【中國歷史重大事件】中華民國行政區劃沿革

06-15

中華民國的疆域曾有多次變化，建國時繼承自清朝，以中國本土為疆域的核心；但經過國共內戰後，現今實際的有效管轄領土僅涵蓋台灣、澎湖群島、金門、馬祖與部分南海諸島，即「台灣地區」。另一方面，中華民國政府文書中還存有所謂「法定領土」，例如《中華民國憲法》規定「中華民國領土依其固有之疆域」，但並未明文定義其範圍。

【中華民國北洋政府時期】1913-1928年

1926年中華民國行政區劃

民國元年（1912年）3月8日通過，3月11日公布的《中華民國臨時約法》第三條：「中華民國領土為二十二行省、內外蒙古、西藏、青海。」全國共劃分為直隸、奉天、吉林、黑江、江蘇、安徽、山西、山東、河南、甘肅、浙江、江西、湖北、湖南、四川、福建、廣東、廣西、雲南、貴州、新疆22行省以及外蒙古、內蒙古、青海地方、西藏地方、阿爾泰地區、塔爾巴哈台共28個省級行政區。

北洋政府於民國2年（1913年）1月8日公布《劃一現行各省地方行政官廳組織令》、《劃一現行各道地方行政官廳組織令》、《劃一現行各縣行政官廳組織令》（以下統稱「劃一令」），5月又公布《省官制》、《道官制》、《縣官制》，將清代的直隸州、直隸廳及州、廳全部改編為「縣」、確立了省、道、縣三級行政區制度。其中，塔爾巴哈台併入新疆省，改為塔城縣。

民國3年（1914年）5月1日公布的《中華民國約法》第三條：「中華民國之領土依從前帝國所有之疆域。」

民國三年（1914年）8月28日，北洋政府在全國各地設置了93個「道」，分為繁要缺、邊要缺、繁缺、邊缺、要缺、簡缺共6類三個等級。其中「繁要缺」是駐紮在省會的首道，地方形勢緊要，政務繁雜的道；「邊要缺」是地處邊陲，形勢緊要的的道；「繁缺」是轄縣較多、財政情況良好的道；「邊缺」是邊境地區或重要行政據點；「要缺」是境內轄有重要商埠的道；「簡缺」是轄縣較少、事務較簡、財政情況不佳的道。京兆地方及稍後設置的東省特別行政區，因政區特殊，均未設道。又熱河，察哈爾，綏遠，川邊特別行政區因縣級政區較少，均只各設1道。各省一般平均在3～4道，僅甘肅及黑龍江省最多，皆設置了7道。各道管轄縣數，一般在10～30縣之間，不過也存在了如黑龍江省黑河道轄3縣，陝西省關中道轄40縣以上的道的特殊例子。

因為道制的等級與發行行政經費的多少有關，因此各省紛紛提出等級重新評估的要求，從民國三年（1914年）至四年（1915年）5月之間，內務部先後批准河南省河洛道、江蘇省徐海道、廣西省蒼梧道及鎮南道、吉林省依蘭道的升等。同一時期內，江蘇省淮揚道、浙江省甌海道、黑龍江省綏蘭道、廣東省潮循道、山東省東臨道的升等要求，因行政管轄區域不大，行政事務也不複雜，均被內務、財政兩部駁回。在1年半內，有如此多的道因經費問題而請求升等，引起了北洋政府的注意。內務部及財政部於民國四年（1915年）6月經大總統批准，今後若無特別的情況，不再重新評估核辦。1919年6月1日，徐世昌簽署大總統令，將阿爾泰地區阿爾泰地區改為阿山道，併入新疆省，

民國12年（1923年）10月10日《曹錕憲法》第三條：「中華民國國土依其固有之疆域。國土及其區劃以法律不得變更之。」

民國16年（1927年）國民政府定都南京以後，裁京兆地方，直隸、奉天2省改名，特別區及膠澳商埠改設置省及特別市，新設寧夏、青海2省及上海、南京、西京、北平、天津5特別市及威海衛行政區，至抗戰爆發前，共有39個省級行政區。

【中華民國訓政時期】1928-1945年

1936年中華民國行政區劃

蒙古地方地圖

西藏地方地圖

民國20年（1931年）5月12日制定，6月1日公布的《中華民國訓政時期約法》第一條：「中華民國領土為各省及蒙古西藏。」，民國25年（1931年）5月2日立法院通過，但尚未經國民代表審議的五五憲草第四條第一款列舉表示：「中華民國領土為江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、四川、西康、河北、山東、山西、河南、陝西、甘肅、青海、福建、廣東、廣西、雲南、貴州、遼寧、吉林、黑龍江、熱河、察哈爾、綏遠、寧夏、新疆、蒙古、西藏等固有之疆域。」

