公眾參與為政府主動性公眾參與。第二，媒體傳動性。公眾參與靠多種合力作用才有效，媒體在其中起著關鍵性的傳動作用。由於公眾參與很多靠外髮型的推動，而不是靠政府內在的動力。所以某一種力量有時很難改變政府的決策，參與的發生往往通過某個學者或公民發起，律師或權威專家起來支持，各種媒體或網路轟炸性報道，從而引起政府的高度重視。公眾參與是通過某一社會問題聚焦成為公共事件，由眾多的公眾參與才產生效果。很多公眾參與成功的案例都可以看到這樣一種過程和形成的合力。如廈門PX項目，最先是廈門大學化學系教授、政協委員趙玉芬有不同意見，認為PX是高致癌物，對胎兒有極高的致畸率。」在「兩會」期間，她聯合了104名政協委員，向政府提交了一項提案，建議暫緩PX項目建設，重新選址勘查論證。此提案一經媒體披露，引起廈門人的強烈關注。反對建PX項目的網上帖子內容又變成了手機簡訊，迅速在廈門市民中流傳。簡訊號召市民們去市政府「散步」，公開表達對PX項目的不滿。而這一事件又引起國內媒體關注，鋪天蓋地的報道和批評。各種因素促使政府比較迅速作出改址的決定。在多種力量推動公眾參與中，媒體在其中起作關鍵作用。正如展江教授的文章指出的：觀察分析近年來的諸多公共事件，社會轉型時期的中國，公眾參與基本皆具有「媒體驅動」的鮮明特點。所謂「媒體驅動」，意指媒體不僅是公眾參與的必要條件；而且媒體所擔負的功能不止於溝通。因為若無大眾傳媒以連續、密集的報道和評論進行介入，某一「事情」難以成為地區性乃至全國性的公共「事件」；若無大眾傳媒的關注、呈現、傳播及加溫，某一「話題」將難以成為地區性乃至全國性的公共「議題」。假如公共事件或是公共議題難以形成，那麼公眾參與也將因缺乏集中的關懷對象而不復存在。第三，政府公眾參與議題相當形式化。目前政府採用的公眾參與方式主要有公示、公開聽取眾意見、展示和諮詢、民意調查、座談會和聽證等，方法簡單，形式有限。而這些形式使用起來也非常僵硬，有的成了裝飾性的形式主義。如城市規劃已經規定規劃草案必須要有公開展示，但實際上一些地方做的目前最多是在規劃大廳搞一個公告、展示。公眾看不到、也看不懂那些規劃圖紙。沒有動員、激發和用公眾可達性的方法做公眾參與，就不可能有真正的公眾參與。公眾反映最多的聽證會，已經被廣大公眾認為是一種假戲假唱的一種形式，在價格聽證方面使聽證會戴上「逢聽必漲」的不好名聲。很多聽證會連公眾作出判斷的基本信息都沒有披露，如車票漲價必須披露的運行成本都沒有告訴公眾，甚至公眾索要都得不到，這種聽證只能是「瞎聽」。而在形式上，聽證會搞得興師動眾，豪華喧囂，公眾可看而不可及等，脫離了聽證作為一種十分普遍收取民意的方式的本意。公眾參與在中國目前尚處於初始階段，公眾參與呈形式化、表演化和被操縱的危險。政府在公眾參與上的態度也是矛盾的：一方面覺得參與式民主不像選舉民主那樣有危險性，參與式民主有可控性，想發展這一民主形式。另一方面又不願意為參與式民主付出時間和金錢，認為參與式民主會影響發展和效率。由於公眾參與也不是法律的硬性要求，又沒有對人民負責的政治壓力，所以政府對公眾參與的動力嚴重不足。當前中國要發展公眾參與最重要的還是教育官員，提高他們對參與式民主的認識。更重要的是通過公眾參與的改革試驗，讓官員真正嘗到公眾參與的好處，使他們真正有動力進行公眾參與。三、公眾參與的困境與前景沒有自由選舉為基礎的代議民主制，中國能搞公眾參與嗎？這是我去外國考察時外國專家對我提出的質疑。也是所有要推動公眾參與在中國發展的人都必須面對和回答的問題。公眾參與確實要以選舉為基礎的代議民主制度基礎，這種制度由於建立了官員對人民負責的政治上的聯繫，官員必須隨時傾聽民眾的意見，並要證明自己政策的合法性，因而促使官員有動力去進行公眾參與，並保證公眾的意見能得到應有尊重。公眾參與要以選舉代議制民主為基礎和條件。但並不是沒有選舉民主就完全不能做參與式民主。即使在威權政府下，參與式民主也對改善決策和治理起到很好的作用。參與式民主一般在地方政府和基層公共機構實行，它不會影響到政權　穩定，而是一種法律秩序範圍內的民主。所以它也會受到威權政府的青睞，從而使參與式民主獲得現實政治的合法性。