袁世凱簽訂《中俄蒙協約》始末

《中俄蒙協約》喪權辱國，但袁世凱在內外交困形勢下能夠使外蒙的身份從獨立國家變為中國領土範圍內的自治地方，已屬不易。也許正是在這一意義上，時任袁世凱英文秘書的顧維鈞在多年以後仍對「幕後的真正談判者」袁世凱做出了「愛國者」的高度評價」。

1915年6月7日，中、俄、蒙三方在恰克圖共同簽訂《中俄蒙協約》。圖為中方代表陳錄(前排右二)在恰克圖會議上與俄方及蒙方代表合影

清末邊疆改革措施的失當與民國初年中國政局的動蕩，為西方列強在中國邊疆地區興風作浪提供了時機。外蒙古政權在沙俄的策動與支持下宣布獨立，中俄兩國就此進行了三年多交涉，最終於1915年達成《中俄蒙協約》。儘管對中國來說。這是個喪權辱國的協約，但協約所確定的中國對外蒙的宗主權，仍是對強權政治下宗主權理論的一種突破。袁世凱政府在內外交困的情況下，通過外交談判使外蒙的身份從獨立國家變為中國領土範圍內的自治地方，已屬不易。

《西伯利亞研究》2009年第2期

一、俄國外交方針：不公開支持外蒙獨立，在確保沙俄在蒙優勢地位的條件下，使外蒙成為俄國卵翼下的自治地

1905年日俄戰爭後，隨著迅速向滿洲擴張的夢想破滅，俄國轉向了與它有著漫長邊界線的蒙古地區。儘管蒙古是中國乃至亞洲最貧窮的地區，但它能給廣闊、脆弱的俄國亞洲邊界提供一個緩衝地，同時可作為俄國對華經濟滲透的基地。因此，俄國希望在蒙古保持一種優越地位，甚至是排他性的地位。而在當時。一系列因素使得俄國向蒙古擴張是可行的。

首先，蒙古處於列強認可的沙俄勢力範圍內。俄、英早在1899年4月28日就通過互換照會的方式，認定長城以北是俄國的利益範圍，長江流域是英國的利益範圍。俄、日兩國在日俄戰爭後也迅速調整了雙邊關係，簽訂了一系列劃分兩國在東北亞勢力範圍的秘密協定，其結果使外蒙成為俄國的勢力範圍。1913年，俄國在中國設有11個領事館，其中9個設在東北和蒙古，領事機構所設置之地，也反映了列強各自宣稱的勢力範圍。

其次，蒙古的現狀有利於沙俄的擴張。清朝統一蒙古諸部後，除在蒙古地區建立軍府制外，也因地制宜，實行了與內地行省不同的蒙旗制度，對各大部落採取「重建而分其力」的策略，重新編旗劃界，禁止越界游牧，以削弱蒙古王公貴族的權勢及蒙古內部聯合起來形成的威脅。這一統治方式儘管產生了一些積極效果，但也削弱了蒙古的軍事力量，使其易受外部的侵犯。20世紀初，面對邊疆危機的加劇，清政府開始改變「因俗而治」的傳統治邊方式，實行邊疆內地化改革，相繼廢除了不準漢、蒙、滿人之間聯姻的禁令、不準蒙古人說漢語的禁令，並允許漢人前往蒙古墾殖。由於改革措施的失當，外蒙古上層不斷掀起反清浪潮，沙俄政府正是抓住外蒙古想要擺脫中國控制這個內因，在蒙古拓展勢力的。

1911年7月，外蒙古王公在庫倫聚會。決定脫離中國，派遣代表團到聖彼得堡，請求俄國庇護。為此，俄國總理大臣斯托雷平主持召開了遠東特別會議進行討論。討論的結果是帝俄政府因需解決近東和中東各種尖銳問題，在蒙古問題上不宜表現主動，俄國政府「不承擔以武力支持喀爾喀蒙人脫離中國的義務，而是居間調停，通過外交途徑支持蒙人捍衛獨立之願望，勿與其宗主國君主清朝大皇帝脫離關係。」

1911年辛亥革命的爆發，使整個形勢發生了巨變。1911年12月16日，「大蒙古國」宣告成立，尊庫倫活佛哲布尊丹巴為皇帝，以「共戴」為年號。繼而，武力佔領科布多城，「獨立」擴大到整個外蒙。俄國抓住中國政治崩潰之機，迅速向外蒙派出軍隊，支持蒙古政府的建立，派遣軍事教官幫助其訓練軍隊，並提供武器與經費。

