龍宗智：檢察機關內部機構及功能設置研究

內容轉載自公眾號法學家雜誌

檢察機關內部機構及功能設置研究

作者簡介：龍宗智，四川大學法學院教授，法學博士。

文章來源：《法學家》2018年第1期，公號「法學家雜誌」。

摘要

檢察機關設置內部機構，是為了實現專業分工、提高效益，也為便於上級指揮監督。設置時應考慮司法責任制及其限度、辦案業務量和檢察官數量、辦案組織的設置、業務工作特性、日常管理需要以及上下級檢察機關的業務對接。目前還應注意機構設置的適度穩定性，以及機構設置的基本統一性。「大部制」比較適合於案件數量較少，檢察人員較少的檢察院，尤其是基層檢察院。檢察機關實行訴訟與監督職能分離和機構分離利弊皆有，但兩種職能難以完全分開，且在偵查權轉隸後，訴訟監督更需批捕權和公訴權支持。「捕訴合一」可精簡機構、提高效率，但捕、訴性質不同，部門合一還造成業務部門設置不平衡。除未成年人案件以外，其他特定類型案件亦應慎重實行「捕訴合一」。檢察機關的內部機構及功能設置，應視國家監察體制改革推進狀況而作適當調整。

關鍵詞：檢察機關；內部機構；檢察一體制；司法責任制；統一性

檢察機關內部機構如何設置，是司法責任制改革中的一個突出問題。在長期實行的 「三級審批制」下，內部機構按業務類型劃分，以便於承擔業務「審核」責任。推進司法權運行機制改革，部門的設置方式及職能就可能有所調整。但在這一問題上，各層級、各地區的檢察機關認識不一，做法各異，甚至形成機構設置的所謂 「三亂」現象。而這種混亂，在近期改革過程中並未解決，甚至有所加劇。不僅基層院、市院，甚至省級人民檢察院，也採取了不同的部門設置方式，機構名稱也各不相同。為理順內部管理關係，貫徹司法責任制，保障檢察一體制，合理有效地發揮檢察功能，在深化司法責任制改革的過程中，需要認真探討檢察機關內部機構及其功能設置的法理與實踐，在此基礎上，設計和實施較為適當的機構設置方案。

一、檢察機關內部機構設置的基本法理及模式比較

關於檢察機關設置中層機構的意義何在，原日本檢察總長伊藤榮樹的概括較為準確。他稱，檢察機關內設部門的目的有二:「一是大體確定檢察官相互之間的事務分工，根據業務分工以謀求提高工作效益，同時明確責任所在;二是對擁有多數檢察官的檢察廳，可以大體上把分擔事務性質相同的檢察官集中在一起，便於上級進行適當的指揮監督。」簡言之，內部機構，一是為了實現專業分工提高效益;二是有利於上級指揮監督。同時，有一前提:檢察官數量較大。如果檢察官數量較少，檢察長可以直接指揮監督，無需再經中層機構，即所謂「扁平化管理」。

按照業務類型設置業務機構，同時設置若干行政保障機構，是檢察機關內部機構設置的一般模式。其中，內部業務機構設置，可分為主要根據業務類型設置，主要根據案件類型設置，以及兼顧業務類型和案件類型的模式。

根據業務類型來劃分部門的機構設置模式，比較典型的是原蘇聯、東歐國家和越南、古巴等國以法律監督業務類型設置內部機構的模式。由於檢察機關是國家法律監督機關，其內部職能機構，一般是以檢察機關法律監督不同職能為基礎設置，包括對國家管理機關、企業事業單位、公職人員和公民是否遵守法律實行監督的一般監督部門，對偵查機關和其他調查機關的執法實行監督的偵查監督部門，對法院審判案件的活動進行監督的審判監督部門，對拘留所、羈押場所和執行刑罰及其他強制性措施的執法活動實行監督的執行監督部門，以及實施工作保障的有關部門等組成。如古巴共和國總檢察院組織章程規定，古巴共和國總檢察院設置下列職能機構:(1)法律監督局;(2)審理監督局;(3)刑事、民事、行政和勞工訴訟監督局;(4)監獄、看守所、勞教機關執法監督局。

大陸法系國家檢察官的基本業務包括偵查、公訴和指揮刑罰執行，最為典型的模式，是設置若干偵查兼公訴業務科、處，這些業務科、處的檢察官既負責指揮或指導偵查，也負責提起公訴及出庭公訴。這些業務科、處工作職能基本相同，但根據案件類型或者根據管轄區域確定科、處內檢察官的職責。此外，由於檢察官負責刑罰執行，因此通常專設一個執行科、處，由檢察官負責，但部門內人員多系不具檢察官身份的政府僱員。

