【學法47】監察體制改革背景下監察監督與法律監督的關係|293

06-15

不久前閉幕的十三屆全國人大常委會第二次會議對《中華人民共和國刑事訴訟法（修正草案）》（以下簡稱「修正草案」）進行了審議。日前，「修正草案」已經公布，並公開向社會徵求意見，其中第二條內容將原《刑事訴訟法》第十八條改為第十九條，第二款內容修改為：「人民檢察院在對訴訟活動實行法律監督中發現司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪，可以由人民檢察院立案偵查。」這一條文授權性地規定了檢察機關的有限偵查權，有人認為該條文規定是對我們正在進行的監察改革之國家監察權之衝擊，因而產生一些爭議。

從語義及論理解釋來看，

其一，人民檢察院行使該項偵查權是授權性規定。

在法律術語中，「應當」是必須性範疇，「可以」是選擇性範疇，前者所規定的是法定的強制性的義務或職責，如果違反則必須將承擔相應的法律後果；而後者則是職責主體之自主性權力，如果行使該權力其法律效果會得到法律的認可，如果不行使則沒有不利之法律後果。對於「修正草案」規定的檢察院偵查權之該項內容而言，同樣如此，對「可以立案偵查」的理解是，其行使立案偵查權是人民檢察院之自主性選擇，但不行使立案偵查權則是受制於客觀性限制或其他國家權力之制約，也就是說，在檢察院立案偵查權與其他國家專責監督權力相衝突時檢察院該項權力必須讓位於國家專責監督權，因而，檢察院之立案偵查權從權力來源上是被限制性的。

其二，人民檢察院立案偵查權的範圍，在性質上是「司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪」，可稱之為司法工作人員「職權性侵權」犯罪，列舉性規定形成對其後的實質性界定的限制與約束，即該侵權行為主要侵犯的是公民的人身自由權，而且該犯罪行為必須是形成對司法公正之實質性危害，從而方可納入檢察院立案偵查權的管轄範圍，同時從案件來源上是「在對訴訟活動實行法律監督中發現」的犯罪行為。從條文語義而言，列舉式的行為類型同時結合行為主體、行為產生及案源產生，該類案件明顯是側重於對非法證據排除的深度預防以及該過程中所形成的犯罪行為嚴肅懲治。

另一方面，意味著該規定對檢察機關的立案偵查權之範圍從案件性質及來源方面進行了雙重限制，從案件來源看，該類犯罪行為源於人民檢察院之憲政性定位與主責主業即法律監督，但是，該立案偵查權從屬於法律監督權，同時又屬於廣義的職務犯罪調查權。因而，將該特殊性的法律監督權從監察監督權中剝離出來賦予人民檢察院是否影響國家監察監督統一性，不僅是重大的理論問題，也是重大的實踐問題，而且涉及到法律監督與國家監察監督之間的關係問題。

法律監督有廣義說與狹義說之分已成為共識。楊立凡在《法律監督的內涵》一文中總結了學界對法律監督從廣義、中義、狹義的理解1，語義而言，法律監督權本質性內涵在於對社會行為主體關於法律法規之遵守、執行活動進行的監督，所區別的是從不同層次對其進行理解，依據在於監督的主體範圍、對象範圍以及具體的職權運行表現形式不同而已。同時該文也指出，「對法律監督內涵的多元化解讀容易掩蓋一個客觀事實———在現行法律規範體系中, 『法律監督』一詞的用語資源為檢察制度所獨佔。」2誠然，在監察體制改革以前，人民檢察院歷來將法律監督權視為自己的獨有權力，雖將其作為最廣義之解讀但卻以最狹義之方式進行執行實施。但在監察體制改革之後，對法律監督之廣義解讀與廣義實施共同並歸於國家監察權之中，因而，檢察機關之法律監督顯然歸於狹義之解讀，狹義之解讀則將「法律監督」這一法律術語之內涵限於司法訴訟程序特別是刑事訴訟程序過程中。

「所謂法律監督,是指檢察機關在依法履行公訴權、檢察偵查權、訴訟監督權、審查批捕權、司法解釋權、不完全的違憲審查提請權等各項檢察權能過程中,對法律的適用和執行活動所產生的警示、預防、維護、矯正等作用,從而體現守護律、制衡權力、保障權利的共同屬性和憲政功能。「3對檢察機關「法律監督」這一充分擴張性地限制解釋基本上說明了檢察機關的法律監督職權範圍，但在監察體制改革之前檢察職能履行過程中，我們也可以看到，其主責主業就是偵查監督、審判監督、刑罰執行監督、職務行為監督，其中，公務監督具有開放性，本意應指對法律監督之最廣義解讀，但實際而言其監督方式僅限於查辦職務犯罪，而直棄一般性職務違法行為，即便後來產生了職務犯罪預防，同樣僅存在在於職務犯罪領域，因此其監督實施方面又是最狹義的。從整個職務行為監督管制體制中，雖然存在行政監察與各條線監督制度，其性質為行政監督與專門監督，其與職務犯罪查處及其形成的效果預防分屬不同的機關，又各具獨立性，在問題發現階段即存在銜接不暢的問題，同時如果存在對違法犯罪的部門保護，這種銜接更近歸於虛設。

事實而言，在監察體制改革過程中，憲法與刑事訴訟法對檢察機關的定位並沒有改變，包括刑事訴訟法「修正草案」之規定，仍然將檢察機關定位於法律監督機關，所變化的僅僅是原檢察機關自偵權行使主體發生轉移，將職務犯罪偵查權並納於調查權同時並置於監察監督制度體系之中，在監察範圍與監察對象、監察措施方面作廣義實施及實行「全覆蓋「，形成違法處置與刑事追究之一體銜接，這反映了我國在國家政治治理體制方面不斷完善，反映了國家專責監督制度在新時代中國特色社會主義建設的國家法制體系完備與法治現代化的本質要求。

