從本案看離婚登記行政案件的審查及若干問題

從本案看離婚登記行政案件的審查及若干問題

作者：劉軍 俞旭東 發布時間：2004-09-15

　　[基本案情]：代男與曹女1985年登記結婚，2004年1月雙方親自到婚姻登記機關申請離婚登記。向登記機關提交了身份證、戶口簿、結婚證、離婚協議書和當場簽名捺印的離婚登記申請書。離婚協議載明了雙方自願離婚的意思表示，並對子女撫養、財產及債務處理等事項達成了一致意見。婚姻登記機關在審查了雙方當事人提交的材料後，根據《婚姻登記條例》有關離婚的規定，認為符合離婚條件，遂向兩人頒發了離婚證。後曹女之父以曹女之名義，以代男隱瞞曹女患有精神病史，欺騙曹女達成離婚協議，欺騙婚姻登記機關辦理離婚登記，且婚姻登記機關違反了《婚姻登記條例》第12條規定，即無民事行為能力或限制民事行為能力人辦理離婚登記的，婚姻登記機關不受理為由，要求婚姻登記機關撤銷離婚登記，被婚姻登記機關拒絕。曹父以曹女之名義以同樣理由向婚姻登記機關所屬人民政府提起行政複議，要求撤銷該離婚登記，複議機關認為婚姻登記機關履行了《婚姻登記條例》所規定的審查義務，維持了登記。於是曹父又以曹女之名義向人民法院起訴，請求撤銷離婚登記。

　　[評析]：法院受理了該案，並依法追加代男為第三人。但在對該案的審理中出現了兩個問題的不同意見：

　　一、該案是否屬於人民法院行政訴訟受案範圍。

　　一種意見認為不宜將婚姻登記行為納入行政訴訟，其理由是如果人民法院對婚姻登記機關的離婚登記作出無效或撤銷判決，而離婚登記一方在判決前又結婚的，將出現再婚後前婚又恢復的兩個婚姻的尷尬情況。

　　第二種意見認為，該案屬於人民法院行政審判受案範圍。其理由是根據最高人民法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第11條第（八）項的規定，認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的，可以提起行政訴訟，而婚姻自由是人身權的重要組成部分，因此可提起行政訴訟。

　　筆者同意第二種意見。目前在實務中，根據實際情況，當事人不服結婚登記的司法救濟途徑：一是可以根據婚姻法第10條（無效婚姻的四種情形）、11條（可撤銷脅迫結婚的規定）、及最高人民法院有關司法解釋，提起民事訴訟請求法院宣告婚姻無效或向人民法院請求撤銷婚姻，並對子女撫養和財產分割作出處理，而無須當事人就該婚姻登記另行提起行政訴訟；二是根據行政訴訟法有關規定，對違法結婚登記行為通過行政訴訟請求法院確認結婚登記行為違法並撤銷結婚登記（這種情形基本沒有，婚姻法司法解釋三隻規定對程序瑕疵的結婚登記可提起行政訴訟）。當事人可以根據不同角度和實際情況選擇不同訴訟程序。而不服離婚登記的，因為我國現行婚姻法只有對結婚規定了無效婚姻和可撤銷婚姻，沒有無效離婚或可撤銷離婚的規定，因此對離婚登記不服的司法救濟只能通過行政訴訟來解決。離婚登記作為一種行政確認具體行政行為應當納入行政審判的審查範圍。

　　二、本案該如何處理。

　　一種意見認為應當維持，理由是婚姻登記機關在辦理離婚登記時，只需進行形式審查，即只需符合《婚姻登記條例》第10條、第11條的規定即可，即雙方共同到一方當事人常住戶口所在地的婚姻登記機關辦理離婚登記，出具戶口簿、身份證、結婚證、雙方共同簽署的對子女、財產及債務事項協商一致的離婚協議書，就應給予離婚登記。

　　另一種意見認為應當撤銷該離婚登記，理由是婚姻登記機關未履行審查義務，曹女是受欺騙才與代男達成離婚協議，而且曹女是精神病人，屬於無民事行為能力人或限制民事行為能力人，婚姻登記機關違反了《婚姻登記條例》第十二條規定的第二種不應受理離婚登記的情形，離婚登記違法，顯然，應當撤銷。

