「政協提案」問題的探討

提案工作是人民政協行使職能的一個重要方面，是堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，為社會主義現代化建設和實現祖國統一大業獻計出力的一種重要方式，是協助中國共產黨和人民政府與各族各界人士聯繫，推進社會主義民主政治建設，實現決策民主化科學化的重要渠道。同時提案工作也是政協工作一項最具傳統，最有特色的工作。過去，政協提案工作對我國的改革開放、現代化建設及統一大業發揮了極其重要的作用；今天，提案工作越來越受到社會方方面面的重視。因此，解決我市政協提案存在的突出問題，進一步提高我市政協提案質量，加大對提案的辦理力度，對於推動我市提案工作乃至政協工作的進一步發展，促進我市經濟，政治，文化等各方面的全面進步都具有極其重要的作用。

一

提案工作對於政協工作來講，是一項具有特殊重要意義的工作。政協活動的主要方式是會議和視察，政治協商、民主監督和參政議政是政協的主要職能。如何反映政協活動方式的成果，提案就成了政協的工作最直接最有效的方式。

所謂政協提案，筆者認為，政協提案系指政協委員、政協專門委員會及政協的黨派，人民團體以個人、聯名，或以團體名義團體聯合向全體會議或常務委員會提出的，經提案委員會審查立案，交付有關單位辦理的書面意見和建議。政協提案有其一般特徵：（一）主題的特殊性：政協提案的提案者只能是參加政協組織的單位和個人；（二）內容的特殊性：提案的意見或建議符合政協章程規定的政治協商、民主監督和參政議政的內容範圍和符合黨的現階段的路線、方針、政策，即要體現科學性和可行性：所謂科學性，系提案的內容要求、措施辦法，要尊重科學，符合實際，按客觀規定辦事；提案可行性亦稱可操作性，指提案的意見或建議切實可行，有關部門可以操作；（三）形式的嚴謹性。政協提案的形式要求統一性規範性：（1）提案要求要用書面文字的形式反映；（2）提案表要求統一的格式，一般包括提案人、案由、提案內容、解決方法、通訊地址，審查意見等欄目；（3）提案要求一事一案；（4）反映問題的文體形式是意見或建議；（5）提案撰寫的任意性。撰寫提案不受時間、人數、內容的限制。（四）提案的提出和辦理具有程序性。首先是提案的提出，其次是對提案審查立案；再次辦理，最後作出答覆。

二

政協的主要職能是政治協商，民主監督和參政議政。政協活動的主要方式是會議和視察，如何真正進行協商、監督和參政議政，如何反映會議和視察的成果，提案就成了政協工作最直接最有效的方式。過去，我市政協提案在人民政協履行政治協商、民主監督和參政議政職能中發揮了重要作用，今天政協提案仍發揮其特有的社會價值，但也存在著諸多不足之處：

（一）政協提案的質量不高，提案採納率低。提案質量的高低是提案能否發揮其重要作用的關鍵。過去，我市政協提案工作的質量有了很大進步，但是在政協提案工作上沒有指定審查立案標準，沒把好審查立案關，政協提案的意見或建議重點不明確，缺乏科學性及民主性，不注重調查研究，許多民眾的社會關注和重點，熱點，難點問題沒能得到有效處理，社會存在的深層次問題也沒能很好地體現出來，如我市某區政協在該區政協第四屆委員會第四次會議期間，共收到委員提案76件，經過提案審查委員會審查立案的近有35件，教育文化方面的有2件，衛生方面的有2件，城建城管方面的有10件，其他方面的有3件。「經濟建設」這個中心，這個重點不明確，加上撰寫提案者本身水平有限，使得提案的採納率極低，極大地限制了政協提案作用的發揮。