任何政府都需要採納民意，專制制度下的君主聽取民意是靠官員的奏摺、民間上書和擊鼓鳴冤等封閉的方式進行。我們的政府聽取民意過去有兩種方式，一種是發動群眾，最後發展到「大鳴、大放、大字報、大辯論」的方式。實踐的結果演變成一種群眾不負責任的揭露、指責，甚至相互攻擊，私情發泄的群眾運動。實踐證明它的破壞性大大多於建設性。另一種是由政府主持開座談會，或政府官員下去調研的方式聽取民眾的意見。但是，這種方式完全由政府官員控制，聽取意見可以是有選擇性的、隨意的、甚至是操控性的。如開立法座談會，某政府部門完全可以邀請與本部門意見一致的專家來證明本部門的主張。有時座談會成為獲取民意的手段，有時就成為一種被利用的手段。以上獲取民意和信息的手段最大問題在於它的封閉性，從而導致不真實和被操縱利用。公眾參與從根本上改變政府傳統的獲取民意方法，由封閉轉為公開透明，由政府和官員主導一切，變為公眾能主動參與，特別是利害相關人有權利參與。可見，公眾參與使政府的決策治理過程由過去的「官控」變為「民動」，從而使決策和治理變得更加科學、客觀和反映民意。公眾在公共決策和治理過程中也能有相當大的主導作用，因而官員就不能主導一切。這是公眾參與最大的功效。在我們國家，即使沒有完全的選舉民主，在很多領域公眾迫切需要公眾參與，公眾參與能給政府決策和治理提供豐富的制度資本，如果建立某種公眾參與就可以大大改善政府決策和治理狀況，從而提高政府的合法性，更好地實現「以民為本」的執政理念。公眾參與還可以提高政府依法行政的法治水平。如在環境保護、城市拆遷中的文化遺產保護等方面，靠政府主管部門（這些在政府中的弱勢部門）遠不足以抵禦其他強勢部門和地方政府的違法，公眾參與能幫助政府實現目標，抗衡地方政府和企業的違法行為。在城市規劃中，推行公眾參與將從根本上有利於和諧社會的建立。城市之所以出現居民拆遷中「推土機前的抵抗」，是因為政府早在規劃和拍賣居民的住宅用地時，居民不但沒有發言權，甚至一點都不知情。這是違反最起碼的行政正當程序原則的－當決策影響當事人利益時，必須有利害關係人發表意見的權利。公眾參與可以從根本上解決當前城市拆遷中出現的「釘子戶」和暴力拆遷問題。沒有公眾參與的城市規劃必然導致大量的上訪和暴力抗爭，強拆是造成城市居民與政府衝突和社會不穩定的重要原因。有事先的公眾參與，就不容易有事後的暴力抗爭。可見，公眾參與是建立和諧社會的最重要途徑。儘管我們必須承認沒有民選產生的責任政府，會大大降低公眾參與的實效，甚至會使公眾參與形式化、被操控利用。但是，一旦公眾參與成為制度，也會倒逼政府使公眾參與從虛假走向真實，從形式返歸實質。因為公眾參與的公開透明本性，使政府行為能受到公眾的監督。公眾參與也是推動政府從參與式民主走向選舉民主的一種契機。我們知道，一個有效的公眾參與所應具備的制度條件至少是以下方面：第一，以選舉為基礎的對公民負責任的政府。只有這種責任才能促進公眾的意見得到政府的真心傾聽，政府才會真正尊重公眾的意見，而不敢忽視民意。第二，政府的信息公開和透明化程度高。公眾參與以有效的信息為基礎。沒有充分透明的信息，公眾只能是「肓參」，意見就沒有意義。在絕對意義上都可以說知情權是參與權的前提，缺少充分準確的信息公眾將失去參與能力。有偏向的、被控制的信息可能會導致錯誤的參與，甚至把公眾參與當作實現政府不良目的的工具。[16]政府透明和信息公開是兩個必需條件。公眾參與中政府負有無保留地提供所有相關信息的義務。第三，公民社會的存在。公民社會包括：經濟上獨立、自治的公民；有獨立理念的公共知識分子；有不完全被政府所控制的媒體；有草根非政府組織的存在。由於公眾是參與的主體，這些因素能增強公眾的能力，使之能與政府相互對話的條件和基礎。否則，個體的、沒有組織的、沒有粘合的群眾，不可能進行有效的參與。公眾參與必須形成「有組織的聲音」。以上是形成有意義的公眾參與三個基本條件。我國目前只部分具備這些條件，一方面說明我們進行公眾參與的困難和有效性局限，參與面臨政府對公眾意見不負責任的「形式化」和「表演化」的危險。