民國二十八年（1939年）5月5日，國民政府頒令，將重慶升格為甲等中央院轄市（即直轄市），重慶亦是繼南京、上海、天津、青島、北平後第六個中央院轄市，轄區範圍大致為今重慶主城區，而北碚市（今北碚區）為中央行政院和臨時政府所在地。

【中華民國憲政時期】1945-1949年

國民政府於民國34年（1945年）設置台灣省，將台灣省分設8縣（台北縣、新竹縣、台中縣、台南縣、高雄縣、花蓮縣、台東縣、澎湖縣）、9個市（基隆市、台北市、新竹市、台中市、彰化市、嘉義市、台南市、高雄市、屏東市）與2個縣轄市（宜蘭市、花蓮市）。當時的金門群島隸屬於福建省金門縣、馬祖列島則分屬於福建省長樂縣、連江縣、羅源縣。烏坵隸屬於福建省莆田縣、東沙島與南沙太平島隸屬於廣東省。

國民政府於民國35年（1946年）1月5日發表公告承認外蒙獨立（1953年2月24日，中華民國立法院以聯合國大會505號決議廢止中蘇友好同盟條約並拒絕承認外蒙古獨立）。

民國36年（1947年）6月5日公布《東北新省區方案》，東北地區劃設9省3直轄市：遼寧省、安東省、遼北省、吉林省、松江省、合江省、黑龍江省、嫩江省、興安省和大連市、瀋陽市、哈爾濱市。

1947年中華民國行政區劃

民國35年（1946年）12月25日制定，民國36年（1947年）1月1日公布，12月25日施行的《中華民國憲法》第四條：「中華民國領土，依其固有之疆域，非經國民大會之決議，不得變更之。」全國土地面積達1141萬8174平方公里，為亞洲第一大國，世界第二大國土。疆域北至唐努烏梁海的薩彥嶺、東至黑龍江與烏蘇里江合流處、南至南沙群島的曾母暗沙、立地暗沙海域、西至帕米爾高原的噴赤河。全國共有35省12直轄市1西藏地方一級行政區。二級行政區域依法為縣、省轄市、管理局、設治局等，但實際上省與縣之間另設有行政督察區方便管理。另外在蒙古族的游牧地區所設置之盟部、特別旗雖然劃於省或地方之下，但實際上由行政院直接管轄。

民國38年（1949年）4月，海南特別行政區（簡稱「海南特區」）正式成立，省會設于海口市、下轄1市16縣。同年6月《海南特區行政長官公署組織條例》公布，海南特區管轄海南島、東沙群島、西沙群島、中沙群島、南沙群島及其他附屬島嶼，同年6月6日，由總統明令公布《海南特區行政長官公署組織條例》及《海南建省籌備委員會組織條例》這兩份法律，並在海口成立建省籌備委員會，籌謀進行改省事宜。

【中華民國台灣時期】1949-2005年《中華民國全圖》

中華民國政府遷台後，喪失對大陸地區各省的實際治理權；但宣稱在「法統」上仍是全中國的唯一「合法」政府。故政府遷都台北後，仍依照定都南京時之行政區繪製《中華民國全圖》，最新版由內政部於1998年繪製出版。

1949年中華民國政府遷台後，台灣省改置為16個縣、5省轄市，形成今日區域之雛型。之後曾成立兩個管理局，即陽明山管理局及梨山建設管理局。

1953年後，聯合國大會505號決議通過中華民國控告蘇聯案以撤銷承認外蒙古獨立，認為其是中華民國的一部分。中華民國政府宣布《中蘇友好同盟條約》失效，將外蒙古重新納入中華民國的版圖。中華民國國民大會秘書處自民國68年（1979年）5月至民國80年（1991年）10月所編的《會議實錄》所附的《中華民國全圖》都自稱外蒙古就是蒙古地方。

1967年，台北市改製為直轄市。

1979年，高雄市改製為直轄市，南海諸島亦交由高雄市代管。

1979年5月《第一屆國民大會第六次會議實錄》所附的《中華民國全圖》

中華民國行政區域省級行政區（2005年前法定疆域）

民國71年（1982年）12月31日的中華民國最高法院71年台上字第8219號判例：「茲我國大陸領土雖因一時為共F所竊據，而使國家統治權在實際行使上發生部分之困難，司法權之運作亦因此有其事實上之窒礙，但其仍屬固有之疆域，其上之人民仍屬國家之構成員，自不能以其暫時之淪陷而變更其法律上之地位。」

民國82年（1993年）11月26日的《司法院釋字第328號解釋》解釋文：『中華民國領土，憲法第四條不採列舉方式，而為「依其固有之疆域」之概括規定，並設領土變更之程序，以為限制，有其政治上及歷史上之理由。其所稱固有疆域範圍之界定，為重大之政治問題，不應由行使司法權之釋憲機關予以解釋。』理由書：「對於領土之範圍，不採列舉方式而為概括規定，並設領土變更之程序，以為限制，有其政治上及歷史上之理由。其所稱「固有之疆域」究何所指，若予解釋，必涉及領土範圍之界定，為重大之政治問題。本件聲請，揆諸上開說明，應不予解釋。」此次相關附件抄立法院聲請書，各界對此「固有疆域」之意義未有定論，是否包括外蒙古、中國大陸、台灣等，各界看法不一，故立法委員陳婉真等十八人聲請司法院大法官會議解釋此「固有疆域」所涵指之範圍。

