博·羅斯坦：論選舉民主的合法性
對美國好一點兒……否則，我們就把民主帶到你們的國家!
環繞我的家鄉——瑞典西部的哥德堡——行駛時，人們偶爾看到汽車保險杠上貼有紅色的貼條，貼條上寫著上面這句話。在這個搞笑的標語後面所蘊含的是，現今人們普遍認為布希政府想通過引入大眾選舉民主 (electoral mass democracy)在伊拉克建立合法政權的努力已經遭到慘敗。儘管伊拉克人民參加了幾次投票，每次投票的人數也多得驚人，儘管投票是以相當有序的方式，並且至少對世界上的這個國家來說，還是以出乎尋常的公正方式進行的，但是，伊拉克政府一直不能在本國樹立起合法政權的形象。2005年12月25日，在對全國發表的講話中，喬治·布希說了下面這番話：
三天前，大量伊拉克人走進投票站，選擇他們自己的領導人——這在自由的歷史上是一個里程碑式的日子。今後幾周，人們將進行計票工作，組成新政府，長期以來遭受暴君統治的人們將成為自由世界的正式成員。
說得好聽點兒，事情並沒有像美國政府或其智庫所預測的那樣發展。讓伊拉克人民有選舉權並選出對他們行使政治權力的人，這幾乎沒有建立起政治合法性。不過，美國的失敗看起來是人們事前遠遠沒有意料到的。為什麼人民在驅逐了殘暴的獨裁者並且現在有了他們選舉出來的政府的時候，轉而投入到了暴力抗議中?2005年12月12日發布的標題為《伊拉克的民主》的所謂情況說明書中，白宮的陳述是：
兩年半前，伊拉克處在殘酷獨裁者的掌控之下。自那時起，伊拉克人擁有了國家主權，舉行了自由選舉，起草了民主憲法，在全國範圍內以全民公決的形式批准了這部憲法。三天後，他們將在今年第三次走進投票站，選出遵守新憲法的新政府。儘管工作依然困難，但是，2005年將被作為伊拉克、中東、自由歷史上的一個轉折點而載入史冊。
布希政府並不是唯一認為帶來多數人統治的民主選舉會產生政治合法性的政府。實際上，學術文獻和主要國際組織都認為這個觀點是理所當然的。最近，當丹麥軍隊從伊拉克撤離回國後，丹麥首相安諾斯·福格·拉斯穆森(自由黨人)發表了如下評論：
我們已經實現了對伊拉克人民所設定的目標。我們成功地對新憲法進行了全民公決，民主選舉了新政府，每個人都認為選舉是自由公平的。但是，說實話，我承認我低估了反對自由民主的宗教狂熱主義的力量。和許多西方人一樣，當時我認為，對各色人等來說，對民主與自由的需求都是普遍的和強烈的，外國軍隊應該是作為解放者而受到人們的熱烈歡迎。
民主選舉是建立政治合法性的有效途徑的觀點不僅在伊拉克戰爭後受到批評，而且在巴爾幹半島等其他衝突地區也受到了質疑。作為社會科學中最核心的概念之一，政治合法性是重要的，同時也是問題成堆、難以定義的。關於合法性的獲得，在研究文獻中存在四種截然不同的觀點。人們可能接受本國領導人的政治權威的原因有：(1)傳統;(2)領導人的個人吸引力(魅力);(3)政府提供的產品與服務;或(4)認為選舉領導人的程序機制是公平的。
對於前兩點，我在本文中不會進行論述。第三點挺有意思，因為它是以兩種形式出現的。第一種形式是，政府能夠獲得政治合法性是因為政府在以對社會有益的方式來協調公民的行為時服務於某種共同利益觀念。這使得政府的政策可以為大部分人所接受。另一種形式是，政府能夠通過得到剛好為多數(例如，勉強多數)的人的支持，或者用犧牲公共利益的方式，給予部分強大利益集團以特殊好處，得到這些利益集團的支持，從而獲得合法性。這裡的問題是，社會中的許多其他群體(例如消費者、失業人員)因為不能克服集體行動的障礙而不能得到自己的利益。通常人們認為，後一類型的合法性來自互惠互利或新社團主義;在下面的分析中不會對其進行特別的論述。
最後一點也是(對於現有目的)最重要的一點，通常被理解為是一個通過實施程序上符合憲法的代議制民主而獲得合法性的過程。根據這個觀點，人民接受一個政權，原因在於人民被賦予了參加自由公平選舉的權利，因此產生了代表大多數公民的政府。這就構成了「民主的實質：民治民享」。正如曼寧(B.Manin)所闡述的那樣：「代表的意志與人民的意志之間的一致性是通過正式法律條文來實現的」，這些法律構成了各種各樣的代議制民主。不屬於大多數人的那些人仍然把這樣的體系看成是合法的，因為他們擁有在下次選舉中變成大多數的公平機會。與這一整套程序同時出現的是一系列其他表達利益訴求的權利，如競選公職的權利、結社的權利、言論自由，等等。
