《讀者》2012第23期—改革！ 改革！

中國經濟社會的矛盾幾乎到了臨界點

　　我在上個世紀末期多次說過，在這種半統制經濟、半市場經濟的雙重體制下，中國社會一直存在一個「向何處去」的問題。兩種可能的前途嚴峻地擺在面前：一條是沿著完善市場經濟的改革道路前行，限制行政權力，走向法治的市場經濟；另一條是沿著強化政府作用的國家資本主義的道路前行，走向權貴資本主義。這樣，中國經濟發展的過程就成為一場兩種趨勢看誰跑得更快的競賽。

　　在此基礎上，20世紀和21世紀之交，大體形成了兩種不同的社會經濟取向：

　　第一種觀點主張堅持市場化、法治化、民主化的改革方向，逐步消除舊體制的遺存，建立基於規則的市場經濟體制，或稱「法治的市場經濟」。

　　第二種觀點把「半統制、半市場」的體制看做一種可能的體制目標，2008年以來被炒得很熱的「中國模式」就是這種觀點的代表。它認為，中國經濟能夠在近三十年中創造出世界公認的優異成績，根本原因正在於中國擁有一個強勢的政府和具有強大控制力的國有經濟。這種體制能夠正確地制定和成功地執行國家戰略，不但中國應該繼續堅持現有體制，世界各國也應該學習和借鑒。

　　在前面兩種社會力量展開對戰，而社會實際生活中權貴資本主義的影響日益顯化的情況下，第三種社會力量公開亮出了回到改革開放前的舊路線和舊體制的主張。他們認為，目前中國遇到的種種問題，不管是腐敗、分配不公，還是看病貴、上學難，甚至國有資產流失、礦難頻發等都是市場化改革造成的。

　　事實上，當前社會上存在的種種醜惡現象，從根本上說是緣於經濟改革沒有完全到位、政治改革嚴重滯後、行政權力變本加厲地壓制和干預民間正當經濟活動，造成廣泛尋租活動的結果。大眾對這些醜惡現象的不滿，正可以成為推動改革繼續前行、填平陷阱、掃除腐敗的重要動力。

　　中國幾千年的歷史，一直在「起義——新王朝——新的暴政——再起義」的歷史怪圈裡輪迴。在1949年中華人民共和國建立時，我們許多人都認為，問題已經得到徹底的解決，歷史的「周期律」將不再重複。但是事與願違，革命取得勝利18年後，中國又捲入「文化大革命」的內亂中。

　　為什麼激進的革命道路沒能帶給人民福利，帶來社會的進步？

　　古今中外的歷史證明，不論是「左」的極端主義還是「右」的極端主義，都會給社會帶來災難。中國改革雖然取得了驚人的成績，但是，中國離建成富強、民主、文明國家的目標還有很長的路要走。特別是近年來，由於一些重要經濟和政治領域的改革遲滯，一些社會矛盾變得尖銳起來。人們由於社會背景和價值觀上的差異，往往對這些矛盾的由來做出不同的解讀，提出不同的解救之策。在這種社會矛盾凸顯、不同政治訴求之間的爭辯趨於激化的時刻，如何防止各種極端派的思潮撕裂社會，造成兩端對立，避免「不走到絕路絕不回頭」的歷史陷阱，就成為關係民族命運的大問題。

　　近代經濟社會結構的變化，使中間力量主導社會發展的趨向成為可能。新中等階層成為追求自由、平等和社會和諧的中堅力量。目前，主要由專業人員組成的新中等階層正在中國迅速壯大。假以時日，隨著新中等階層的發展壯大，我們完全有可能跳出所謂中國歷史的「周期律」，走上建設現代中國的道路。

　　正如波蘭改革派經濟學家科爾奈所言，自由而切實的討論，是改革成功的必要條件。如果目前各種社會思潮能夠在理性的平台上充分爭論，對於推動中國實現平穩的社會轉型，將是很有幫助的。

　　但是，為什麼會出現不同訴求都趨於極端化的情況呢？從根本上來說，是由於中國社會中積累了許多社會矛盾。中國過去30年高速增長的奇蹟來源於新生的市場經濟制度解放了人們的創業精神，可是近年來政府和國有企業「控制力」加強，中國經濟社會的矛盾幾乎到了臨界點。如果不能靠穩健有序的改革主動消弭產生這些矛盾的根源，各種極端的解決方案就會贏得愈來愈多人的支持。

　　所以，中國克服社會弊病、避免歷史悲劇的正道，在於全面建立和完善市場經濟體制。這就是說，要排除特殊利益的干擾，推進市場化的經濟改革和法治化、民主化的政治改革，剷除權貴資本主義的基礎，並使公共權力的行使受到法律的約束和民眾的監督，除此之外別無他途。因為近年來中國改革處於停滯狀態，所以，當務之急是重啟改革議程，切實推進經濟和政治體制改革。