民國83年（1994年），民國政府依據中華民國憲法第一百一十八條規定通過《直轄市自治法》，院轄市正式稱為直轄市，市長開放人民直選。

民國87年（1998年），立法院修改《中華民國憲法增修條文》部分內容，並制定《地方制度法》以取代原有的《省縣自治法》。在這次的修法中，省制「虛級化」，移除其地方自治團體的地位。省政府仍具有公法人身份，但成為行政院的派出機關。原屬省管轄的縣、市等地方政府，改由中央政府直接管理，各縣、市僅在地方區划上仍隸屬於省。

民國91年（2002年），內政部修訂《編印我國大陸地區地圖注意事項》，規定：「大陸地區疆界及首都，得依大陸現狀標示之。……大陸地區與蒙古之界線，以國界符號標示之。」該注意事項已經於2004年作廢之後官方也不再公布「中華民國全圖」。相關政府機關對大陸地區之行政代號亦逐步廢止，行政院主計處主管之「中華民國各省（市）縣（市）行政區域代碼」於2005年10月3日公告停止適用；行政院新聞局所發表之《中華民國年鑒》也於2006年起不再將大陸地區列於「土地」一章之中，故2005年是最後一次納入。此後政府文獻中僅列出實際統治區（即台灣地區）之行政區域，教科書亦然。在此之前，全國共劃分為35個省，2045個縣，直轄市14個，省轄市56個，管理局7個，設治局34個，特別旗4個，盟部14個，旗127個，牧場1個，特別行政區1個，地方2個（西藏，蒙古）。特別行政區編製比照省，牧場編製比照旗；市在部分法規中稱為省轄市，直轄市在部分法規中稱為院轄市（據中華民國年鑒九十四年版）。此後的區域規劃僅限於實際統治區。

【中華民國台灣時期】2005年至今中華民國自由地區

中華民國實際統治區行政區劃圖

目前中華民國的有效管轄領土，包括台灣、澎湖、金門、馬祖，以及南海諸島中的東沙群島、南沙太平島與中洲島，總陸地面積為36192平方公里。

台灣本島面積為35798平方公里；21個附屬島嶼有蘭嶼（面積47平方公里）、綠島（面積15平方公里）、琉球嶼（面積6.80平方公里）與龜山島（面積2.84平方公里）等；澎湖群島由90個島嶼組成，總面積141.052平方公里，最大島嶼為澎湖島（即馬公島）64平方公里、次為西嶼（即漁翁嶼）18平方公里、白沙島14平方公里；金門群島為150.34平方公里，含烏坵嶼；馬祖列島29.6平方公里。

南海有東沙群島面積1.74平方公里、南沙太平島0.49平方公里及中洲島2000平方米（中華民國在南海的領土宣稱及於全南海諸島－東沙群島、中沙群島、西沙群島、南沙群島）。：根據中華民國在實際控制領土方面的主權聲明，台灣地區極東點在台灣省宜蘭縣頭城鎮釣魚台列嶼赤尾嶼（東經124°34"09"，而南海諸島極南點在南沙群島曾母暗沙立地暗沙海域（北緯3°10"）。

民國93年（2004年）8月23日立法院通過，民國94年（2005年）6月7日國民大會複決，6月10日總統公布的《中華民國憲法增修條文》第一條：「中華民國自由地區選舉人於立法院提出憲法修正案、領土變更案，經公告半年，應於三個月內投票複決，不適用憲法第四條、第一百七十四條之規定。」

民國99年（2010年），縣市合併、五都改制，台中市、台南市、新北市以《地方制度法》升格為直轄市。

民國101年（2012年）5月21日，行政院大陸委員會發表新聞稿，表示「一、民國35年我國憲法制定公布時，蒙古（俗稱外蒙古）獨立已為我政府所承認，因此，當時蒙古已非我國憲法第4條所稱的『固有之疆域』。外交部雖於民國42年提經立法院決議廢止「中蘇友好同盟條約」，但並未完成憲法領土變更之程序。」「三、外交部在91年7月8日函示略以：「蒙古已為主權獨立國家，且為聯合國會員國之一。國際法上國家之承認，原則上屬於『無條件與不可撤回的』，當時承認之相關要件迄今仍存在。」否定外蒙古為中華民國法定領土。

民國103年（2014年），桃園縣升格為桃園市。至此，中華民國劃分為2個省（台灣省和福建省）、6個直轄市（台北市、新北市、桃園市、台中市、台南市、高雄市），其中台灣省下轄11個縣、3個市，福建省轄金門縣和連江縣。