敬大力：檢察機關基本職責問題的再認識

原文載於2017年《人民檢察》第11期

檢察機關的基本職責，是指檢察機關作為國家的法律監督機關，在履職過程中承擔的責任、發揮的作用和功能。隨著司法體制改革的逐步推進和全面展開，需要對其進行新的理論概括。立足於法律授權、改革要求和檢察機關的憲法定位，檢察機關的基本職責可以概括為「監督、審查、追訴」三項內容。三者之間既相互獨立又緊密聯繫，全面準確地概括了檢察權的基本內容；為檢察機關轉型發展指明了方向；為檢察機關內設機構改革奠定了理論基礎；為檢察權運行機制完善和配套設施建設提供了遵循。

檢察機關的基本職責，是指檢察機關作為國家的法律監督機關，在履職過程中承擔的責任，發揮的作用和功能。明確檢察機關基本職責的內容，考察不同職責的運行特點和規律，是優化檢察權配置、健全檢察權運行機制，促進中國特色社會主義檢察制度成熟定型的基礎，意義十分重大。傳統上認為，檢察權分為職務犯罪偵查權、批准和決定逮捕權、公訴權、訴訟監督權四類。但隨著監察體制改革、司法體制改革、訴訟制度改革等的逐步推進和全面展開，檢察職責的內容、檢察權運行方式等都發生了重大變化，客觀上需要對其進行新的理論概括，以指導司法實踐的發展。

根據法律授權、改革要求和憲法定位，筆者認為，將檢察機關基本職責細化為監督、審查、追訴三項內容，符合法律授權、改革要求和檢察機關的憲法定位，在此基礎上，考察不同職責的內在規律和特點，構建配套的職權運行和保障機制，對促進中國特色社會主義檢察制度的成熟定型具有重要的意義。

基本職責的內容和特點監督

監督，即檢察監督。檢察監督是檢察機關實現法律監督目的和功能的手段或方式，主要體現為檢察機關的具體職權和職能。廣義的檢察監督包括訴訟監督、審查批准逮捕、公訴、偵查等檢察機關所有權能，狹義的檢察監督僅指訴訟監督以及新增的對行政權的監督等監督職能。這裡指的是狹義的檢察監督。其中，訴訟監督的範圍包括刑事訴訟監督、民事訴訟監督和行政訴訟監督。關於民事訴訟監督，根據修改後民事訴訟法，檢察機關民事訴訟監督範圍由生效判決、裁定擴大到損害國家利益、社會公共利益的調解、審判活動中審判人員違法行為和執行活動，終結了檢察機關民事訴訟監督範圍的長期爭議，為中國特色社會主義檢察制度注入了全新內涵。隨著修改後的行政訴訟法的正式實施和十八屆四中全會重大改革部署的逐步落實，行政檢察監督從過去單一的行政訴訟監督，拓展為行政訴訟監督和行政違法行為監督並舉。行政訴訟監督包括對行政裁判結果、行政審判活動和執行活動的監督。對行政違法行為的監督，主要是要探索建立檢察機關在履職中發現行政機關違法行使職權、不行使職權的督促糾正機制；探索對涉及公民人身、財產權益的行政強制措施的監督等。

檢察監督是憲法和法律賦予檢察機關的一項重要職責，是我國司法制度、檢察制度的重要特色，是檢察機關法律監督性質的重要體現，主要有以下特點：一是單向性。即檢察機關可以對有關執法、司法機關職權行使的合法性進行監督，但有關執法、司法機關不能反過來監督檢察機關。這是憲法賦予檢察機關作為國家法律監督機關的神聖職責。當然，檢察監督雖是單向的，但制約是雙向的，檢察機關也同時接受其他機關的制約。二是救濟性。檢察監督並非執法、司法的必經程序，只有有關機關及其工作人員在執法、司法中出現違法或者錯誤，對有關訴訟當事人或國家和社會公共利益造成損害時，檢察監督才會真正發生效用。通過監督，實現對違法或錯誤的糾正和對私權或公益的補償或修復。三是主動性。檢察監督具有主動性，檢察機關要積極作為。既要及時調查核實司法辦案中發現的各類訴訟違法線索，更要認真審查有關控告、檢舉、申訴，重視可能發現訴訟違法線索的每一個渠道，積極主動發現並監督糾正違法行為。四是程序性。檢察監督的效力主要表現為啟動糾正偵查、審判、刑罰執行、行政行為違法或錯誤的程序。檢察監督對程序的啟動具有強制力，但並不對違法或錯誤直接作出實體性的糾正和處理。檢察機關啟動糾正程序後，被監督機關應及時反饋處理結果。對相關問題的實體處理決定，仍由被監督機關依法作出。五是多樣性。檢察監督的手段多種多樣，可以根據具體違法行為的性質、違法嚴重性的不同，選擇不同的監督方式。對於不規範的執法行為，可以口頭提出糾正意見；對於情節較重的違法行為，可以發送糾正違法通知書；對於確有錯誤的生效裁判、裁定可以提出抗訴；對於構成犯罪的嚴重違法行為，可以將線索移送監察機關調查。