目前而言，在監察體制改革過程中，從國家法律制度層面和上層建築設計方面已經建立了相對完善的國家監察制度，而對於監察監督之性質、本質內涵、歷史本源、功能特徵以及其與立法、司法、行政在國家憲政層面的理論方面的關係等方面，尚未形成體系性、理論性的共識認知，對其制度運行中實證經驗提煉以及其與新時代社會主義現代化建設的主要重要課題之間的契合還需通過各級監察機關的具體工作實踐予以升華。儘管如此，我們仍然可以從《監察法》之相關規定中對監察監督進行分析認知。

結合我國《監察法》第六條、第十一條及第十五條規定，

其一，我國監察法規定的監察監督的對象，不僅包括立法、行政、司法及政黨政協機關公務員與參公管理的公務員，還包括法律法規授權和國家機關委託產生的公務人員，還包括國企、公辦單位及基層群眾性自治組織中的管理人員，同時包括其他依法履行公職的人員。由此看出，監察監督的對象形成了對國家管理中公職人員的全覆蓋，這一範圍區別於社會管理方面的工作人員，因而社會性公益組織未納入管轄範圍。

其二，監察監督的範圍，不僅包括公職人員的依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況，而且包括貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪情況，換言之，監察監督的範圍不僅包括公職人員的執法守法情況，而且包括其履職用權情況，還包括廉潔與道德的遵循情況，從公職人員行為縱向進行全覆蓋。由上可以看出，很顯然，監察監督的範圍遠遠大於法律監督的範圍，在監察體制改革的背景下，檢察機關的法律監督對象僅限於司法工作性質範圍之內的公安人員、審判人員、刑罰執行人員對刑法刑事訴訟法的執行和遵守情況，貌似不包括檢察人員，無論是從適用對象還是適用範圍，都遠遠小於監察監督。

其三，監察監督的監督方式，首先包括廉政教育和監督檢查，這是常規的工作方式，其次包括對職務違法和職務犯罪進行調查，再次還包括對行為人的政務處分、對相關領導進行問責、對涉罪案件移送審查起訴和對所在單位監察建議，從監督方式上更靈活多樣，追責方式立體全方位。而法律監督的方式僅僅限於糾正違法與檢察建議，而且糾正違法側重於配合併無實質性處分權，檢察建議主要目的是促進相關單位之整改，即便結合某些地方的試點賦予其人大監督的外衣，實質仍然是側重對工作方式及工作效果的改進。根據「修正草案」，對司法工作人員在刑事訴訟中的職權性侵權行為進行立案偵查，其針對的僅僅是犯罪情況，對一般性的違法仍然沒有實質性的人員處分以影響權力主體的正常狀態，只能建議具體人員之所屬單位進行處分。但在監察體制改革背景下，檢察機關的法律監督的對象和範圍及處置方式仍然是局限於其主責主業的範圍之內，其偵查權之行使相對於監察監督而言監督門檻是相當地高，而對於該範圍之內的職務違法就需要移交監察機關辦理，對於上述司法人員受法律監督包括職權性侵權行為偵查權管轄之外的履職行為、守法行為、執法行為以及廉潔道德方面的情況仍然需要由監察機關之監察監督管轄。

國家監察權，突出地表現為監察監督，監察監督則是國家專責監察機關獨立行使監察權，即各級監察委員會通過監察調查、處分問責、查辦案件、監察建議、建制預防等方式對國家各級權力機關、行政機關、司法機關、監察機關、政黨機關中的公職人員以及其他任何形式形成的公權力行使主體遵守和執行法律法規及公正履職、道德廉潔等情況進行的監督處置，將職務違法處置與職務犯罪調查作為主要方式實現對所有國家公職人員監察全覆蓋，從處置方式上不僅包括職務犯罪查辦，而且包括職務違法查辦、職務違法與犯罪預防、處分問責、矯正預防建制等多個層面和方式。

工作機制而言，監察體制改革的制度優勢之一在於關聯性調查，一旦有針對某黨員或公職人員的違法違紀線索，紀檢監察機關即可啟動調查程序，不僅包括紀檢調查程序也包括監察調查程序，不僅包括對違法行為進行調查，同時可對犯罪行為進行調查，還包括對其他方面如履職用權、廉潔道德方面進行監督。因而相對於檢察機關之法律監督而言，其監督效果也越發明顯，一旦查實被調查人將會面臨被處分，不論是政務處分還是移送審查起訴，都將致使被調查人的政治生存狀態乃至社會生存狀態受到不同程度的影響，同時這種制度也必將表明對所有黨員及公職人員形成履職正當合法性與履職廉潔性自我約束。

宏觀層面而言，監察監督與法律監督在國家權力結構體系中的地位是不同的，國家監察權是在國家治理層面上的憲政性權力制約結構，而檢察機關的法律監督權僅僅是是憲政性職權定位，從監督的性質上講，法律監督僅僅是監察監督的局部小分，從二者關係上講，檢察機關法律監督權與國家監察權之的關係在表現形式上是特殊性與一般性的關係，但在權力梯次配置方面是低位階與高位階的關係，在政治影響力評價及法律效果評估方面是局部與整體的關係，二者發生衝突時，局部需要從屬於大局，高位階可以優先適用。

註：

1.（法律監督的內涵，楊立凡，《國家檢察官學院學報》2009年6月，第17卷第3期）；

2.（法律監督的內涵，楊立凡，《國家檢察官學院學報》2009年6月，第17卷第3期）；

3.（法律監督的內涵，楊立凡，《國家檢察官學院學報》2009年6月，第17卷第3期）。