法國的巴黎檢察院，即以案件類型為主設置業務部門，同時兼顧業務類型。包括5個廳，廳內設處，合計15個處(組)。5個廳分別是公訴和實時處理廳(第一廳)，設兩個地區案件處，一個未成年人處，以及一個實時處理小組;經濟、金融和商業犯罪廳(第二廳)，設打擊詐騙犯罪處，財政案件處及商業案件處;一般行政、民事案件和媒體廳(第三廳)，設秩序和庭審處，刑罰執行和引渡處，民法和司法職業處，新聞和自由保護處;打擊恐怖犯罪、危害國家安全和有組織犯罪廳(第四廳)，設恐怖活動和危害國家安全處，打擊非金融性有組織犯罪處;公共健康、打擊經濟和社會犯罪廳(第五廳)，設健康、經濟和社會案件處，欺詐和支付手段處。

德國檢察機關與此類似。如弗賴堡市在2017年有檢察官41名(含7名從司法專業學校畢業，未通過司法考試，只能在區法院出庭，不能在市法院執行業務的檢察官)，有秘書(書記員)38人，負責執行工作和行政工作的僱員33人。2016年共處理各類案件6.5萬餘件(我國屬於治安行政違法的案件，在德國亦需檢察官處理或批准處理)。檢察院內設六個偵查(公訴)處，每處6至7名檢察官，由一名經州司法部任命的高級檢察官任處長。六個處含一個青少年案件處、一個交通犯罪案件處、一個經濟和稅務案件處、一個有組織犯罪和毒品犯罪處，另外兩個處處理其他類型案件。但按地域劃分管轄範圍:一個處負責城區內案件，一個負責城外案件。另有一個15人組成的執行處，一名檢察官負責，其餘均為政府僱員，負責自由刑的交付執行和財產刑的執行(德國無死刑)。檢察長依法可以指揮檢察官，但通常不干預檢察官的決定，只是必要時可以將案件轉移給其他檢察官辦理。檢察長有時召集六個處長及執行處長一起研究有關的檢察業務問題。

美國檢察機構的基本職能是實施刑事公訴，同時兼有較為靈活的偵查職能，通常內設調查機構或調查人員承擔補充偵查及少量案件的直接偵查職能。檢察官作為政府法律顧問，還承擔代表政府參與民事訴訟(起訴和應訴)職能。美國檢察官刑事案件辦案流程可分為「旋轉檢察」(rotationprosecution)和「垂直檢察」(verticalprosecution)。前者系指隨訴訟進程而將案件傳遞到不同檢察官的流水作業型檢察;後者則要求辦案檢察官或團隊根據案件性質，從接案到量刑自始至終跟蹤辦理。即檢察官從警方偵查發動、案件建檔/立案、提審、拘留聽證、審前聽證、有罪答辯、裁判聽證及安置聽證等不同階段，全程參與。因此形成不同類型的部門劃分。「旋轉檢察」模式，要求檢察官辦事處內設處理不同訴訟環節事務的業務機構，而適應「垂直檢察」需要，則以案件性質、輕重區分業務結構。為提高案件辦理的質量與效率，具有專案辦理特徵的「垂直檢察」模式，是當今美國檢察所倡導的模式，因此，除民事業務、刑事調查專設部門外，根據案件類型劃分刑事檢察部門，是較為普遍的部門設置方式。

比較不同國家、地區檢察機關內部機構的設置，可以總結出兩點共同的規律。一是業務機構設置的基本標準是適應案件辦理需要，將處理同類業務的檢察官集中在一起，以便於組織調配和業務管理;二是內部機構設置應當適應特定檢察機關的職能、組織特點和業務發展需要。如在現代都市，為應對不同類型的重大、複雜刑事犯罪，檢察業務根據案件類型設專組應對為一趨勢。又如，在實行「檢察一體制」的國家和地區，為便於檢察工作的整體協調和推進，較為強調上下級檢察機關內部機構的協調統一，以便於上下聯絡。而「各自為戰」的檢察機構，如美國地區檢察官辦事處，因為並無「上級領導機關」，無論是官署還是內部部門設置，都較為靈活、多樣。

二、內部機構調整的考量因素及應注意的問題

檢察機關內部機構的設置，是一項需要考慮多種因素的系統工程，不可草率行事。為了在改革背景中，合理調整設置檢察機關內部機構，應注意斟酌以下因素:

1.司法責任制及其限度。檢察機關實行司法責任制，需要確認員額檢察官的辦案主體地位，及在一定限度內的獨立處理案件的許可權。但是，此種獨立負責具有相對性，因為檢察官業務活動仍是在檢察長的監督指揮之下，服從檢察一體制的要求。因此，為貫徹檢察一體制，協助檢察長實施業務管理和監督，可以設置中層業務機構，並由部門負責人協助檢察長承擔一定的監督指導責任。因此，平衡檢察官責任制與檢察長指揮監督權的關係，是在部門調整及其功能設置中需要著重考量的因素之一。

2.辦案業務量和檢察官數量。業務量大，隨之檢察人員數量較多，需要設置部門實施必要的管理、協調和監督。反之，業務量較小，檢察官員額少，則應考慮合併部門;在案件很少人員很少的檢察院，甚至可以不設部門，由檢察長直接管理檢察官。對某一業務事項或者某些類型案件的業務，是否設置部門專管，也應當考慮業務量。在司法員額制之下，員額檢察官、法官必須達到一定的辦案業務量，否則就沒有必要配置員額。司法機構間以及機構內部員額配置的平衡，也主要是指業務量的平衡。業務量評估，需要考慮業務開拓空間，將設置部門後可能開拓的案件業務量計算在內，但是需有實踐依據。由於司法程序是在多種因素共同作用下運行，設置部門專事專辦，對業務量的影響通常比較有限。

3.辦案組織的設置以及與部門的關係。檢察業務以檢察官單獨承辦和辦案組承辦兩種方式實施。辦案組由主任檢察官領導，辦案組和主任檢察官的設置，可採取臨時設置和常設兩種方式。臨時設置辦案組，不影響部門設置;但如主任檢察官負責的辦案組為常設辦案組織，業務部門的設置及其許可權安排就應當注意與其協調，防止疊床架屋的多級管理，即防止行政因素的強化。

4.業務工作特性。內部機構，應當考慮業務工作特性，即主要實施業務指導還是個案辦理。最高檢和省級檢察院的多數內設業務機構，以業務指導為主，更適合於採取部門體制，以便於條線聯繫，下情上達，上令下行，同時也便於對外協調工作。而基層院，作為個案辦理單位，則可加強承辦檢察官和檢察官辦案組的功能，在較小的檢察院，還可採行大部制管理，以適應辦案需要。

5.日常管理因素。部門的功能，不僅有業務管理和監督功能，還負有行政管理功能，如維繫工作紀律、業務考績等。在中國制度背景中，還有政治學習、政治活動，如開展「兩學一做教育實踐活動」等政治功能。設置業務部門及其職責，要同時考慮該部門的行政管理和政治功能由誰承擔，如何承擔。是實行統一模式，即「一崗雙責」，還是使業務與行政適當分離，這是機構調整時也應當考慮的問題。

6.上下級檢察機關的業務對接。我國政治體制屬於集中性體制，檢察機關也屬於集中性檢察機關，大陸法系檢察機關實行的檢察一體制及其制度法理基本適用於我國檢察制度。在這種集中性體制中，必須考慮上下級檢察機關的業務對接關係。其中包括:檢察機關之間的業務領導關係通過部門實施;上級業務部門對下級業務部門的業務指導和監督;個案辦理時的級別審查關係，如審查逮捕案件報請上級檢察機關批准逮捕，提起抗訴的案件由上一級檢察機關審查支持抗訴或者不支持抗訴等。部門及其功能設置，應當注意一定程度的上下協調。如果業務配置錯位程度較大，就可能使上下聯繫不暢，妨礙上下互涉業務的展開，也妨礙檢察一體制的貫徹。

除以上因素外，目前在機構調整中還應當注意兩個問題:一是注意機構設置的適度穩定性。司法職業的一個特點是穩定性，即司法人員工作條件、工作環境的相對穩定，如果變化較大，而司法人員又需被動適應，不利於維繫其職業責任感與尊嚴，不利於形成長期穩定的職業規劃並專註於檢察業務工作。因此機構改革，應當注意「謀定而後動」，不宜倉促決策調整。有的檢察院，領導換了，機構就變了，這不利於檢察機關的長遠建設。