審查即檢察機關在履職過程中承擔的司法性審查職責，是指對偵查機關、監察機關移送的犯罪案件進行審查，以及對訴訟中需要檢察機關把關、決定的事項進行審查等。具體包括：批捕審查、核准追訴審查、起訴審查、刑事和解合法性自願性審查、沒收違法所得審查、強制醫療審查、延長偵查羈押期限審查、羈押必要性審查、未成年人刑事案件審查等。監察體制改革中，新增了職務犯罪調查案件審查等職責。

批捕審查，是指對偵查機關提請審查批准逮捕的普通刑事案件進行審查，決定是否批准逮捕；對偵查機關認為不批准逮捕決定有錯誤，要求複議、提請複核的案件進行審查，並作出是否變更的決定。核准追訴審查，是指對偵查機關報請核准追訴的案件進行審查，並開展必要的調查，層報最高檢審查決定。起訴審查，是指對偵查機關移送審查起訴的案件進行審查，查明「犯罪事實、情節是否清楚，證據是否確實、充分，犯罪性質和罪名的認定是否正確；有無遺漏罪行和其他應當追究刑事責任的人；是否屬於不應追究刑事責任的情形；有無附帶民事訴訟；偵查活動是否合法」等，依法作出提起公訴或不起訴決定；根據案件情況，依法決定是否變更、追加、補充或者撤回起訴決定。對偵查機關認為不起訴決定有錯誤，要求複議、提請複核的案件進行審查，並作出是否變更的決定。對被害人或被不起訴人不服而申訴的不起訴案件進行複查，並作出決定。未成年人刑事案件審查，是指對於未成年人犯罪案件適用法律規定的特殊程序進行審查，依法作出提起公訴、不起訴或者附條件不起訴的決定。刑事和解合法性自願性審查，是指對刑事和解的自願性、合法性進行審查，並主持製作和解協議書。經審查，對於犯罪情節輕微，不需要判處刑罰的，作出不起訴的決定。沒收違法所得審查，是指對犯罪嫌疑人、被告人逃匿、死亡案件進行審查，決定是否向法院提出沒收違法所得的申請。強制醫療審查，是指對依法不負刑事責任的精神病人的強制醫療案件進行審查，決定是否向法院提出強制醫療的申請。對於法院批准解除強制醫療的決定進行審查，發現法院解除強制醫療的決定不當的，應當依法向法院提出糾正意見。延長偵查羈押期限審查，是指對犯罪嫌疑人逮捕後偵查機關要求延長偵查羈押期限的案件進行審查，並作出「一延」「二延」「三延」決定。因為特殊原因，在較長時間內不宜交付審判的特別重大複雜的案件，由最高人民檢察院報請全國人民代表大會常務委員會批准延期審理。羈押必要性審查，是指對已經批准逮捕的犯罪嫌疑人，開展羈押必要性審查，對不需要繼續羈押的，建議予以釋放或者變更強制措施。職務犯罪調查案件審查，是指對監察委員會移送的案件進行審查，依法決定採取強制措施、依法作出提起公訴、不起訴、退回補充調查或自行補充偵查、建議撤回案件等決定。

