國外如何促進民族關係和睦

國外如何促進民族關係和睦

[ 來源：鳳凰網 | 發布日期：2014-05-12 ]

　　世界上230多個國家和地區可以分成四種類型的民族關係：移民類國家的民族關係，如美國、加拿大、澳大利亞等；西方工業化國家的民族關係，如英國、法國、德國等；傳統多民族國家的民族關係，如俄羅斯、印度等；較小型國家的民族關係，如新加坡、瑞士等。這四類國家都在促進民族關係和睦的實踐中積累了豐富的經驗，當然也遭遇不同的挑戰與困境。

　　移民類國家

　　這一類國家主要是西歐人在海外建立的新移民國家，如美國、加拿大、澳大利亞、紐西蘭等。當西歐人作為強大的殖民力量來到海外時，其所征服的土著部落人口較少、力量分散、組織鬆懈、武器落後，在白人優勢武器打擊下不堪一擊，最後退居到殖民地的邊緣地區，成為國家的弱勢群體。在這種情況下，由白人殖民者為人口主體建立了一批新的移民類國家，當地原有的土著群體人口在殖民過程中幾乎被消滅，保存下的人口很少並完全被邊緣化。

　　美國的印第安人最多時據說曾達到1500萬人，20世紀初人口最少時只剩下幾十萬人，澳大利亞的土著人和紐西蘭的毛利人也所剩無幾。現在，土著群體在上述國家只具有某種象徵意義，在該國民族關係的框架中已經退居到很次要的地位。作為新興的移民國家，這些國家吸收了大量不同來源的外來移民人口。以美國為例，開始的移民主要來自西歐，然後來自北歐、東歐、南歐和中東，後來還有掠自非洲的黑奴和亞洲的苦力。由於人口中的移民結構特點和來源的多樣性，這些國家成為新興的白人國家，其民族關係主要是各類移民之間的關係。在建國初期，美國人談論的民主、自由和平等，僅限於白人移民內部，並藉此迅速地把這些白人移民凝聚並同化，在他們當中建立了「美國人」的新認同，在發展經濟和開拓疆土中起到很好的效果。20世紀60年代的「民權運動」以後，美國基本上把這套理念普及到了每一個公民，而不分其種族、膚色、語言和宗教。

　　這類國家處理民族關係時有一個顯著的特點，即努力淡化血緣和族源的意義，特彆強調公民權以及「國民」意識的培養。「文化多元主義」是移民類國家處理民族關係的基本國策。多樣化的移民來源，導致不同的認同和歸屬，因此只能通過《憲法》規定和公民制度才能構建統一的核心身份認同，即「國家民族」認同，只能通過不斷強化公民權和對國家的效忠，把各民族（種族）之間在語言、宗教、習俗等方面的差異視為文化差異，不把它提升到政治層面，國家才能保持社會穩定和政治統一。

　　今天，作為世界最大的移民國家，美國的族裔結構又在悄然發生變化。2012年6月19日，美國皮尤研究中心公布了《美國亞裔的興起》的報告，該報告顯示，進入美國的亞裔移民在2010年達到了43萬人，占當年移民總數的36%，首次超越拉美裔移民（31%）。2011年，美國的亞裔人口約為1820萬人，約佔美國總人口的5.8%。亞裔的崛起必然反映在美國政治中。2012年6月18日，美國眾議院通過議案，對包括1882年《排華法案》在內的美國歷史上通過的一系列排華法案道歉。這不僅是對歷史上為美國崛起作出重大貢獻的華人華僑的尊重，也體現了包括華裔在內的亞裔已經成為美國政治中不可忽視的群體。

　　相較於亞裔移民的高素質，拉美裔移民受教育程度較低，社會競爭力也低。部分有天賦的人才，可以在體育和娛樂等方面打入主流社會，而無專長的人，則從事販毒、娼妓等職業，成為美國諸多社會問題的源頭。2000年至2010年，18歲以下非拉美裔白人兒童人口比例有所下降（除了北卡羅來納州、南卡羅來納州、愛達荷州及猶他州），而拉美裔兒童人口比例在所有50個州都有增長。拉美裔人口增長數的2/3來自新生人口，而非移民。拉美裔在美國選舉中的影響不容小視。為了爭取他們的選票，美國總統奧巴馬於2012年宣布，允許給在年幼時被帶進美國、年齡不滿30歲的140萬年輕無證人頒發工作許可證，同時停止將他們遣返出境。這一政策的效果立竿見影，民調顯示，奧巴馬在亞利桑那和科羅拉多等5個拉美裔人數眾多的州人氣飆升。