二是注意機構設置的基本統一性。區別於政治體制上複合型與分權制，我國政治體制屬於單一制，且集中性強。這種體制在機構設置方面的表現，就是具有較強的統一性，防止各行其是。我國檢察機關在職能設置與組織構造上接近大陸法系檢察機構，也貫徹「檢察一體」的制度法理，因此，檢察機構及其內部機構的設置，應受法律明確規制。而且為了便於上下聯絡且一致對外，內部機構設置應具有基本的統一性。由於我國實行統一的法制，各地方人民檢察院的功能配置、執法依據均有一致性，因此，在機構設置上也就不應該各行其是。當然，由於案件數量和特徵以及工作特性等因素的區別，不同層級、不同地區的檢察機關，內部機構的多少和設置方式可以存在一定區別，但設置標準和原則應當一致，同時不妨礙或基本不妨礙上下級檢察機關的工作聯絡。此外，對外的名稱最好能保持一致或基本一致。以便於對外聯繫，同時易為社會所理解和接受，也體現出「檢察一體」的特徵。

三、關於「大部制改革」

我國檢察機關的內部機構調整，一直在局部範圍內嘗試，而在中共十八屆三中全會確定新一輪改革基本任務，繼而推動以司法責任製為核心的司法改革後，內部機構改革成為檢察機關貫徹司法責任制的一項內容。貫徹司法責任制，要求確認檢察官的辦案主體地位，同時降低上命下從的行政因素的作用範圍。一項試行的改革措施，是建立主任檢察官負責的辦案組織，同時實行扁平化管理，將原有的部門制改為「大部制」，即合併業務部門，且適當虛化部門在業務管理方面的責任。然而，通過試點，發現推行「大部制」改革，可能遇到一些矛盾和問題。包括:

其一，固化主任檢察官辦案組，並以其為基本業務單位和管理層級，不太符合司法責任制改革要求。可能增加了管理層級。檢察機關司法責任制改革的試點方案，傾向於建立主任檢察官辦案組，同時建立大部門體制。但在試點過程中發現，建立並固化主任檢察官負責的辦案組織，可能使其成為縮小版的科、處。而由於檢察機關考慮中層幹部配置職數等原因，對撤裁部門，建立大部，往往比較慎重。這就形成部門未撤，而增加辦案組，這種改革導致管理層級不減反增，背離了適度降低行政化因素的改革初衷。

其二，與檢察官責任制及員額制改革可能存在一定矛盾。因為，由承辦檢察官負責的辦案獨任制，是檢察官辦案的一種基本方式，只是辦理部分大、要案件時，實行檢察官辦案組負責制。如果固化主任檢察官辦案組，並將每一檢察官都配置在主任檢察官辦案組中，可能與辦案獨任制發生矛盾。而且員額制改革，就是解決檢察官適格即所謂「精英化」「職業化」問題，在員額檢察官內再設置「主任檢察官」官職，缺乏制度基礎和必要性。因此，司法責任制改革的實施方案，並未固化主任檢察官辦案組，也未將主任檢察官確定為檢察機關一種正式的檢察官官職。由於部門改革的基礎已經改變，「大部制」不再成為當然選擇。

其三，在案多人多的檢察機關，實行「大部制」可能增大管理難度，妨礙管理效益。在檢察人員較多，辦案任務較重的檢察機關，撤、裁業務部門，實行扁平化管理，可能導致管理正面過寬，監督協調功能弱化，也不利於提高檢察工作質量。

其四，實行「大部制」所採取的業務管理與行政管理相分離，可能不利於檢察管理。大部制改革中，有一種意見和做法，是主任檢察官負責業務管理，綜合性的業務部門(大部)負責行政管理，包括工作紀律、政治教育、業務考績等。然而，業務管理與行政管理難以截然分開，如工作紀律首先包含辦案紀律;而在辦案中，也需要人員、車輛以及其他資源的行政性協調;業務考績屬於行政管理工作，但因其包含業務評價內容，產生業務激勵效果，因此與業務工作的聯繫也是密不可分。因此，「一崗雙責」的統一模式，是較為適當的部門設置模式。也是各國和地區檢察機關普遍實行的模式。

其五，上下業務對接產生的障礙。對檢察機關各項業務分別設置業務部門並對全國檢察業務進行指導監督，是最高人民檢察院業務部門設置的基本方式，一般而言，省級院作為以指導業務為主的機關，也比較適合設置與最高檢相互銜接的業務部門。如果地方人民檢察院按照「大部制」改革要求，設置綜合性業務部門，對上級部門的業務對接可能發生某些問題。就下級檢察機關而言，「對接點」在「大部」，還是在部門內的業務口，或檢察官辦案組，可能呈現不同模式，如果不是建制性的部門作為對接點，下情上達、上令下行的效率與效果可能受到不利影響。