司法性審查是一個全新提法，把握這一概念，需要注意以下問題：一要區別司法性審查與一般工作性審查。司法性審查屬於制度性審查，有明確的法律授權和嚴格的程序規定。而檢察機關在履行檢察監督職責過程中開展的調查核實等工作，屬於一般工作性審查，這種工作方法上「審查」是與作為檢察機關一項基本職責的司法性審查有本質不同。二要區別司法性審查與行政性審查。行政性審查，是指行政機關根據自然人、法人或者其他組織的申請，進行審核並且以發放證照等方式，准許其擁有從事某種活動資格或能夠行使某種權利的一種行政行為。行政性審查與司法性審查的核心區別主要體現在以下方面：一是審查內容不同。行政性審查的內容主要是確定某行為是否適用某項行政法規，具有許可或確認的性質，而司法性審查的內容必須是有爭議的事實，即「訟」，意指糾紛、紛爭，通過審查定分止爭；二是審查方式不同，行政性審查通常採取書面方式，審查決定必須經過審批把關；而司法性審查則遵循親歷、裁斷等原則，通常採取言詞、兼聽、公開等審查方式；三是效力不同，當事人不服行政性審查結果的，可以提出複議複核和行政訴訟，而司法性審查往往具有終局的效力。

審查作為檢察機關的基本職責，是相關案件辦理的必經程序，檢察機關經過審查，可依法對案件的實體或程序作出處理決定，決定案件的訴訟進程。審查主要有以下特點：一是兼聽性。檢察機關履行審查職責，核心目的是對監察機關的調查權、偵查機關的偵查權進行法律監督，保障當事人的合法權益，保障法律的統一正確實施，這要求檢察機關在履職過程中要堅持客觀立場，既要審查有罪證據，又要審查無罪證據；既要認真聽取偵查機關意見，又要認真聽取辯護人的意見。二是制度性和程序性。檢察監督不是執法、司法活動的必經程序，但司法性審查是執法、司法活動的必經程序，是重要的訴訟制度，非經檢察機關審查並作出決定，不得開展相應的訴訟活動。如監察機關調查的案件，只有經過檢察機關審查決定後，才能採取刑事強制措施，決定是否起訴；偵查機關偵查的案件，只有經過檢察機關的審查，才能決定是否逮捕，是否起訴。三是被動性。檢察監督具有主動性，司法性審查具有被動性。只有監察機關、偵查機關將案件移送到檢察機關之後，檢察機關才能依職權履行審查批准逮捕、審查起訴等職責，檢察機關不可能在案件未移送至檢察環節，而主動開展審查批准逮捕、審查起訴工作。四是適度司法化。檢察機關的審查批准逮捕權，實際是對長期剝奪犯罪嫌疑人人身自由強制措施的決定權；不起訴權，本質上是一種對案件實體和程序作出最終決定的處分權。上述兩種權力都屬於典型的司法性職權，這要求在案件辦理方式上，要進行「適度司法化」改造，適當引進對審聽證要素，讓對立雙方能相互舉證、抗辯，體現出司法性的相關要素，檢察機關兼聽則明，保證案件辦理質量。如進行逮捕審查時，要依法訊問犯罪嫌疑人，聽取律師意見；對於一些重大、特殊的案件，舉行聽證，就是否具備逮捕條件進行公開審查；對於一般案件，由檢察官在職責範圍內親自審查，形成有效心證，依法作出是否批准逮捕的決定；對於捕後案件，要完善救濟程序，持續進行羈押必要性審查。進行起訴審查時，審查程序也要體現司法化特徵，檢察官要全程親歷辦案，對於重大疑難複雜案件，可舉行聽證，就是否起訴進行公開審查；對於一般案件，由檢察官在職責範圍內親自審查，形成有效心證，依法作出是否起訴的決定。五是過濾性。首先，檢察機關通過審查批准逮捕，對偵查機關是否可以採取逮捕等刑事強制措施進行過濾，對證據不足的、沒有逮捕必要的、不構成犯罪的不批准逮捕；其次，通過對移送審查起訴案件的審查，對證據不足的、沒有起訴必要的、不構成犯罪的案件進行篩漏，依法作出不起訴決定，節省司法資源。