　　另外，大量的族際通婚使這一類國家促進民族關係和睦的成效相對較高。1980—2008年，美國白人和黑人的通婚率急劇增長，甚至超過了白人和其他種族的通婚率。1980年，只有5%的黑人男性和白人女性結婚；2008年達到14%。儘管如此，黑人和白人通婚的總數仍然比白人和其他種族通婚的總數少。例如，美國亞裔男性和拉丁裔男性2008年與白人結婚的比率都是38%。如今，美國的人口組成已越過了一個里程碑，少數族裔群體的新生兒出生率歷史上首次達到總數的一半以上。數據顯示2010年7月至2011年7月間出生的嬰兒中多數屬於少數族裔，其中拉美裔家庭主導著人口的增長。自歐洲移民大規模進入美國以來，白種嬰兒的比例從未跌至半數以下。

　　目前，新老美國人的差異越來越大，老的絕大多數都是白人，年輕的卻越來越多是拉美裔、黑人和亞裔，而人口分裂可能導致稀缺資源如何合理分配的緊張局勢。因此，美國面臨的最大的族群治理問題，是移民導致美國的「非美國化」。對此，美國政府致力於制定公營和私營部門的「新美國化」計劃，以對抗那些促使移民社群效忠於原籍國的因素，促進移民群體同美國人之間的關係和睦。

　　西歐工業化國家

　　英、法、德等國是典型的西歐工業化國家。在工業化早期，「民族國家」這一新的政體形式被視為發展和推行工業化的最好的國家形式。「民族國家」成為歐洲各封建王國的「第三等級」反對封建割據和貴族統治以及傳播啟蒙思想的利器。在此背景下，法國把原來處在邊緣地帶的布列塔尼人、科西嘉人、馬賽人等都整合在一起，這些群體在歷史上可能有不同的族源，講不同的方言，也曾經被不同的領主統治過，但在「共和國」的創建過程中，在他們當中產生了一個新的認同，即是對「法蘭西民族」的認同，對新生的「民族國家」（Nation-state）的政治認同。英國則把英倫三島的英格蘭、威爾士、蘇格蘭、愛爾蘭等整合在一個主權國家框架內。俾斯麥統一了德國，雖然他的統一打著神聖羅馬帝國的旗號，但他的政治目標，就是要把全體日耳曼人統一到一個「民族國家」中。

　　上述西歐工業化國家是「民族」概念、民族主義運動和民族國家的創始者和發源地。這些國家在民族國家的創立過程中對本國境內各群體進行了政治、經濟、文化以及語言的全面整合。各群體認同了新建立的「民族」（nation），並在這個框架下來處理各群體之間的關係。由此，他們擁有了其他傳統國家無法抵抗的生產力和軍事力量，打下了向外擴張的基礎。此後，這一模式向北歐、南歐、東歐各國以及世界各地擴散。

　　但需要強調的是，歐洲國家很難說是純粹的單一民族國家。歐洲自古是多民族地區，隨著19世紀歐洲民族主義興起，民族國家成為歐洲的主要政治體制形式。即便如此，「一個民族，一個國家」在嚴格意義上並不是歐洲現狀，許多民族國家內部依然存在著眾多的少數民族。即便被認為是民族構成高度單一的德國，新教徒與天主教徒的衝突以及德語方言之間巨大差距帶來的政治衝突一直困擾著德國。在英國，英格蘭人對愛爾蘭的盎格魯化由來已久，1831年，英國將愛爾蘭語從教育體系中連根拔除，在學校說愛爾蘭語的孩子被同學和老師嘲笑和懲罰。即便1921年北愛爾蘭州建立後，50年內愛爾蘭語都未能進入廣播電視系統。二戰後，英國少數民族政策大幅寬鬆，如1990年代後，分別給予威爾士語以及蘇格蘭蓋爾語在威爾士和蘇格蘭與英語同等地位，最終1998年《貝爾法斯特協議》承認愛爾蘭語在英國的合法地位。2000年，英國簽署《歐洲區域或少數民族語言憲章》，承認「語言多樣性是英國人民的共同財富」。2006年，英國政府在和愛爾蘭政府簽訂的《聖安德魯斯協議》中承諾，要促進旨在保護愛爾蘭語的立法工作。但是，長期的同化政策，使如今北愛爾蘭會講愛爾蘭語的人所剩寥寥無幾。