綜上，筆者認為，總體而言，推進「大部制」，設置綜合性業務部門，比較適合於案件數量較少，檢察人員較少的基層檢察院;而案件數量較大、檢察人員較多的檢察機關，以及以指導業務為主的檢察機關，更適合於對主要業務設置部門進行專管的部門體制。

四、關於「突出主責主業」

目前檢察機關內部機構調整，遇到的一個突出問題，是刑事訴訟業務與刑事訴訟監督工作的關係及其相應的部門設置問題。傳統的觀點和機構設置意見，是二者交叉統一，批捕、起訴時，同時實施偵查活動監督與審判監督。幾年前，學界與檢察實務界提出了批捕、起訴等訴訟職能與偵查監督、審判監督、執行監督等訴訟監督職能適度分離的觀點，在職能區分的基礎上，分離兩種職能的機構設置方案亦在某些檢察機關付諸實施。這種分離主要有兩種方式，一種是部門內分開，即於偵查監督部門及公訴部門內設監督專組專門從事訴訟監督業務，如北京市人民檢察院二分院曾經採取的機構設置方式;另一種則是部門分離，即在批捕部門、公訴部門外，另設刑事訴訟監督部門，專司偵查監督與審判監督等監督職責，如湖北省人民檢察院曾進行的機構設置改革。

訴訟職能與訴訟監督職能相分離的機構設置方案，曾引起檢察機關的討論，但總的看，從最高人民檢察院到基層檢察機關，此種職能分離的機構設置意見並未成為主導觀點。蓋因分離後確有操作上的困難。然而，2016年底啟動的國家監察體制改革，因檢察機關偵查職能被剝離，作為一種回應，檢察界提出所謂「回歸主責主業」之說，即在新形勢下重新強調檢察機關的法律監督職能及訴訟監督業務。在此背景下，根據訴訟職能與監督職能相分離的觀點，分設批捕、起訴與訴訟監督門，各司其職，成為部分檢察機關機構調整的一時之選。

然而，檢察機關訴訟職能與監督職能能否分離，以及是否應當分設機構相對獨立地開展業務，仍然是存在嚴重分歧，需要充分論證以決定取捨的問題。

首先，需要分析論證檢察機關的訴訟職能與訴訟監督職能是否能夠有效分開。筆者認為，從刑事訴訟本身的性質和職能展開，檢察機關訴訟職能與監督職能有一定的可分性，但又不可能截然分開。例如，從偵查監督看，批捕屬於訴訟職能，立案監督與偵查活動監督屬於監督職能。但立案監督也是檢察機關為有效實施刑事追訴所應當承擔和展開的職能，亦具訴訟職能性質。這種職能，在大陸法系的一些國家，屬於檢察官偵查指揮權或偵查監督權的內容。尤其是審判監督方面。審查起訴、提起公訴是訴訟職能，審判活動監督屬於監督職能，但抗訴是監督職能還是訴訟職能，則不無疑問。原最高人民檢察院副檢察長朱孝清認為刑事抗訴屬於監督職能。但筆者認為，抗訴首先是訴訟職能，因為抗訴是對公訴的一種救濟，而且受到公訴範圍的限制。即如被告人的上訴權，同屬訴權救濟，應為訴訟權能。不過，由於我國檢察機關為法律監督機關，而且抗訴權與上訴權之間平等性不足，抗訴的權能特彆強大(可以對生效裁判提出對被告不利的抗訴)，因此可以說抗訴也帶有訴訟監督因素，尤其是再審抗訴，其監督性較強。因此，訴訟職能與監督職能仍有一定的相互融合性，如果截然分開，可能違背訴訟及訴訟監督的內在規律。

其次，需從實踐效應分析，二者分合的利弊如何，包括對檢察機關加強訴訟監督是否有利。兩類業務分開，其主要的有利之處在於:專事專責專辦，有利於強化訴訟監督職能，並由此突出檢察機關的法律監督職能定位。這種有利性可以體現於兩個方面。一是專責專辦，可以防止訴訟監督被訴訟職能所掩抑。由於檢察機關批捕、起訴等訴訟職能屬於刑事訴訟的程序職能，在終止訴訟時，還具有實體處置功能。而訴訟監督，則大體屬於所謂「拿著法律文書提意見」，缺乏有力的程序支撐，並不發生直接的實體改變以及程序變更的效果，因此前者易受重視而後者易被忽略。設置專門機構開展訴訟監督，就可以在一定程度上克服上述弊端，從而強化訴訟監督業務;二是專責專辦，便於採取一些專門的制度措施，提高辦理成效。如建立和強化法律監督調查機制，在調查基礎上實施監督，可以提高監督的準確性和監督力度。此外，目前檢察機關的信息化建設，加強了信息融通，緩解了訴訟監督部門對辦案部門掌握的監督線索了解不足的難題，也為職能分離提供了一定的條件。