另一方面說明公眾參與在中國還是具有相當大的發展前景，特別是政府信息正在走向公開和透明，公民社會的正在逐步形成，特別是網路社會和公共空間的形成，為公眾參與提供了一定的空間。參與式民主在當前無疑面臨著困境，一是缺少制度基礎，二是少有法律保障，這使得公眾參與缺少系統而呈碎片化。我們看到公眾參與在一些實踐層面已經做起來，但我們看到的景象是，都是一些孤立的點，而沒有連貫的面。從宏觀看，在一些不同的部門出現公眾參與，如立法方面有立法聽證，行政管理和治理層面在環境保護、公共衛生、公共事務和公共服務、城市規劃等方面有一些公眾參與的現象，基層治理方面有村民和社區的參與治理。這些參與都是一些斷斷續續的片段，沒有成為各部門普遍存在的常規制度。公眾參與的出現有一些是地方政府的改革創新，有一些學者推動的試點，有一些是公眾推動起來的公共事件。所以公眾參與都是一些點。就是在實行公眾參與的部門，公眾參與也只在某些決策或行政過程和某些事件上出現，只是偶發性的，而不是制度化的。如立法聽證根據《立法法》的規定在立法中可以採取聽證的方法。前兩年地方人大常委會法制機構覺得立法聽證是個新鮮事，所以各地紛紛熱行起來。可搞過一二次後覺得挺麻煩，新鮮過後就沒有什麼動力再搞了，立法聽證又冷卻下來了。因為法律並沒有規定立法聽證是必經程序。在城市規劃方面，《城鄉規劃法》在大約八個條款規定了公眾參與，但多數還是彈性條款，如第46條規定省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃的組織編製機關，應當組織有關部門和專家定期對規劃實施情況進行評估，並採取論證會、聽證會或者其他方式徵求公眾意見。這裡專家意見是應當聽取的，公眾意見並不是必須聽取的。在整個規划過程中，一些關鍵的規劃程序並沒有保證利害關係人的參與規定。在環境保護方面，公眾參與是叫得最響的，也是最活躍的。但是，公眾參與也不是一種硬性的制度。環境保護公共參與政府主導的公眾參與主要在兩個環節，一是環境影響評價，二是環境行政許可聽證。在環境影響評價方面，法律規定：國家鼓勵有關單位、專家和公眾可以以適當方式參與環境影響評價。法律也規定，對可能造成不良環境影響並直接涉及公眾環境權益的規劃，應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者採取其他形式，徵求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見。就是這些籠統的規定中，徵求公眾的意見並沒有單列作為一項必經程序，而政府部門更「習慣」的辦法是以專家座談會取代公眾意見。可見，中國目前各方面的公眾參與要不要做仍然靠政府領導的「覺悟」，而不是法律設定的程序，成為政府部門的責任和義務。所以，像廈門PX這樣重大影響環境的項目，都沒有事先的公眾參與而導致公眾推動性參與事件。由於法律的缺陷和政府的動力不足，中國公眾參與的發展，民間力量的推動就顯得非常重要。要使公眾參與在中國有真正的發展，必須從法律上解決參與應作為政府決策和治理程序過程的剛性制度問題。如城市規劃中，應該在地區、城市的總體規劃中，在規劃圖則階段，在具體規劃項目的申請、建設過程中，都必須保證公眾參與和利害關係人的意見表達機會。這樣，公眾參與才會真正運轉起來。中國現在各地進行的公眾參與技術少、方法簡單。在現有法律規定中，只有聽證會、論證會、座談會和公開徵求意見的方式。在很多人看來，一說到公眾參與就是聽證會，這是非常片面的。儘管聽證會是國外最為普遍、常用的，公眾參與的有效方法，但它作用有限，主要用來收集公眾意見，還不是一種很深層的參與手段。這一引進被放大了的公眾參與（在很多人看來，公眾參與就是聽證）方法又被我們的一些政府做成形式主義、表面文章，失去公眾的信任。所以，沒有從方法上的改進和引進，把公眾參與做得生動、引人、有效，公眾參與在中國的命運也會陷入困境。在國外公眾參與有很多生動、引人的、有效的方式和技術，在我國根本不為人所知。而這些方法是使公眾參與具有生命力的重要因素。如市民評審團(Citizens Juries)、市民調查群(Citizen』 Panels)、焦點小組（Focus Groups）、公民論壇、公共調查　(EnquêTe Publique)、公共辯論等。