　　總體而言，英、法、德等國家在工業化和殖民主義時期曾經是人口的輸出大國。但是在二戰之後，由於人口、就業等問題，西歐國家變成了人口輸入大國，引進了大量來自南亞、中東、北非的勞動力，使本國的民族構成發生了新變化。西歐工業化國家的民族關係出現了新的跡象，即他們開始面臨新的移民問題。

　　為此，西歐國家以多元文化政策來應對民族構成的變化。1983年，英國種族平等委員會發布報告，鼓勵媒體體現英國社會的「多種族特徵」。BBC承諾「節目要反映英國社會的多元化，要走進民族、文化、宗教以及非宗教的團體，促使英國人了解他們的風俗和想法」。如今，在英國、法國等國的政府文獻上已經較少見「黑人」「阿拉伯人」「亞洲人」這樣的稱呼，身份證上不會標註種族信息，而只有出生地信息，其目的是盡量避免民族識別。

　　然而，2005年的倫敦地鐵爆炸，以及穆斯林移民的「榮譽謀殺事件」，終於使一些歐洲國家開始反思自己的民族政策。德國、英國以及法國的領導人先後宣布多元文化主義政策在本國的實施已經徹底失敗，並著手開始他們的一元文化政策。目前，西歐國家的移民狀況呈現出兩個重要的趨勢：越來越多的移民來自不發達國家，而且他們的數量呈直線上升；穆斯林人口的增速極快。歐洲的穆斯林人口在過去的30年中增加了一倍以上。據美國移民政策協會稱，穆斯林人口占歐盟總人口的比例到2050年時將超過20%。

　　總體而言，新移民的就業率要低於本土國民，這就阻礙了經濟發展和族群融合的進程。語言技能的缺乏是造成這種現象的一個重要原因。有跡象表明，第二代及第三代穆斯林移民比其父母更難融入當地社會。由於這些移民的第二代、第三代不滿於自己在西歐發達國家中被歧視的社會地位，這些國家不斷出現新形式的民族與宗教衝突。

　　西歐國家出現的這種移民問題和美國的移民問題是不一樣的。美國是傳統的移民國家，主流社會對此是有思想準備的，也有很多制度、政策和措施來消化和凝聚這些新移民。而西歐社會在戰後接受外國移民是解決本國勞動力短缺的短期政策，主流社會實際上並沒有把這些新移民和他們的後代看成是與自己平等的公民，有的國家不給這些移民及其後代公民權，這種歧視態度必然引發移民的反彈，引發尖銳的民族衝突。2014年9月的蘇格蘭獨立公投將再次促發西歐工業化國家認真反思其民族政策。

　　傳統多民族國家

　　俄羅斯、印度等國家是歷史悠久、幅員遼闊而且具有深厚文明基礎的多民族國家。這些國家都可謂是「民族博物館」，他們同中國的民族關係有很大的相似性。

　　歷史上，俄羅斯多民族國家是沙俄帝國通過武力擴張形成的。俄羅斯民族剛剛統一時領土只有280萬平方公里，是一個單一民族國家，經過歷代沙皇的擴張，到20世紀初俄國已成為一個橫跨歐亞兩大洲、瀕臨三大洋的帝國，其領土擴大了近2000萬平方公里。沙皇實行分而治之的政策，只佔總人口43%的俄羅斯人享有種種特權，廣大非俄羅斯民族卻被當成「異族人」，政治上處於無權地位；經濟上，少數民族地區變成了俄羅斯的原料產地和銷售市場。沙皇強制推行民族同化政策，提出「一個民族、一個國家、一個皇帝、一個宗教、一種語言」的口號，禁止少數民族使用本民族語言，強迫他們改信東正教。