此外，分離兩種職能，也可以在一定程度上緩解法律監督與訴訟職能之間的衝突。這種衝突，即學界所謂「裁判員」與「運動員」的角色衝突。一方面是代表國家的「控訴方當事人」，另外一方面又是可以對裁判法院實施監督的機關，這種角色衝突，一直為學界所詬病。如果分離兩種職能，這種衝突應當有所緩解。

然而，分離訴訟職能與監督職能，也使訴訟監督因此而面臨一些難以克服的障礙，同時，「角色衝突」問題並未從根本上解決。從操作實踐看，分離職能和機構的主要問題在於，訴訟監督的信息來源不夠，訴訟監督所憑藉的手段不足，同時還存在兩方面檢察官的協調以及訴訟效率的問題。從信息來源看，雖然檢察機關信息化建設加強了信息流通，但訴訟監督的線索主要在審查批捕、審查起訴和提起公訴的辦案過程中發現，不參與這些訴訟活動，要獲得監督線索仍然有一定的障礙。而且，從手段看，在檢察機關對公安偵查人員既無指令權，又無考績權的情況下，檢察機關主要通過審查批捕對偵查方面形成制約，偵查監督如果與批捕相分離，其監督力度可能減弱;再從審判監督看，如果擬由監督部門審查決定是否抗訴，將因缺乏對案件的深度參與以及對相關信息的充分理解，很難成為適格的抗訴審查主體。如果抗訴仍歸公訴部門，那麼審判監督的工作只剩下對法院提一點沒有法律效力的意見和建議，其職能分離的價值如何體現。至於緩解「角色衝突」問題，因為檢察機關是一個整體，並實行檢察長負責制，前述職能分離只是內部的一種工作分工，這種分工並沒有程序法的意義，因此，不能從根本上解決角色衝突問題。

國家監察體制改革，催生了所謂「回歸主責主業」的需求，但在另一方面也要看到，這種改革中對檢察機關職務犯罪偵查職能與機構的轉隸，對檢察機關的法律監督職能也會發生一定影響。在過去，檢察機關的訴訟監督雖然手段不足，但因具有反貪和瀆職犯罪偵查權，對訴訟監督有較強的支撐作用。一旦偵查權轉隸，這種支撐作用喪失，如果再不藉助批捕權和公訴權來展開監督，監督的力度與效用可能進一步削弱。也許這是反對兩種職能分離的新的理由。

筆者分析兩種職能與機構分合的利弊，並無非此即彼的結論，但是有一種基本認識:如果實施分離，可能遇到的矛盾較多、障礙較大，需要充分論證，慎重決策。

五、關於「捕訴合一」

部分檢察機關實行「大部制」改革，將批捕與公訴部門合併，成為所謂刑事檢察部(局)，是一種普遍的做法。然而，是否應當實行「捕訴合一」，以及對兩種職能性質和相互關係的看法，仍然存在較大分歧。

「捕訴合一」的主要理由如:其一，推動「大部制」改革，降低檢察機關的行政化因素，強化司法責任制。其二，有利於減少重複勞動，提高效率，而且同一名檢察官在批捕和起訴兩個環節持續實施偵查監督和指導，對於提高偵查質量及取證規範性可能更為有效。

筆者認為，這兩點理由均能成立，但在另一方面，也要看到「捕訴合一」帶來的問題。從學理上分析，批捕與起訴具有不同的性質，相互間可能具有某種不相容性。經審查批准或決定逮捕，是審查確定涉嫌犯罪的公民在刑事程序中被較長時間的羈押的國家行為。由於其妨礙公民基本憲法權利的嚴重性，屬於重大的程序性國家行為，為了防止政府因管理需要便宜行事、任意決定，應當由獨立的、有權威的審查主體，兼聽羈押行為的利益方和不利益方意見後作出決定。因此，長期羈押審批被認為是司法機關尤其是法院的基本權力。因為，按照現代法治的比例原則和正當程序要求，審查逮捕屬於司法權力，亦即裁判權力，其重要特徵是中立性。而刑事公訴，則是代表國家，要求法院追究刑事被告人的刑事責任;控訴主體，系代表國家的刑事原告人，即控訴方當事人。可見，從法理上分析，「捕訴合一」，實質上是將裁判權與追訴權交由同一主體行使，這種職能衝突與角色衝突，就是「捕訴合一」受到學界批評的主要原因。