　　筆者認為，本案的處理首先應明確：

　　(一)離婚登記案件的合法性審查應遵循形式審查標準

　　離婚登記是婚姻登記機關依當事人的申請，對當事人自願達成離婚協議，自願解除夫妻人身關係及財產分割債務處理和子女撫養問題予以認可和證明的一種行政確認行為。離婚登記行為並不創設新的權利義務關係，婚姻登記機關不能以自己的意志決定當事人是否有某一權利，或是否應負某一義務。當事人之間權利義務及人身關係的變動，取決於當事人自身的申請和達成的離婚協議中載明的事項，而非取決於婚姻登記機關的離婚登記。離婚登記的作用，在於推定了其所登記的當事人離婚協議的合法性，頒發給當事人離婚證，使當事人婚姻關係的解除具有社會公信力，起到公示作用。在離婚登記中，婚姻登記機關只能依當事人申請，對其離婚登記申請依照法律規定進行審查。是否給予離婚登記，取決於當事人的申請是否符合法律規定的辦理離婚登記的條件。婚姻登記機關的職責，在於「審查申請人本人是否共同當場依法提交了申請離婚登記所需的身份證、戶口簿、結婚證、離婚協議書及自願離婚登記聲明書等證件和證明材料」。審查這些材料在形式上是否合法，只要申請人本人共同到場，提交的材料符合《婚姻登記條例》第十一條規定，即應依法予以離婚登記，頒發離婚證。至於申請人提交的材料在實質上是否合法有效，則不在登記機關的審查職責範圍內。由於結婚登記機關為離婚登記行為時，法律只要求其負形式審查義務，因此，當該離婚登記行為在行政訴訟中接受司法審查時，法院不能苛求婚姻登記機關，對其離婚登記行為的合法性審查也應遵循形式審查標準。

　　(二)離婚登記行政案件對據以登記的法律基礎作實質性審查

　　婚姻登記機關對離婚登記依法僅作形式審查，這一形式審查的法律基礎是：申請人向婚姻登記機關依法提交的證件、證明材料及申請自願離婚聲明書應當是形式合法、內容真實的，這是申請人最基本的法律義務。「形式合法」屬於婚姻登記機關形式審查職責範圍，「內容真實」則不在婚姻登記機關形式審查職責範圍。對於結婚登記機關而言，由於「形式合法」的證件、證明材料及申請自願離婚聲明書即可依法推定「內容真實」。上述申請資料真實性這一法律基礎，依法應由申請人負責。在離婚登記行政案件的司法審查中，法院對婚姻登記機關離婚登記行為的合法性審查遵循形式審查標準，但對離婚登記行為是否具有最終確定性應進行實質審查，即對當事人提供的證件、證明材料及自願離婚聲明書的真實性進行實質審查。這一實質審查是針對離婚登記申請人的，而不是針對婚姻登記機關的；是針對離婚登記行為據以登記的法律基礎所作的審查，而不是針對婚姻登記機關離婚登記行為的審查。法院評價上述申請資料的真實性，不應因為婚姻登記機關形式審查是真實的，從而認定其是真實的，而應以法庭的實質審查結論為準。

　　(三)兼顧正義與秩序的平衡限制撤銷離婚登記

　　婚姻是一種特殊的身份關係，具有不可逆轉的特殊性。在離婚登記行政案件中，尤其要注意婚姻的特殊性，兼顧正義與秩序的平衡，不可盲目予以撤銷。因為在離婚登記行政案件中，第三人有可能在離婚登記後再婚產生許多新的社會關係。而法院在受理離婚登記案件後，經審查，認定婚姻登記機關對該離婚登記是違法的，而予以撤銷，勢必造成法律上的重婚，徒添社會關係的混亂，損害現實的法律秩序和社會公共利益。同時，也使婚姻登記機關與相對人之間的法律關係處於隨時變化的不穩定狀態中，讓公眾對婚姻登記機關的行政登記行為產生不信任感。為此，從維護社會秩序層面看，就不能為了維護個案的正義而致使社會秩序遭到破壞，法律關係混亂，公共利益受損。否則，不但不能使受害人得到公正，反而造成新的不公正。因而，應當根據實際情況限制判決撤銷離婚登記。

　　根據以上原則，筆者認為本案的處理結果，根據法院實際審查情況和實際情形有不同處理結果：1、如果法院經審查，婚姻登記機關符合法定受理條件，盡到審查義務，當事人離婚申請材料形式合法內容真實，符合法定離婚條件，則維持離婚登記，駁回曹女訴訟請求。2、如果法院經過對婚姻登記機關離婚登記行為的合法性審查，發現婚姻登記機關未盡形式審查義務，申請人未依法提交法定全部材料，或雖盡形式審查義務，但實質不合法，或不符合法定受理條件，而准予離婚登記的，在代男未再婚的情形下法院應依法判決撤銷離婚登記（前面既然講對婚姻登記機關按照形式合法標準進行審查，那麼形式合法的登記，予以撤銷的理由是什麼？既然合法，就應該維持。我認為此時應該駁回訴訟請求，建議被告自行撤銷離婚登記，如果維持，就無法自行撤銷了）。但在代男已再婚的情形下，法院則應當考慮到婚姻關係的不可逆轉特殊性和維護現實的法律秩序和社會公共利益，不宜判決撤銷離婚登記。法院可以依照《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十八條的規定：「被訴具體行政行為違法，但撤銷該具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應作出確認被訴具體行政行為違法的判決，並責令被訴行政機關採取相應補救措施，造成損害的，依法判決承擔賠償責任」，判決確認這一離婚登記具體行政行為違法，但並不撤銷讓其效力得以存續，尊重後一婚姻的效力，維護現實的法律秩序，應為一種妥當的處理方式。這樣判決即能使婚姻登記機關在以後的登記中以此為鑒促進其依法行政，又能達到司法審查規範行政行為的目的。

（作者單位：重慶市第三中級人民法院）

來源：中國法院網

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