　　但是，整個19世紀都可以觀察到沙皇俄國政府努力構建「俄國民族」的各項措施：首先，積極在各邊疆民族民眾中建立對「俄國民族」的政治與文化認同。沙皇政府在各族臣民中宣揚「斯拉夫民族」的理念和政治文化認同，用以凝聚烏克蘭、白俄羅斯等斯拉夫群體，同時把「俄羅斯民族」描繪成一個極具包容性的「超級民族」，具有多元的族源。其次，努力淡化各民族對其傳統聚居地的「領土」觀念。沙皇政府在各少數民族的傳統聚居地設立行省，在設立行省時刻意把各族聚居地分割在不同的行省中。同時，對高加索、中亞和西伯利亞的移民也明顯改變了當地人口的民族構成，這些做法在一定程度上淡化了邊疆各民族與自己傳統聚居地之間曾經存在的排他性的「領土認同」。再次，積極吸收各族精英分子加入俄國統治集團，使這些民族精英轉變為「帝國精英」。沙皇政府制定了各種政策，淡化各民族與俄羅斯人在族源、語言、宗教等方面的差異，努力拉攏和培養邊疆民族精英分子，爭取他們對帝國的政治忠誠和文化認同。

　　上述措施說明沙皇俄國曾經努力使下轄各少數民族融合進俄國的統一行政體制中，使俄國成為一個現代「民族國家」。但這些「轉型」措施尚未完成，就被俄國的社會革命所打斷。之後，赫魯曉夫曾提出建立「新的歷史性共同體——蘇聯人民」這一概念，作為比「民族」更高一層的認同單元。但是在各族群的現代民族意識不斷強化的蘇聯各共和國，「蘇聯人民」這一概念主要體現為官方的政治話語，缺乏文化基礎，沒有真正紮根於各族民眾的認同意識之中。

　　1993年12月12日，俄羅斯聯邦憲法通過後，新俄羅斯再次開始構建多民族國家統一的進程。新憲法確立了各聯邦主體權利平等的原則，去掉了原來民族共和國的特殊權利，民族自治更多表現為民族文化自治。同時，俄羅斯理論界與政界對蘇聯時期的民族政策進行了反思，並在此基礎上提出一系列民族政策。

　　第一，在民族平等基礎上，強調俄羅斯國家的統一性，如1993年俄羅斯憲法取消了民族共和國退出聯邦的權力。第二，主張人權和公民權利高於民族權利。1991年俄聯邦頒布了《公民法》，規定各民族公民一律平等，每個公民在俄聯邦領土上都享有憲法規定的一切權利與自由，並承擔相同的義務。第三，弱化民族差異，不要求公民確定自己的民族歸屬，廢除了1934年開始的在證件上登記居民民族成分的做法，證件只有證明國籍的使命。第四，反對極端民族主義。憲法及其相關法律對煽動民族仇視情緒，挑起民族衝突制定了嚴厲的打擊條款。1996年頒布的《俄羅斯聯邦國家民族政策構想》規定：禁止從事破壞國家安全，挑起社會、種族、民族和宗教衝突的活動。

　　今天，俄羅斯仍然保留了民族自治共和國、自治州、自治區，並以主體民族冠名，其行政首腦也稱總統。但在民族自治區內，大多數冠名民族並不佔多數。《俄羅斯聯邦國家民族政策構想》規定：俄羅斯繼續奉行公民平等和民族平等的原則。為了鞏固多民族國家的統一，俄羅斯聯邦用地方自治代替民族自治（儘管保留了原來以民族冠名的行政區），限制因民族歧視而導致的地方民族主義和違反人權的行為，各共和國決定自己的經濟、政治和語言文化生活，但共和國的國家體制不屬於某個民族，共和國是相應區域內所有公民的共和國。民族區域自治更大的意義在於為這些冠名民族提供一種心理上的歸屬地。未來俄羅斯的民族政策仍將朝著培養公民社會和塑造「俄國民族」的方向發展。1994年，俄聯邦通過的《俄羅斯公民和睦協定》，旨在推動各民族之間和平共處。2004年，修改後的勞動法典增加人民團結日——11月4日，並作為法定假日。

　　較小型國家

　　就人口、規模而言，瑞士、新加坡等國家無疑是世界小國，但他們在民族衝突管理問題上卻貢獻了先進的理念與經驗。瑞士等國的民族衝突管理經驗的技術性啟發或許比其整體性意義更為重要。

　　瑞士是民族多樣化較為突出但又是民族和諧程度非常高的國家。長久以來，在這個文化與民族差異性相當顯著的國度，從未出現過嚴重的民族衝突。在瑞士，很少發現人們在使用「民族」或「少數民族」這樣的詞語，他們只稱自己為「瑞士人」。那麼，「瑞士人」是個什麼樣的「民族」呢？用他們自己的話說，是由「不願意生活在德國的德國人，不願意生活在法國的法國人，不願意生活在義大利的義大利人」組成的。換句話說，從傳統的民族概念上看，並不存在「瑞士族」；但由不同民族組成的瑞士人，又成為了一個新的「國家民族」。這種狀態源於瑞士人對自己國家的高度認同。