追訴，即國家追訴，主要包括刑事公訴和民事公益訴訟。追訴是追究民事和刑事責任的啟動程序，主要有以下特徵：一是控訴性。檢察官負有指控犯罪、維護國家利益和社會公共利益的職責，在作出追訴的決定後，要在恪守客觀義務的基礎上，認真履行控訴職能，積極應訴，追求有罪和勝訴判決。不可過度放大訴訟風險、消極公訴，更不能出現角色異化，異化成法官、辯護人，只重破不重立，只重辯方思維和辯方證據，不重控方思維和控方證據。二是親歷性。檢察官必須親自出庭應訴，否則無法承擔起舉證責任，無法保證案件事實證據經得起法律的檢驗。特別在以審判為中心的刑事訴訟制度改革背景下，法院更加堅決地貫徹證據裁判原則，嚴格依法排除非法證據，落實證人、鑒定人、偵查人員出庭制度，強化庭審的舉證、質證、辯論功能，控辯對抗性顯著增強，庭審不再是走過場而日益實質化，檢察官親歷審查和出庭應訴顯得尤為重要和迫切。三是主導性。一方面，追訴是立案偵查、審查起訴等一切審前程序的出發點和落腳點，在審前程序中居於主導地位。另一方面，為適應不斷提高的證據標準，要將證據要求通過追訴環節由審判向偵查前段傳導，從大控方合力的要求出發，充分發揮追訴在審前程序中的主導作用，協調偵捕各方，保證審查起訴的案件事實證據經得起法庭的檢驗。四是專業化。近年來，犯罪形態呈現「互聯網+」的趨勢明顯，涉及專業領域、專門技術的案件越來越多，尤其是辦理暴恐、網路、金融等領域的案件的能力不足，迫切需要成立專業化辦案部門，術業專攻，辦理好這類案件。

基本職責之間的關係

監督、審查、追訴三項職責，彼此相互獨立又緊密聯繫，都是檢察機關的主責主業，不可有所偏廢。三者之間的關係主要表現在以下方面：

第一，監督是檢察機關法律監督定位的最直接體現，是確保審查和追訴效果的重要保障。雖說監督、審查、追訴都是法律監督職能的具體表現，但檢察監督針對的是最易任性和恣意的公權力，監督的品性更為突出。此外，檢察監督著力糾正訴訟違法和行政違法行為，有力保證審查和追訴案件質量，保證檢察辦案的效果。

第二，審查和追訴是發現監督線索的重要途徑，也是增強監督效果的重要保障。司法實踐中，檢察監督線索主要來源於檢察機關在審查和追訴過程中自行發現，審查和追訴是發現檢察監督線索的重要渠道。此外，為了確保審查和追訴案件質量，對於拒不糾正嚴重訴訟違法行為的，檢察機關依法可以作出不批准逮捕或不起訴等的審查決定，通過司法制約保證檢察監督的公信和權威。

第三，追訴是監督、審查職責履行的核心目的。雖說監督、審查、追訴是同等重要的檢察機關三項基本職責，但三者不是簡單的並列，而是存在邏輯上的遞進關係。對調查、偵查的監督，核心是保證證據質量，打好追訴的證據基礎；對審判的監督，核心是確保審判活動依法規範進行；對執行的監督，核心是確保追訴的結果依法規範地被執行。無論是審查批准逮捕還是審查起訴，核心目的之一是通過審查把關、篩漏過濾，讓不符合追訴條件的案件及早退出追訴程序，並將符合追訴條件的遺漏了的案件追加進追訴程序，通過審查，嚴把審判關口，保證追訴的質量。

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來源：京檢在線

圖為北京市人民檢察院檢察改革與發展研究中心「檢察機關審查職能再認識」專題研討會現場

審查是檢察基本職能之一，審查是司法性審查，區別於一般工作性審查和行政性審查，檢察機關的審查制度要突出審查程序構建??6月30日，在北京市人民檢察院檢察改革與發展研究中心舉辦「檢察機關審查職能再認識」專題研討會上，圍繞會議主題，觀點疊出。北京市人民檢察院黨組書記、檢察長敬大力，副檢察長甄貞、朱小芹、王偉，最高人民檢察院法律政策研究室副主任王建平、司改辦副主任高景峰、理論所研究員但偉，中國人民大學教授陳衛東、劉計劃，華南師範大學教授薛剛凌，中國政法大學教授肖建華、吳宏耀等長期關心和支持檢察理論研究的專家學者以及北京市檢察院有關部門負責人和代表出席研討會並發言。研討會由北京市人民檢察院副檢察長甄貞主持。