但在另一方面，在檢察機關內部實行捕訴分離，雖然可以保持兩種權力的某種相對獨立性，但並未從根本上解決捕訴合一的問題。因為檢察機關是一個整體，檢察長統一行使指揮權，內部職能分離，並未從根本上克服偵查、公訴機關，即代表國家的一方當事人行使程序裁判權的矛盾，而只是緩解了這種矛盾。

而就實踐觀察，「捕訴合一」，雖然不可避免地容易使批捕審查者主要從控訴角度考慮逮捕問題，審查逮捕可能增添控訴色彩。因為，羈押措施既能防止當事人繼續危害社會，又可防止其在審判及審前調查時不在場，且羈押所形成的精神抑制和物理隔離，有利於獲取有罪供述，並防止各種證據風險。因此，對控訴最有利的方法，當然是使嫌疑人、被告人處於羈押狀態。但從實務角度看，「捕訴合一」，可能使批捕承辦者進一步考慮案件是否能夠通過起訴審查，以法院做有罪判決的證據標準和法律標準衡量是否批捕，因此採取更為慎重的態度，並可防止實踐中常發生的批捕「綁架」公訴的情況。因此，「捕訴合一」，在中國特定的制度背景之下，並不意味著對犯罪嫌疑人、被告人權利保障更為不利。

上述分析可見，「捕訴合一」，有利有弊。筆者認為，學理上分析，弊大於利;但在中國特定製度背景之下的操作實踐看，也許利大於弊。不過，有一個關於機構設置平衡性的現實緣由，使檢察機關傾向於「捕訴分離」:批捕(偵監)和公訴兩個部門的業務人員眾多，常常占基層檢察院業務人員一半以上，如果合一，這個部門的人員數量和業務量太大，與其他部門很不協調。而2016年底開始的國家監察制度改革，直接減少了檢察機關的內設業務機構，作為回應，檢察機關產生內部機構適度分離和「蓬鬆化」需求。在此種背景下，維繫或恢復「捕訴分離」，更容易成為檢察界的主導意見。

筆者也傾向於「捕訴分離」的機構設置模式。理由有三:一是這種分離，使批捕相對獨立，有利於維繫目前批捕程序的「相對正當性」;二是前述機構設置和業務配置平衡性的要求;三是有利於對批捕程序實施適度訴訟化改造，從而提高程序正當性及批捕質量。這也是在一定程度上克服批捕把關不嚴，導致「綁架」公訴弊端的一項措施。

不過，近年來的改革，「捕訴合一」又呈現出另一種趨向。即根據案件類型設置專門內部機構，並實行「捕訴合一」的職能配置。如各地普遍設置的未成年人檢察部門，以及某些檢察院設置的國家安全和公共安全檢察部(處)、經濟犯罪檢察部(處)、金融犯罪檢察部(處)、網路犯罪檢察部(處)，以及生態環境檢察部(處)等。

筆者認為，未成年人案件辦理，遵循特殊的訴訟理念和原則，適用《刑事訴訟法》第五編第一章所規定的特別訴訟程序(如嚴格限制適用逮捕措施、實行社會調查、合適成年人在場制度等)，形成對涉嫌犯罪的未成年人的特殊保護。強制措施適用，也是在特殊保護理念、原則的指導之下，屬於未成年人訴訟保護制度的一部分。因此，未成年人犯罪案件「捕訴合一」，在提高辦案的專業性，有利於對未成年人犯罪適用特殊刑事政策的同時，也不至於損害未成年人權益，突破程序正當性底線。

然而，其他類型案件的「捕訴合一」則不同。因為，這些案件雖然可能存在新型、重大、複雜等特點，但其適用的訴訟程序與其他犯罪案件的程序並無不同。在同樣適用普通程序時，划出部分案件由類案檢察部門按「捕訴合一」模式審查批捕，雖有專案專辦之利，但也有妨礙檢察機關批捕權運用統一性與平衡性之弊。應當看到，雖然針對新型、重大、複雜犯罪案件設置專門的檢察機構，是國外檢察制度發展的一種趨勢，但現代各國檢察機關並無批捕權，因此設置專門內部機構，僅僅是從追訴的角度加強辦案的專業化，不能由此佐證目前我國檢察改革中採用的類案檢察捕訴合一模式。因此，在設置專門辦案部門時，是否採取「捕訴合一」模式，尚需慎重考慮。各地試行機構設置改革，也可采不同模式，上級檢察機關乃至最高人民檢察院再根據實踐情況總結經驗，進行指導。