在歐洲專家給我介紹的公眾參與方式有數十種，這些方法是根據參與要解決的問題不同而採用的。參與方法不是小問題，像北京酒仙橋地區拆遷所做的讓居民投票決定是否同意拆遷的公眾參與，就是有良好的願望，而沒有用好方法而無功放棄。所以，中國公眾參與要很好地發展，學習和引進外國的公眾方法和技術是十分必要的，也可以自己探索適合調動公眾參與的各種新方法，像溫嶺人創造的民主懇談和參與式預算，使參與得以深入紮根，開花結果。當我們說到公眾參與的問題與困境的時候，決不是說公眾參與在中國前景暗淡。相反，而是前景光明，甚至會成為中國政治發展和政治改革的最重要路徑。儘管一些政府部門對公眾參與仍深抱懷疑態度，有的甚至採取虛假和抵製作法。但是，來自民眾對參與的強烈需要求和社會力量，在政府講「以人為本」和建立「和諧社會」的背景下，公眾參與將會以不可抯擋之勢在中國迅速發展。政府所能做的選擇是進行主動的、有誠意的、真實的公眾參與，還是被動的、欺騙性的假參與或表面性參與。如果是前者，公眾參與將是有序的、健康的快速發展；如果是後者，政府會越來越在政治發展和社會轉型中，其決策和治理失去合法性基礎。公眾參與的力量會變成外部抗爭和反對政府力量。政府只有真心進行公眾參與的制度建設，推動和擴大公眾參與，使公眾參與由外力推動變成政府的內在動力，才是正確的選擇。注釋:[1]　陳炳輝：「參與式民主的現代衰落與復興」，《中國社會科學院報》，2009年04月21日。[2]參見（澳）何包鋼蓍：《協商民主：理論、方法和實踐》，中國社會科學出版社，2008年11月出版，第15－25頁。[3]賈西津主編：《中國公民參與――案例與模式》，社會科學文獻出版社， 2008年10月出版，代序第1頁。[4]同上，第4頁。[5]轉引自同上書第3頁：Norman·H.Nie和Sidney·Verba《政治參與》一文，Bereleson, Bernard等《投票》一書，《布萊克維爾政治學百科全書》，《中國大百科全書·政治學》中的概念。[6]同上書，第3、4頁。[7]王錫鋅主編：《行政過程中公眾參與的制度實踐》中國法制出版社，2008年10月，第2頁。[8]有人把三個詞譯為不同的意義，如把Public Participation譯為公共參與，把Public Involvement譯為公眾參涉，這是不了解其意的望文生義的譯法。[9]廈門PX事件算不算公眾參與？按我的概念就算公眾參與。PX事件中雖然不是政府主動就PX項目決策開放公眾參與。但是，在公眾通過一定方式表達意見後，政府認真對待公眾意見，並最終影響公共決策。這種民眾推動性的公眾參與是中國當前公眾參與的重要特點。[10]如重慶「釘子戶」事件，按我們的標準就不是公眾參與，而是維權行動。[11]如2003年，中國進行全國五級政府人大代表換屆選舉時，在深圳市、北京市、湖北潛江市等地出現了一批公民主動站出來自薦競選人大代表，基於一種市民社會的利益維權需要。2002年－2004年，立法聽證在地方人大廣泛發展。2003年因大學生孫志剛引發公民上書全國人大常委會要求廢除《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》案。湖南省嘉禾縣領導集體違法拆遷侵犯公民權利引發媒體社會的監督導致書記和縣長被撤職案等等。[12]胡錦濤在中國共產黨第十六次全國代表大會上的政治報告。[13]　胡錦濤在中國共產黨第十七次全國代表大會上的政治報告。[14]如2004年9月，北京市人大法制委員會就《北京市實施<道路交通安全法>辦法》舉行了聽證會，會上就「機動車負無過錯責任」問題的聽證取得了很好的社會效果，平息了社會上對此問題的激烈爭論。[15]王錫鋅主編：《公眾參與和中國新公共運動的興起》，中國法制出版社，2008年10月，第10頁。[16]典型的例子是廣州市政府在小谷圍島建大學城時向專家隱瞞了島上有藝術村等別墅村的重要信息，導致規劃要拆除藝術村的結果。
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