（二）政協提案工作缺乏規範化，制度化。離開了法制，秩序和規範，一切美好的民主願望都是空想，一切民主的形式都是空想，一切民主和形式都是徒勞，甚至會走向反向，政協提案作為政協工作的一種最直接，最有效的方式，其提案的提出，審查立案，辦理及其答覆等程序性的問題都需要以法的形式加以規範，離開了法制的軌道，政協提案將難以正常運作，而且缺乏保證。目前我市與政協提案有關的主要規章制度有：《政協南寧市委員會提案工作條例》、「中共南寧市委、市人大常委會、市人民政府和市政協辦公廳關於進一步做好人大代表建議、政協提案辦理工作的通知」、《政協南寧市委員會關於評選和表彰好提案的辦法》、《關於評選和表彰人大代表建議和政協提案辦理工作先進單位（集體）和 先進個人的暫行辦法》等，但沒有增訂相關條例，這使得政協提案工作的各個環節無章可循，隨意性較大。《工作條例》中關於「舉報」、「揭發」不以立案的規定不符合《政協全國委員會提案工作條例》，沒有建立一套較為規範的反饋制度、重點提案督辦制度及提案工作領導負責制度。提案工作缺乏規範化、制度化，相關制度不完善，使得我市政協提案工作的開展缺乏制度保證，極大的限制了人民政協作用的發揮。

（三）政協提案的運作過程缺乏透明度。透明度原則作為WTO基本原則之一，從法律意義上講，就是直接約束和規範政府行為，它要求行政機關的議事活動及其過程公開和行政機關制定或決定的文件資料信息情報公開，公開的方式有旁聽報道的轉播，刊載和查閱，政協提案的辦理，涉及廣大群眾切身利益的，一律要公開。因此，提案人，提案委員會及處理提案的有關部門要將辦事的政策，標準和辦事內容向廣大群眾公開，並且辦理的過程和結果也要公開。我市政協提案的提出，審查立案，辦理及答覆過程當中，只准許提案者參與提案的討論，提案的審查立案、辦理及其答覆等這幾個環節沒有準許提案者參與的制度性規定，現實生活當中更是不可行。政協提案工作缺乏透明度，使得提案者對提案辦理的質量、辦理過程的公正性問題產生質疑，這很大程度上打擊了提案者撰寫提案的積極性（當提案未得到辦理時）。

（四）有關政協提案的鼓勵和促進機制不完善。如《政協南寧市委員會關於開展和表彰好提案的辦法》關於評選條件方面的規定，「提案對黨或政府搞好工作具有較高的參考價值，並得到採納落實，取得明顯的社會效益或經濟效益」，較高的參考價值，明顯的社會效益和經濟效益的標準是什麼，這裡沒有明確規定，這使得該辦法在現實生活中的可行性較難；再且，該辦法規定的8%的評優比率偏低，遏止了提案者撰寫提案的積極性。

（五）政協提案沒有建立與之相配套的民主監督機制。加強權力運行機制的規範化，法制化建設，必須發展社會主義民主，加強民主監督機制建設。提案工作的基本程序：徵集、審查立案、登記、交辦、辦理、審查復文、督促檢查、匯總、這幾道程序都需要有一套民主監督機制加以監督。我市政協沒有在《工作條例》的基礎上增訂相關細則，也沒有建立重點提案督辦制度及領導負責機制。提案缺乏民主監督機制與之想配套，使得政協提案辦理的力度及質量產生許多問題。