敬大力表示，長期以來，對檢察職能的界定主要有兩個不正確傾向，一是將所有檢察職能一概歸結為法律監督而致過於籠統，二是將各項檢察職能簡單羅列而致過於繁雜。對於檢察機關基本職能長期缺乏簡明、清晰概括，影響了對檢察職能的正確認識和作用的發揮。今年年初第十次北京市檢察工作會議提出探索研究「監督、審查、追訴」三項基本職責，主要考慮到：一是在國家監察體制改革試點的背景下，職務犯罪偵查權轉隸到監察委，需要重新審視檢察基本職責，突出主責主業；二是以審判為中心訴訟制度改革，需要更加突出檢察機關在審前程序中的「主導」作用，指控和證明犯罪的「主體」作用，更需要凸顯檢察機關審查職責，充分發揮審前過濾把關的作用。三是審查職責作為程序性職責，過去研究的較少，在法律上以及實踐中還需要進一步深化研究論證，解決審查無程序或程序性不強的問題。此外，從司法職能的角度出發，凸顯審查職責，有利於形成訴訟程序上偵查、審查、審判銜接有序的完整鏈條，促使檢察職能定位更加明確，對指導實踐具有重要意義。

會上，市檢察院法律政策研究室孫利國彙報了課題研究成果《檢察機關基本職責問題研究》，市檢察院刑事審判監督部副主任王志坤彙報了其研究成果《論檢察機關的審查職能》。他們一致認為，《人民檢察院組織法》第五條第三項規定了「對於公安機關偵查的案件，進行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴」，明確了檢察機關對公安機關偵查案件的逮捕審查、起訴審查職責。審查是檢察機關在履職過程中承擔的司法性審查職責，是指對偵查機關、監察機關移送的犯罪案件進行審查，以及對訴訟中需要檢察機關把關、決定的事項進行審查等。具體包括：批捕審查、核准追訴審查、起訴審查、刑事和解合法性自願性審查、沒收違法所得審查、強制醫療審查、延長偵查羈押期限審查、羈押必要性審查、未成年人刑事案件審查、職務犯罪調查案件審查以及公益訴訟審查、民事監督案件審查、行政監督案件審查等職責。審查作為檢察機關的基本職責，具有兼聽性、制度性和程序性、被動性、適度司法化、過濾性等特點。

圖為與會專家在研討會上發言

與會專家一致表示，司法體制改革、國家監察體制改革試點、訴訟制度改革疊加聚合的大背景下，北京市檢察院召開此次研討會非常及時，研究檢察機關基本職責這一問題具有很強的現實意義。將審查職責提升至檢察機關基本職責的地位，既立足於憲法定位，又著眼於改革賦予的新任務，既遵循規律，又放眼未來，全面科學界定有利於優化檢察權運行機制。

與會專家肯定了檢察機關的審查職責系司法性審查的判斷。認為作為審查主體的檢察機關是司法機關，審查的目的是為了訴訟的進行，屬於制度性審查，有明確的法律授權和嚴格的程序規定，不同於一般工作性審查和行政性審查。司法性審查的內容上是有爭議的事實，通過審查定紛止爭；在審查方式上遵循親歷、裁斷等原則，通常採取言詞、兼聽、公開等審查方式。

會議認為，檢察機關要完善審查職責程序性建設，要完善審查程序體系構造等。建議依審查權的性質、案件的難易程度、審查重點等實現審查的程序化、規範化。全面梳理審查職責的指導思想、具體內容、運行程序、方式、場所、救濟程序等，構建科學完備的審查體系。

對北京市檢察院積極探索檢察機關基本職責的做法大家一致表示讚揚，認為把檢察機關基本職責明確為「監督、審查、追訴」三項基本職責，實現了檢察職責的理論抽象，實現了檢察機關從「幹什麼」到「怎麼干」的轉變，凸顯問題導向，增強檢察機關的程序意識，是檢察基礎理論的一項重大創新，對於檢察機關全面履行檢察職權意義重大，有利於樹立檢察機關客觀中立的立場。與會專家充分肯定了檢察基本職責的界定，認為這是檢察機關回應現實，對長期以來現狀的反思，是檢察機關主動轉型的巨大進步，可以看出檢察機關具有很強的憂患意識和責任意識，這對學界進行學術研究很具有啟發性。