俄國雖然製造了外蒙脫離中國的事實，卻並不支持外蒙名義上的獨立以及合併內外蒙古的要求。首先，俄國支持蒙古獨立明顯違背了列強之間達成的不肢解中國的協定，一旦蒙古獨立了，其他列強會一致要求獲得進入蒙古市場的平等機會，而俄國難以與西方發達國家展開經濟競爭，只好在外蒙問題上保持一種低調政策。其次，建立一個內、外蒙古統一的大蒙古國，將會破壞日俄達成的在內蒙劃分勢力範圍的協議。日本政府當時就俄國外交部發表的關於蒙古問題《公報》中「蒙古」一詞的含義向俄國政府提出了質問，並藉此機會向俄國提出關於在內蒙劃定兩國勢力範圍的問題。為避免引起日本的敵對，俄國隨即表明俄國《公報》中所謂「蒙古」系指外蒙古而言。內、外蒙古的統一在俄國政府看來也不是一件易事。俄國駐蒙古外交代表兼總領事密勒爾曾報告：「無論土默特人，或是內蒙古人均不願留在喀爾喀，一則，氣候嚴寒，不適農耕，二則，蒙古當局殘暴、無能。」

因此，沙俄提出調停中蒙糾紛，「此種調停之目的在於締結一項中蒙條約，即保障蒙古自治。我們認為，該條約應包括中國方面承擔義務，不在蒙古駐紮中國軍隊，不向蒙地移植中國人，不在蒙古設置中國行政機構。在此種情況下，根據本條約蒙人應承認中國宗主權，並允許中國駐紮官進入蒙古」。可見，不公開支持外蒙獨立，在確保沙俄在蒙優勢地位的條件下，使外蒙成為俄國卵翼下的自治地，是沙俄對蒙政策的基本框架。

二、從《俄蒙協約》到《中俄聲明文件》：中國對蒙權力已由主權淪為宗主權

面對蒙古地區的騷動，袁世凱在1912年3月就任臨時大總統後，採取了一定的應對措施。

首先，明確中國對蒙藏回疆等少數民族地方的主權。臨時大總統袁世凱宣布：「現在五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同為我中華民國領土，則蒙、藏、回疆各民族，即同為我中華民國國民。」將蒙古問題視為中國的內政，避免俄國干涉。

1912年4月22日，俄國新任駐華公使庫朋斯齊上任後與袁世凱進行了第一次會晤，這次會晤讓庫朋斯齊感到袁世凱不願意考慮俄國所提出的蒙古自治綱領，而是想在蒙古問題上發表更積極的意見。6月19日，庫朋斯齊與中國新任外交總長陸征祥就蒙古問題進行交談，儘管陸征祥言語委婉、態度謙恭，但答覆的實質是將外蒙問題視為中國內政，應由北京政府與呼圖克圖直接達成協議解決，不容外國干涉。

其次，對蒙古採取鎮撫並施的方針，蒙古族在數百年的發展、融合中，已基本加入了中華主流，因而在俄國策動分裂運動初起時，蒙古內部反獨立、反自治的聲音就不絕於耳。所以，袁世凱在庫倫宣布獨立後便接連致電呼圖克圖：漢蒙本為一家，無須外人參與，彼此便可達成協議。他指出，蒙古儘管地域遼闊，但資源匱乏，向外國人借債，會斷送國家，希望呼圖克圖勿再輕信他人唆使。他隨即派北京蒙古王公聯合委員會會長那彥圖為交涉代表前往庫倫。1912年8月，袁世凱政府公布了《蒙古待遇條例》，該條例規定嗣後各蒙古均不以藩籬待遇，應與內地一律，各蒙古王公原有之管轄治理權一律照舊，蒙古王公世爵俸餉應從優支給……對於脫離庫倫政權，返回中國的蒙古高級官員給予優待，如庫倫政府原陸軍部侍郎那貝勒返回中國後，受到袁世凱的接見，晉封為那王。袁世凱的籠絡手腕。使不少逃往外蒙的蒙族陸續返回。

在撫慰政策難規勸外蒙取消獨立時，袁世凱一度謀劃武力解決。當時因庫倫拘捕刑訊了反對獨立的圖盟墨爾根王，中國以墨爾根王為「國民優待條件所承認」的王爵，決定以此為由出兵外蒙。