三

提案工作對於政協工作來講，是一項具有特殊重要意義的工作。如何解決我市政協提案存在的問題，如何充分發揮政協提案的作用，筆者認為：

第一、要寫好政協提案。提案質量是提案工作的生命，寫好提案是提高提案質量的前提和基礎。因此，要寫好政協提案就必須：1、充分發揮人的因素，建立提案的頷首培訓制度，採用不用形式組織提案者學習提案知識，交流經驗；2、視察活動是委員知情出力的重要途徑。提案人要具有敏銳的觀察力和勇於創新的精神；通過視察，給委員了解新情況、新信息，拓寬思路，增長見識，為委員知情出力提供條件。如作為我市舊城改造項目之一的南寧萬達商業廣場即將投入施工，該工程到2004年方能投入使用。浩大的工程涉及到方方面面，這就需要委員們深入調查，發現問題，提出問題；3、加強與各地提案工作部門的聯繫，互通情況，交流經驗。中共江蘇省委為了進一步加強黨對政協工作的領導，制定了「323」制度；在推進提案工作方面，政協上海市徐匯區委員會創建了五項機制。這些經驗都值得我們借鑒。4、提案的提出要重點明確，尊重科學，注重調查研究：（1）重點明確。圍繞黨和政府的中心工作及群眾關心的重要問題提出提案，是做好提案工作的基本要求。政協提案應反映社會重點、熱點、難點問題，體現深層次的社會問題。只有這樣，才能促進政協提案工作的發展，人民政協的作用才能得以發揮。「發展是個硬道理」，我市實施「136」工程，根本出發點就是想方設法發展我市經濟，這是我市工作中的重中之重，是中心，政協提案工作也應圍繞這個中心來開展。因此，應改變我市過去政協提案中經濟建設類不佔半壁江山的不良局面，努力提高立案中經濟建設類的比重，以加快實現我市的「136」目標。如實施人才興邕戰略，關於解決農墾企業特困職工的低保問題，關於我市如何引進資金；「借奧興邕」問題及關於在我市建立科技園區和科技園區授權立法問題等等；這方面的提案應多提且應具有全局性及前瞻性，體現我市「136」目標這個經濟建設這個中心。（2）尊重科學。對所有的決策工作，決策工作二條一個環節，都在總結實踐經驗的基礎上立下規矩，建立健全起符合每個單位工作規律的決策程序，以便有章可循，按規矩辦事；要規範提案者，提案委員會，提案辦理單位在提案運作過程中遵循這個原則。因此，我市要加快增訂政協提案工作實施細則，建立健全與提案相關的規章制度，使與提案有關的各項工作有章可循，以便提高我市政協提案的質量。（3）要注意調查研究，掌握實情，包括提案者的條件，撰寫的內容，案由，都需調查研究，通過調查研究反映社會存在的重點，熱點，難點或深層次的問題。「重視實際，重視實踐，重視經驗，在實踐中控索，在實踐中總結，靠實踐解決問題，用經驗推動工作。」只有這樣，政協提案才能反映人民群眾的心聲，才能體現社會深層次的問題，這樣的提案才可稱上高質量。

第二、進一步搞好制度建設。機制是一定社會或其他管理系統管理的制度、規則、習慣、辦法等等的總和。政協提案作為政協的工作最直接最有效的方式，應形成一種機制，使政協提案的提出、審查立案、辦理、答覆及監督都以法的方式加予規制。我市除在《工作條例》基礎上加快增訂細則，修改該條例關於「舉報、揭發」不予以立案的規定外，還應建立重點提案督辦制度、領導負責機制等，使提案工作分工明晰層次落實，從而加大提案工作的辦理力度，提高提案的辦理質量，進一步推動我市政協提案工作的規範化、制度化。只有這樣，才能充分發揮提案的重要社會價值，才能促進人民政協充分履行其政治協商，民主監督和參政議政的職能，才能體現我市民主政治的進步。

第三、政協提案的透明度原則。這不僅包括提案人、案由、內容等實質性問題的公開，也包括提案的提出、審查立案、辦理、答覆等程序性問題的公開，更重要的是程序公開。權力正確行使最重要的是程序公開，權力正確行使最重要的目標之一是公平。如何才能使權力行使達到公平，讓群眾滿意的結果，首先當然需要權力主體以公道之心對待和行使權力，公道正派地履行職能。這就是考慮到一個透明度原則問題。實施透明度原則，目的是使權力公道運行從機制上獲得保證，而不是要求一個新的花樣，新的形式。政協提案的運作過程應允許提案者更多的參與，從立法上規定新聞媒體可以介入提案立案及辦理過程，規定提案者可以參與提案的辦理。只有這樣，提案工作的運作過程才能讓人感到滿意。提案辦理力度的增強及提案辦理質量的提高，有助於激發提案者撰寫提案的積極性。政協提案工作的透明化，將使我市政協工作跟上西部大開發及入市這兩個時代節拍。