　　建立和健全競爭性的市場體系

　　在經濟體制方面，進一步改革的核心問題，仍然是建立和健全競爭性的市場體系，使市場能夠在資源配置中充分發揮基礎性的作用。

　　從中國的現實情況看，對平等競爭市場的威脅主要來自兩個方面：第一，國有經濟對一些重要產業的壟斷；第二，政府對市場的過度干預。改革也要從這兩個方面著手進行。

　　對於國有企業的壟斷，治本之策是繼續推進國有經濟有進有退的布局調整。目前，各級政府和國有企業控制著過多的經濟資源，特別是土地和資本資源，並且把其中大部分投入到盈利性的企業中去，與民爭利。這種情況是不正常的。應當堅持1997年中共十五大決定的方針，國有經濟逐步從一般性的競爭性部門退出。

　　政府的基本職責是提供公共品，目前許多公共品供給出現了嚴重的短缺。例如，社會保障基金、公租房建設都有很大缺口，而這些正是被稱為「全民所有」的國有資本用得其所的地方。多年前就有過這樣的建議，應當將萬億元的國有公司股權劃撥到全國社保基金理事會，用以歸還國家對老職工的社會保障欠賬，「做實」他們的個人賬戶。

　　近年來，經濟學家還提出了一些值得認真研究、擇優採納的好建議。例如陳清泰教授建議實行國有資產的資本化，並將現在滯留於一般產業的國有資本的30%或50%劃轉到社會保障和其他公益性基金，使國有資產回歸全民所有、全民分享的本質。我贊成陳教授的建議。為了實施該建議，可以建立特殊的法定機構來配置和管理國有資本，並對它們的運營狀態進行監督。

　　國有企業改制的情況，有的國家和地區法制比較健全、社會監督比較有力，或者採取的辦法比較得當，國有經濟改革的效果就比較好。因此，應當要求和督促政府負起責任來，採取一切手段防止一些人利用權力在國有經濟改革的過程中蠶食和鯨吞公共財產，避免出現財產初始佔有的兩極分化。

　　對於壟斷性國有企業，除極少數屬於特殊行業的企業可以作為特別法人由國家壟斷經營外，絕大多數企業都應當改革為股權多元化的公司，與其他經濟成分平等競爭，不享有任何特殊權力，不得到政府的任何政策優惠。

　　多種所有制經濟的共同發展是執政的可靠基礎，政府應更加註意，不要按照所有制的性質把企業分成三六九等，而要對它們一視同仁。

　　完善反壟斷立法和加強反壟斷執法，是改善中國市場制度必須解決的一個緊迫問題。

　　從反壟斷立法方面說，2007年的《中華人民共和國反壟斷法》雖然保留了有關行政壟斷的章節，即第五章《濫用行政權力排除、限制競爭》，但它只把違法行為的範圍限定在「濫用行政權力」，又把「濫用」的範圍限定在「妨礙商品在地區之間的自由流通」，這就意味著承認一切不涉及地區保護的行政壟斷行為的合法性。

　　與此同時，對於違反《反壟斷法》的經濟性行政壟斷行為，是由國家商務部、國家工商行政管理總局、國家發展與改革委員會等反壟斷執法機構進行調查處理的，而對「行政機關和法律、法規授權的具有管理公共事務的職能的組織濫用行政權力、實施排除、限制競爭」等違法行為的處理辦法，卻是「由上級機關責令改正」。即行政機關「責令」自己管轄的企業去「改正」由自己制定的規章或自己發布的指令所導致的違法行為，所以，在中國行政性壟斷泛濫成災，也就不奇怪了。

　　為了制止壟斷危害社會主義市場經濟的正常運作，除了堅定不移地進行國有資本的布局調整和國有企業的改革以外，還必須進行反壟斷的司法改革：第一，修改《反壟斷法》或另立針對黨政機關行政性壟斷的《反行政壟斷法》；第二，設立地位超越於黨政機關的反壟斷執法機關，負責處理經濟性壟斷及行政性壟斷案件；第三，由於行政性壟斷通常與行政機關的不當行為有關，因此應當修訂《行政法》，授予法院監督政府行為、糾正不當行政作為的權力。

　　建立法治社會、推進民主和實行憲政

　　中國要建立什麼樣的政治體制？我認為，這裡包含三方面的內容：建立法治、推進民主和實行憲政。　　在歷史上，法治和民主二者的進程是有先有後的。以英國為例，1216年的《大憲章》開始了法治的進程，而1688年的「光榮革命」才是建立民主制度的開端。更重要的是，二者相互依存，確立民主制度才是實行法治的根本保障。

