對舉報投訴人複議請求權的探討

雖然從理論上說，任何人（含公民、法人、其他組織，下同）都有權向複議機關提交行政複議申請，但並不是所有申請都成為進入實質審查的複議案件。從這個意義上來看，可以提出申請的「申請權」與主張權利的「請求權」之間還是有明顯區別的，本文所指的是能夠在法律意義上主張權利的複議請求權。《行政複議法》第六條以列舉的方式，規定了十一種情形下的請求權，第七條又規定了在三種情形下的非獨立請求權（只能對具體行政行為申請複議時一併提出）。而在舉報投訴所引發複議的場合，這時的請求權範圍究竟如何是當前議論的熱點，對此筆者試探討如下：

一、舉報投訴人複議請求權的範圍

舉報投訴人，指對其發現或認為的各類違法行為向行政機關（或具備行政管理職能的其他機構，下同）遞交信息的主體，其行使的舉報投訴權是最基本的權利，受到憲法與法律的保障。而接受來自於社會的舉報投訴也是各行政機關承擔的法定義務與職責。目前，行政機關按照各自部門規定的程序辦理舉報投訴事項，並確保舉報投訴人相應的權利。對舉報投訴人而言，當其舉報投訴發送到行政機關之後，就已經建立了一種信賴關係，即期待行政機關對此有所作為並給予一定形式的回應。

針對舉報投訴的處置，行政機關具有下列情況則屬於違法：一是不作為，即對舉報投訴人的舉報投訴置若罔聞，使得舉報投訴「石沉大海」，這裡也包括部分不作為的情形，只處理了其中一部分訴求屬部分不作為。二是回復反饋超過法定期限，未在規定期限內作出受理或不受理的處理決定並告知。三是對應當受理的舉報投訴沒有法定依據而不予受理。四是與舉報投訴相關聯的其他行為，比如對應當依法獎勵的舉報未進行獎勵等等。舉報投訴人對上述事實具有複議請求權。

法定的請求權範圍，按照《行政複議法》規定是：（一）對行政機關作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照、行政拘留等行政處罰決定不服的；（二）對行政機關作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結財產等行政強制措施決定不服的；（三）對行政機關作出的有關許可證、執照、資質證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；（四）對行政機關作出的關於確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的決定不服的；（五）認為行政機關侵犯合法的經營自主權的；（六）認為行政機關變更或者廢止農業承包合同，侵犯其合法權益的；（七）認為行政機關違法集資、徵收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務的；（八）認為符合法定條件，申請行政機關頒發許可證、執照、資質證、資格證等證書，或者申請行政機關審批、登記有關事項，行政機關沒有依法辦理的；（九）申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的；（十）申請行政機關依法發放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關沒有依法發放的；（十一）認為行政機關的其他具體行政行為侵犯其合法權益的。

對於舉報投訴所對應的事項沒有明確列出，筆者認為，在上述請求權範圍中的最後一項與舉報投訴相對應，即不答覆、不反饋舉報投訴的行政行為侵犯了舉報投訴人的合法權益，其中也包括依法獲得獎勵權。故舉報投訴人複議的請求權僅限於這一範圍，對除此之外的其他事由不具有請求權。

二、無法律依據請求權不得擴張

正是有了請求權的存在，申請人才成為行政複議的適格主體參與到複議法律關係中去，而反之則不能形成法律意義上的複議關係。當前，很多舉報投訴人在舉報投訴材料中都要求行政機關查處其認為的違法行為，如果得到行政機關對舉報事項不予立案處罰的答覆後則不服提起複議，這是實質上對請求權進行了擴張。有觀點認為《行政複議法》第六條第（九）項「申請行政機關履行保護人身權利、財產權利、受教育權利的法定職責，行政機關沒有依法履行的」賦予了舉報投訴人的上述請求權，這是對法律規定的錯誤理解。

請求權的存在應當有其基礎，一是法律規定，一是客觀事實。

從法律規定方面分析，投訴舉報與申請行政機關履行保護職責有根本性的不同：首先，申請行政機關去保護特定的公民權利，前提是發生規定的權利受到侵害的現實情況，範圍較窄，必須符合法律列舉的事項；投訴是投訴主體主觀認為自身的權益受到侵害，舉報是舉報主體主觀認為某些狀況違法（通常認為舉報是出於公益目的），範圍很寬泛。其次，申請行政機關保護公民權利的核心是保護被侵害人，舉報投訴的核心是要求有權機關進行懲處，舉報可以再加上後續獲取獎勵的要求。第三，面對投訴舉報主體，行政機關的義務絕大部分是程序性的，即對舉報投訴所涉事項進行程序上的甄別與考慮，作出是否受理的回復反饋，因為有獎勵給付故舉報可能附隨了實體義務；而面對申請行政機關去保護公民權利，行政機關是承擔的實體義務。

從客觀事實方面來分析，也可以釐清哪些是請求權的合法範圍與擅自擴張部分。在排除適用《行政複議依法》第六條第（九）項規定行政機關對特定事項不作為違法之後，第（十一）項屬於行政機關其他行政違法行為的兜底條款。舉報投訴人將其認為的某些不作為行為納入後者，以此作為申請的事實理由顯然是錯誤的。以常見的食品舉報投訴為例，投訴舉報人在市場購買了某種預包裝食品，以標籤內容不符合《食品安全法》為由向食品藥品監管部門反映並要求處罰，監管部門受理後經調查認定食品標籤內容不違法，並在法定期限內回復反饋了投訴舉報人。此時監管部門的職責已經履行完畢，若舉報投訴人再以「行政不作為」提起複議則完全無視客觀事實。行政不作為應當是行政機關具有實施行政作為的義務，而且能夠履行但未予履行的事實狀態。那麼，受理舉報投訴與隨後的程序性核查（視必要性而定）就是履責行為，應受理、應反饋、應獎勵屬於能夠履行的標的，在舉報投訴符合法定要件的前提下做到三個「應」就是行政作為。反之，若未做到三個「應」則依照第六條第（十一）項規定具有複議請求權，上述案例中舉報投訴人對食品藥品監管部門不立案處罰預包裝食品並無《行政複議法》上的請求權，擅自擴張請求權沒有任何依據。

三、對待複議請求權應依法甄別

綜上所述，在舉報投訴的場合，當事人僅僅是提供了可能違法的線索，行政機關對此應當予以程序處理，以保障與舉報投訴人身份相應的權利。提供違法線索後，究竟只是舉報投訴人的主觀認為還是確實需要依法立案查辦，其權力屬於行政機關，舉報投訴人無權參與到行政機關與行政相對人這一對法律關係中去，換言之，舉報投訴人無權對此提出「應當處罰」甚至於「應當如何處罰」的實體要求。

行政複議是公共行政資源，理應得到依法、高效地使用，其目的是服務於社會。目前，《行政複議法》以及實施條例對請求權的規定還未做到非常細化，各級各類行政機關在受理行政複議時標準不一，很多行政機關對於擅自擴張後的請求權沒有引起足夠的重視，所以行政機關應當正確對待舉報投訴人的複議請求權，把握行政複議的受理關口，依法辦理行政複議。

微信號：wdffdlaw

推薦閱讀：