俄國政府極力反對，表示中國不論以何種借口向外蒙用兵，將招致不良後果。迫於俄國的威脅，袁世凱不敢貿然出兵征蒙，但對外蒙叛軍進犯內蒙給予了堅決反擊。1912年底，外蒙叛軍開始大規模竄犯內蒙古各地，袁世凱命令熱河、張家口、山西、綏遠等地駐軍進行反擊，相繼將外蒙叛軍逐出了內蒙。

這樣，中俄有關蒙古問題的交涉在1912年毫無進展。由於歐洲局勢日益緊張，俄國政府轉而與庫倫當局談判簽約，先取得在蒙特權的既成事實。1912年10月俄國原駐華公使廓索維慈以專使身份來到庫倫，與外蒙當局談判。對此，袁世凱政府通過多種外交途徑向俄國表明，俄國政府此舉是干涉中國內政，雙方締約有損於中國主權。同時電告呼圖克圖及蒙古諸王公，對同俄國締約提出警告，允諾給予種種優惠作為外蒙放棄獨立的報償。

但在俄國的軍事壓力和經濟許諾下，以杭達多爾齊親王為首的親俄派佔了上風，1912年11月3日《俄蒙協約》及《俄蒙協約專條》簽訂。俄國以支持蒙古自治換取了在外蒙享有排他性商業地位，而對中國在外蒙的主權隻字未提。

《俄蒙協約》的簽訂引起中國輿論大嘩，外交總長梁如浩辭職，繼任外長陸征祥經過半年多交涉，與庫朋斯齊於1913年5月20日議定解決矇事條文六款：俄國承認外蒙為中國領土，並尊崇由此領土關係所生出的中國曆來所有的種種權力，中國允外蒙自治，不駐兵殖民，並同意依照《俄蒙協約專條》所給予俄國的商務利益。這個協議草案實際上是中國以承認外蒙自治及《俄蒙協約專條》給予俄國的利權為條件，換取了俄方承認中國對外蒙享有的領土主權。

從法律上說，自治與領土主權的概念並不相矛盾，而這個條文卻是在承認外蒙古在中國主權下自治的同時，使俄國承擔了對外矇事實上的主權，因而在中國國內遭到強烈反對。當時中國府院矛盾尖銳，中俄協議草案於7月11日被參議院否決。有學者認為，陸征祥與庫使談判時，正值「二次革命」前夕，協約的草簽標誌著袁世凱為了全力鎮壓革命黨人反抗，不惜屈從沙俄壓力，使沙俄實現了預期的目標。而事實上，俄國政府對於協議承認外蒙古為中國領土也感到不滿，趁機取消前議，另提四項條款。隨之而來的交涉更加艱辛。9月18日，中國繼任外長孫寶琦同庫朋斯齊再度開議，達成《中俄聲明文件》，其內容對華更為不利，中國同樣做出了不在外蒙駐兵、殖民、設官，承認外蒙自治，承認《俄蒙協約》及其專條的讓步，但換回的是俄國承認中國在外蒙的宗主權，基於宗主權而衍生出俄國承認外蒙古為中國領土一部分。中國對蒙權力已由主權淪為宗主權。

三、中俄蒙恰克圖會談：中方基本達到了既定目標，使外蒙成為中國領土範圍內的自治地方

1913年《中俄聲明文件》規定，關於中國及俄國在外蒙的利益，應由中、俄、蒙三方酌定地點，委派代表接洽，事實上是要按照《中俄聲明文件》條款將中、俄權利進一步落實到外蒙。由於外蒙當局不僅希望享有與中華民國平等的地位，而且要求將蒙古自治的範圍擴大到除喀爾喀四盟以外的內蒙古、呼倫貝爾及唐努烏梁海等地，因此，外蒙外務大臣杭達親王11月17日照會俄國代表，不願承認中國的宗主權，轉而向其他歐美國家尋求支持。外蒙當局的迴避使中俄蒙三方談判遲遲沒能舉行。在俄國的壓力下，外蒙當局最終同意參加1914年9月8日在恰克圖舉行的三方會議。

恰克圖會議歷時九個月。從會談爭議的主題來看，恰克圖談判可分為兩個階段，前一階段圍繞中蒙之間的政治名分展開爭論，後一階段為中、俄在外蒙利權的爭論。

談判前夕，大總統袁世凱曾面諭議約全權專使畢桂芳、陳篆，要求將外蒙承認《中俄聲明文件》、取消獨立、取消共戴年號、取消帝號作為開議的先決條件。所以會議一開始，中方即按照袁世凱的訓令，提出外蒙為中國領土內的自治區域，在《中俄聲明文件》及另件中已有明確規定，自治地方與朝鮮等保護國有著根本不同，要求以外蒙承認《中俄聲明文件》、取消獨立、遵用民國年曆等作為會議進行的必要條件。隨後十餘次會議均是圍繞這些問題展開的。中國專使態度堅決，拒不妥協，經三個月爭論，最終使俄方妥協，議定外蒙承認《中俄聲明文件》，外蒙古承認中國宗主權，廢棄外蒙國號、帝號、年號及政府名義，哲布尊丹巴呼圖克圖汗名號受中華民國大總統冊封。中方基本達到了既定目標，使外蒙成為中國領土範圍內的自治地方。