　　中國所要選擇的民主，只能是憲政民主。憲政的要義在於，每一個行使權力的主體都要受到一定的制約，不允許任何至高無上、不受約束的權力主體存在。因此，憲政民主要求權力制衡，因而較易防止個別人篡奪公共權力，保證主權在民真正得到實現。

　　從世界各國實施憲政民主的經驗看，結合中國的實際，我認為從法治入手進行現代民主制度的建設，也許是最容易取得成效的。而且，當前人們對於建立法治社會的要求非常迫切。

　　中國市場已經從以人格化交換為主的「熟人市場」發展為以非人格化交換為主的「生人市場」，雙邊和多邊聲譽與懲罰機制難以發揮作用，需要建立一個以正式法庭為主的第三方執法體系來保證合同的實施。　　可是，由於這一體系極不完善，「司法地方化」成為合同執行的一個嚴重問題，在這樣的環境下，企業家不能依靠正當途徑保護自己的權益。他們中的一些人往往採取不正當的手段與相關政府官員相勾結，以便獲取權力對自己的蔭庇和保障自己的競爭優勢。

　　為了建立法治，需要在以下三方面加強工作。

　　第一，要在全體公民特別是各級官員中樹立法治觀念。

　　第二，建立符合公認的基本正義的法律體系。

　　《憲法》的主要內容和功能是進行權力的配置：它一方面要確立公民的基本權利，保證這些權利不受侵犯；另一方面要劃定政府的許可權範圍，防止政府侵犯公民權利。

　　在法治的條件下，法律必須具有透明性，即立法過程要有公眾的廣泛參與，法律要為公眾所周知，法律應當適用於全社會的一切行為主體，保持穩定和不追溯既往，這樣才能使公民對自己行為的法律後果有穩定的預期，從而安心發展自己的事業。

　　第三，實現法官的獨立審判和公正執法。

　　由於政府既是政治改革的對象，又是政治改革的一個主要推動力量，政府自身的改革就成為推進政治改革的關鍵。

　　在我看來，政府改革的目標應該是建立「有限政府」和「有效政府」。所謂有限政府，是和計劃經濟下的全能政府（無限政府）相反的政府形態。從經濟方面看，市場經濟條件下的政府職能範圍是有限的，它所掌握的資源限於與公共物品的提供有關的資源，而不能任意擴張。稀缺資源的基本配置者的角色應當由市場去擔當。所謂有效政府，則是政府應當在納稅人的監督之下，改善政府的管理，杜絕貪污和浪費，做到低成本、高效率地為公眾提供服務。

　　一個好的政府，就是一個既能謹守自己的職責，又能為民眾提供優質公共服務的政府。要達到這樣的目標，顯然需要經過艱苦的努力。從當前看，政府改革迫切需要解決的問題有以下幾個：

　　第一，確保公民的基本權利不受侵犯。現代國家都有關於信息公開、「陽光政府」的立法。除了涉及國家安全並經法定程序得到豁免的公共信息外，都要公之於眾。只有建立起信息透明的制度，公民才能行使自己當家做主的權利，政府和政府官員才能被置於公眾的監督之下。

　　第二，政府要嚴格遵守《憲法》和法律，實現依法行政。在目前的中國，各級政府在配置土地、資金等資源方面擁有的權力過大，對政府活動的邊界限定又往往不夠明確，這樣就使官員掌握了過大的自由裁量權和尋租機會。

　　近年來，全國人民代表大會和國務院制定了一系列限制政府行政權力的法律法規，現在的問題是如何保證這些法律法規得到切實的執行。

　　第三，完善基層選舉制度，逐步擴展民主。

　　第四，培育公民社會，提升社會的自組織能力。現代社會利益多元化，社會活動五彩繽紛，公共事務不能僅僅靠黨政機關和行政官員來處理，還要發展民間社會，廣泛實行各種社群的自治，提高民間社會的自組織能力，放手讓社群組織自行處理各種各樣的公共事務。只有這樣，才有可能真正出現豐富多彩的社會生活和生動活潑的政治局面，實現經濟、政治、文化的全面繁榮。

　　作為封建專制傳統比較多、民主法治傳統比較少的國家，中國建立以憲政、民主和法治為基礎的市場經濟，是一項十分偉大然而極其艱巨的任務。

　　最近30年，中國在正確的方向上有了歷史性進步，但是改革仍未過大關，未來的道路也不會平坦。在繼續完成市場經濟改革任務的同時，積極而慎重地推進政治改革，既是未來中國改革的主題，也關係到中華民族的興亡和每個公民的根本利益。只有打破阻力，奮力過關，才能實現幾代中國人的夢想，把中國建設成為一個富強、民主、文明的現代國家。

　　（明 心摘自《財經》2012年第22期，本刊有刪節，題目為本刊所擬