第四、完善相關的鼓勵和促進機制。認真分析我市的區位、資源、政策優勢、改革開放和經濟社會發展情況，抓住西部大開發和入世契機，進一步擴大我市對外開放的廣度和深度，發揮人的因素的作用至關重要。政協是人才庫、智力庫，有許多各行各業專家學者。隨著西部大開發的跟進及入世後帶來的機遇，特別是我市實行的「136」工程，越來越需要加強人民政協工作，多提建設性的意見和建議。因此，充分發揮人民政協在我市經濟建設中的作用，完善與之相配套的鼓勵和促進機制顯得尤為重要：（1）廢除現行《工作條例》當中不利於政協提案作用發揮的有關「舉報、揭發」不予以立案的限制性規定，使提案者充分利用提案加強民主監督，存進我市依法進行建設；（2）提高提案工作評優比率，充分調動提案者撰寫提案的積極性；（3）明確《工作條例》中關於提案「取得明顯經濟效益和社會效益」的標準，使該條例中關於評優的規定更具有可行性；（4）建立提案督辦制度並建立領導負責機制，加大提案的辦理力度，提高提案辦理的質量等。

第五、加強對政協提案的民主監督。政協提案的提出、審查立案、辦理及答覆只有置於監督之下，政協提案才能發揮出其巨大的作用。缺乏有效的監督工作，政協提案的正常運作將難以保證，且缺乏公正性。因此，有必要從制度上保證提案者參與提案的辦理，建立重點提案督辦制度。明確分工，層層落實。如市政協領導深入調查研究、帶隊視察及點訪等。加強政協提案工作的民主監督，主要是群眾和新聞媒體的監督，有利於改變過去「文來文往」的不利局面，有益於發揮提案的社會價值，有助於政協更好地開展工作。

第六、爭取各方面的支持配合，加大對政協提案工作的宣傳力度。通過新聞媒體，宣傳提案工作，擴大社會影響力。黨派提案和優秀提案上網際網路，辦理過程通過衛星上電視。這是做好政協提案工作的重要條件。

第七、加大提案的辦理力度。「提案的廣泛性、經常性和規範性的優勢，使它成為政治協商的好方式，民主監督的好手段，參政議政的好渠道，為政協委員貢獻才智、發揚專長提供了好舞台。提案工作做得如何，已成為檢驗政協工作的重要標誌。」要加快我市發展，就要廣納政協這個人才庫的建議和意見，重視提案工作。因此，必須：（1）建立同代表委員見面彙報機制，領導審查簽發復函制及落實督促查辦制；（2）在承辦工作上，各承辦單位要將辦理提案同政策研究，改進和推動本部門工作有效結合起來：部門負責人親自參加辦理。與此同時，提案委員、提案人和承辦單位三方結合對一些重點提案重點調研，重點辦理，促進提案的落實；（3）組成「六級幹部」參加辦理工作班子。做好辦理工作關鍵在領導。對於提案的辦理，主要領導要親自過問，親自負責檢查督促，協調處理有關問題，要有領導分管，要有工作班子，每件提案，要指定專人負責辦理，加強督辦，加強聯繫。只有這樣，才能促進提案的高質量辦理。

政協提案是人民政協行使政治協商、民主監督和 參政議政職能的一個重要方面，是政協委員，民主黨派和參加政協的人民團體參政議政，為我市建設和今後發展獻計出力的一種重要方式，是實現我市決策民主化、科學化的一條重要渠道，充分重視政協提案的重要作用，努力提高政協提案的質量，對我市政協工作及推動我市高速發展將產生積極而深遠的影響。

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