六、國家監察體制改革與檢察機關內部機構與職能調整

國家監察體制改革，檢察機關的自偵部門及其人員轉隸設置新的國家監察委，這一改革，對檢察制度和檢察機關影響極大，其利弊不是本論文研究的問題。但相應的內部機構與職能變化，卻應當有一定的前瞻性研究。從目前的試點方案和有限的實踐資料看，有兩個問題需要探討。

一是檢察機關是否還存在偵查職能及設置相應的組織。檢察機關原有的偵查權涉及三個方面，一是根據《刑事訴訟法》第18條第2款，所行使的對貪污賄賂案件和瀆職、侵權案件的偵查權;二是根據同上條款，對國家機關工作人員利用職權實施的其他重大的犯罪案件，由省級人民檢察院決定立案偵查，即所謂「有限的機動偵查權」;三是根據《刑事訴訟法》第171條，檢察機關審查起訴時，對於需要補充偵查的案件，可以自行偵查的補充偵查權。國家監察體制改革中的體制劃轉，是指第一種類型的偵查權的劃轉。不涉及補充偵查問題，而且補充偵查是公訴的附屬性權力，沒有任何理由剝奪和限制。但是這種補充偵查，權力範圍和應用空間是十分有限的，從工作量看通常也不需要設置專門的機構應對。至於檢察機關的「有限的機動偵查權」，刑事訴訟法中的原規定，對於專屬偵查權具有明顯的補充和附屬的性質，「皮之不存，毛將焉附」，這一權力難以按原樣保留。

不過，在改革試點中，檢察機關關注的，是能否保留某些犯罪，如涉及瀆職、侵權犯罪的偵查權，以維繫、支持訴訟監督功能。

筆者認為，檢察機關作為公訴機關，對刑事案件指揮偵查或承擔部分案件的直接偵查，是世界通例，因為偵查不過是公訴的準備行為，由公訴主體直接實施偵查並無任何法理障礙，不過因為專業化分工，普通刑事案件的偵查通常主要由警察部門實施。近期全國人大常委會審議《人民檢察院組織法修改草案》，審議的文本將現行《人民檢察院組織法》規定的「對於直接受理的刑事案件，進行偵查」，修改為「對依照法律規定由其受理的刑事案件行使偵查權」。已顯示擬保留有限的立案偵查權的立法意向。如果立法確定檢察機關的立案偵查權部分保留，則可再行研議是否設置與其工作量相適應的內設偵查部門。

二是檢察機關對監察委調查的案件及其嫌疑人審查逮捕和審查起訴的職能和相應的機構設置問題。初步資料顯示，監察委調查的案件，需要採取剝奪人身自由強制措施的，由監察委決定留置。在移送檢察機關起訴後，由檢察機關決定逮捕。由此可見，監察委辦理的職務犯罪案件，調查(偵查)階段的強制措施檢察機關不干預，僅在起訴審查程序中決定是否逮捕。根據程序分工，起訴階段的逮捕，仍應由批捕部門審查並由檢察長或檢察委員會作出決定。由於這類案件比較有限，加之由於留置措施前置，一般情況下，決定逮捕作為續行強制措施斟酌餘地不大，因此沒有必要為此專設機構。不過，如果能夠達到一定的業務量，可以考慮增設一個專門負責職務犯罪、經濟犯罪，以及國家安全犯罪的批捕(偵查監督)的部門。

監察委辦理終結的案件，移送檢察機關提起公訴。檢察機關需對事實證據及法律適用問題進行審查，決定是否提起公訴及如何起訴。其審查內容和程序，應當按照刑事訴訟法規定的審查起訴規範實施。但其中有一問題，即對此類案件能否實施補充偵查及如何實施補充偵查。尤其是對需要退回補充偵查的案件如何處理，目前尚無程序安排，可謂於法無據。相信下一步的制度完善會解決這個問題。但也應當看到，由於職務犯罪的取證較為困難，而且監察委程序的自運行特徵較為突出，檢察機關對此類案件的審查起訴可能會難度較大，補充偵查也常會發生。因此，在測算或經實踐證明業務量足夠的情況下，可以將公訴工作分為普通刑事案件的審查起訴及經濟犯罪、職務犯罪以及其他特殊類型犯罪的審查起訴，分別設置公訴部門，即如目前許多地方檢察機關已採取的公訴部門的設置模式。

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