在此之後，恰克圖會議開始轉入鐵路、郵電、稅則、訴訟等問題的交涉。中方代表極力在宗主權的名義下，儘力挽回中國對外蒙應有的權利。最終由於雙方實力相差太大，加上日軍入侵山東，提出「二十一條」要求，袁世凱政府做出讓步以儘早結束外蒙問題交涉。1915年6月7日達成的《中俄蒙協約》再次確認了俄國此前在外蒙古攫取到的各項權益，儘管協約議定外蒙為中國領土的一部分，但中國在此的實質權益受到極大限制，只依據對外蒙的宗主權，享有對外蒙古博克多哲布尊丹巴呼圖克圖汗名號進行冊封和在庫倫、烏里雅蘇台、科布多及蒙古恰克圖象徵性地派官和派駐少量衛隊等權利。

四、《中俄蒙協約》喪權辱國，但袁世凱在內外交困形勢下能夠使外蒙的身份從獨立國家變為中國領土範圍內的自治地方，已屬不易

袁世凱政府時期的中俄外蒙古問題交涉，集中體現了清末民初中國邊疆危機交涉的一個特點：西方殖民體系對中國傳統藩屬體制的挑戰。藩屬體製為中國中央政權管理邊疆地區的一種重要制度，到清代，雖然清人將邊疆民族和周邊鄰國都視為藩屬涵蓋的範圍，但在具體管理方面和前代相比已經出現了分化的態勢。包括了「藩部」和「屬國」兩個界限明晰的組成部分。「藩部」的「內地化」趨勢日益明顯，成了中國的重要組成部分。清朝和屬國的關係則有了向現代國家關係發展的趨向。19世紀後期開始，因強鄰壓境，清政府採取移民實邊、改土歸流、駐軍、設省等邊政改革，以加強對邊疆地區的控制。西方列強感受此種政策危及了自身的既得利益，從而提出所謂的「宗主權」理論，混淆中國「藩部」和「屬國」的界限，藉以剝奪中國政府在邊疆地區的獨立主權。而清末新政在外蒙的失當、革命派宣揚的狹隘民族建國思想，也導致邊疆民族產生離心傾向，客觀上為沙俄政府提供了可乘之機。

面對外蒙古獨立及俄國淡其名而享其實的對蒙方針，袁世凱政府處於十分不利的交涉境地。就外部環境看，歐洲的緊張局勢，使俄國在蒙古問題上採取了更為謹慎的方針：不支持外蒙名義上的獨立、承認中國對外蒙的宗主權、不支持內外蒙古統一建立大蒙古國，而只是在俄國的勢力範圍內進一步增大其特權，因此對於《俄蒙協約》，「日、英、法三國則寂不發言，一若承認《俄蒙協約》為有效也」。這使袁世凱難以利用他國干涉反對俄國的要求。就內部局勢看，民國初年袁世凱主政後，各種派系之間政治勢力衝突依舊十分尖銳，「中國應付蒙古反叛這場大動亂的能力，由於受到爆發成公開軍事衝突的內部政治鬥爭的損耗，而大大削弱」。喪權辱國的《中俄蒙協約》最終達成。

即便如此，《中俄蒙協約》所確定的中國對外蒙的宗主權仍是對強權政治下宗主權理論的一種突破。近代意義上的宗主權，指的是宗主國對附屬國擁有的權力，是兩個國家之間的關係，而該協約確定了中國對外蒙享有領土主權，外蒙僅在中國領土範圍內實行高度自治。為此，外蒙取消了獨立後一度使用的國號、帝號、年號及政府名義。袁世凱政府在內外交困的情況下，通過外交談判重新確認中國對外蒙的領土主權，使外蒙的身份從獨立國家變為中國領土範圍內的自治地方，已屬不易。也許正是在這一意義上，時任袁世凱英文秘書的顧維鈞在多年以後仍對「幕後的真正談判者」袁世凱做出了「愛國者」的高度評價」。

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