　　瑞士的多元文化體現在社會生活的各個方面：瑞士是世界上唯一將所有民族語言都提升為「國語」的國家，包括德語（佔總人口63.9%左右，主要在北部地區）、法語（佔總人口19.5%左右，主要在西部地區）、義大利語（佔總人口6.6%，主要在南部地區）和羅曼什語（Romanche，總人口的0.5%，主要在東部少數地區）。四者共同成為官方語言。在語言教育上，歷時悠久的多語教育體制使幾乎所有的瑞士人都可以同時講包括英語在內的四種以上的語言，使得語言完全不再具有「民族識別」的意義。不同地區的瑞士人在文化與宗教上具有相當大的差異性，但社會成員對這種差異的寬容和制度上對這種差異一視同仁的立場使其始終處於互不干擾、平等尊重的狀態中，不會產生結構性的社會衝突。

　　瑞士聯邦制的政治基礎並不在於「族群」，而在於「公民」。在瑞士的族群治理模式中，「公民身份」具有優先性，「族群身份」在瑞士的憲法體制中是一個很重要的社會基礎，但不是一個重要的政治單位。瑞士公民不能因為特殊的「族群身份」而要求任何性質的特殊待遇。因此，有學者認為瑞士模式是「公民聯邦制」的典型代表。

　　第一，瑞士憲法的政治基礎是公民，而非族群。瑞士的26個州不得建立針對本州的「特殊公民權」。瑞士也不存在針對特定族群的特殊制度安排。在憲法上突顯「公民身份」的優先性，強化公民平等及政治參與。

　　第二，聯邦國家的世俗化。瑞士的宗教具有多樣性，並和語言一起成為族群多樣性的社會文化基礎。具體而言，瑞士有接近1:1的天主教徒和新教徒，新教內部又區分信義宗和加爾文宗。瑞士長期以來在羅馬的梵蒂岡教廷沒有宗教代表，主要是為了迴避天主教代表的不充分性；同時，瑞士實行嚴格的政教分離原則，奉行世俗主義和宗教自由。

　　第三，決策中心主義。瑞士民主的重要特點是「決策中心主義」而非「選舉中心主義」。在民主決策程序中，重要議題不能依賴簡單多數，而需要重要的多數群體和少數群體的一致同意（最大共識原則）。決策中心主義（共識主義）的程序設計，使得瑞士不同族群的成員有著豐富的機會參與不同治理層次的決策，通過個體公民權的經常行使，超越本族群的利益與政治限制，成為一名成熟理智的「聯邦公民」。這種制度設計使瑞士公民獲得了最為寬域的民主實踐空間，並在交往互動中形成關於公共利益和公民責任的共識。同時，直接民主減少了瑞士公民對政黨代表的依賴，在其他國家，後者往往具有族群、語言和宗教界限。

　　第四，社會均衡與社會團結。瑞士1999年憲法之序言指出，「一個國家力量的衡量尺度在於其最弱成員的福利程度」。聯邦政府有責任促進聯邦內部不同單元之間的社會與經濟發展，從而彌合不同族群間的差距和不平等感。在瑞士，財政均衡政策的適用對象不是特定的「族群」，憲法關注的焦點始終是「去族群化」的公民。由此，瑞士沒有「民族特權」與「民族分裂」，只有「公民自治」和「憲法平等」。

　　當然，儘管瑞士以其完善的民族政策而堪稱「世界榜樣」，但其民族政策的代表性較低，因為瑞士的社會條件是世界上大多數國家所不具備的。首先是經濟實力，瑞士是當今世界上人均收入最高的國家，擁有全世界最高的生活質量。長期穩定的社會和高度發達的經濟條件對其民族整合產生了積極影響。其次是較小的社會結構性差異，瑞士各民族群體在價值觀、經濟與文化發展水平、歷史恩怨等方面沒有根本差異，彼此認同感強，社會整合難度低。再次是地理區域與人口規模有限。儘管瑞士是歐洲人口密度最大的國家，但人口總量不過800多萬，領土面積僅有4.1萬平方公里。故「小國經驗」有其天然的局限性。