本文質疑了那種被普遍持有的認為選舉民主是建立政治合法性的關鍵的觀點，並提出了另外一種觀點。無需贅言，本文不是對選舉民主本身的批判，我認為，選舉民主是合法政治體系不可分割的一部分;本文只是反對那種認為選舉民主是建立政治合法性的主要支柱的觀點。在我看來，談到建立政治合法性時，選舉民主的作用被極大地高估了。相反，政治合法性不是在政治體系的輸入端而是在輸出端被建立、維持、破壞的。簡單來說，政治合法性取決於政府的質量，而不是取決於選舉質量或者政治代表性的質量。如下文所述，政府質量的規範性基礎是它的公正性。
傑出的政治理論家羅伯特·達爾堅持認為，政治平等是在民主國家指導人們獲取權力的基本的合法性準則，如果他這個觀點正確的話，那麼，是什麼使得政治權力的行使是合法的?在別的地方，我曾經說過，這個準則是建立在公正基礎上的程序公平。在公共權力的行使中，公正意味著什麼呢?在執行法律和政策時，政府官員不得把政策或法律中事先沒有規定的有關公民或案件的情況考慮進去。正如丘皮特所說的那樣：「公正處事就是不受某些特定因素的影響——例如特殊關係和個人偏好。它以同樣的方式對待他人，而與私人關係或個人好惡無關。」
這聽起來與法治原則非常相似，長久以來，人們把法治原則看作是提升政府合法性的一個特徵。但是，與公正是法治的核心不同，公正準則的範圍要更加廣泛，因為它適用於各種國家行為而不只是那些由法律直接管轄的行為。當在所謂的人類加工(human processing) 領域——如教育、衛生保健、社會福利、積極的勞動力市場項目——執行公共政策時，通常需要把廣泛存在的自主決定權轉移給負責政策實施的低級政府官員。根據這個理論，有利於這些政策實施的公正的、非歧視的行為當然是一個關鍵性優點。換句話說，建立在公正原則基礎上的政府質量涵括並超越了法治，它包含了其他重要形式的對建立政治合法性同樣重要的政府行為。
選舉民主促進政治合法性了嗎?上文提到，通常人們理所當然地認為選舉民主是政治合法性的關鍵。例如，2006年，吉列爾莫·奧多奈爾(本研究領域最著名的學者之一)因對政治科學的貢獻而獲得了國際政治科學協會頒發的第一個終身成就獎，他在主旨發言中說：「當今，在全球大部分地區，能否最終宣稱一個政權是合法的——或者至少是可以接受的，取決於大眾的一致意見的類型，這種類型據稱是體現在自由投票的行為中的。」同樣，就像政治哲學家艾倫·布坎南所說的：
根據可能是最合乎情理的民主理論，如果在決定誰將行使權力以及權力將如何被行使時，每個公民都擁有「平等的發言權」，那麼政治權力不可避免地會涉及到的不平等就是合理的。
似乎有三種觀點在支持這一主張。一種觀點是自由投票是建立在政治平等原則基礎上的，而政治平等原則是賦予政權合法性的基本準則。大多數民主國家對選舉權作了限制(非成年人、囚犯、精神失常的人被排除在外)，而且有相當一部分民主國家禁止某些類型的(極端主義)政黨和政治言論，那麼，表現為「一人一票」的政治平等可以被看作是國家以同等的關切和尊重對待所有公民的標誌。這一尊重的標誌本身當然也可以建立某種形式的合法性。
第二種觀點認為，人數說了算，而從各個方面來看，多數人應該有權決定公共政策。第三種觀點是，選舉民主為失敗方帶來了希望，即下次選舉時他們擁有新的機會成為獲勝方。所有這三個觀點依賴的是這樣一個論點：合法性是在政治體系的輸入端建立的——即它來自有效的利益表達形式。選舉民主至少提供了接近實現人民意志的一些東西。在《聯合國人權宣言》的第21條，其表述如下：
人民的意志是政府權力的基礎;這一意志應以定期和真正的選舉予以表現，而選舉應依據普遍和平等的投票權，並以不記名投票或類似的自由投票程序進行。
能不能說存在著某種盧梭式的民意呢?我們如何區分民意的突然變化與人民的長期利益?如果社會是由強大的、忠於某個集團的人把持著，那麼，官員們挪用公共資金為本集團謀福利也就是常見現象了。如果大多數公民認為其他集團的成員掌權時不會這麼做，那麼他們就會願意廢除這個以集團為基礎的體制，以更具有普遍性的體制來代替它。因為大多數集團領導人和成員不相信其他集團會尊重這樣一種協議，所以這種政治體制就會陷入腐敗的均勢中。這種情況下，就不可能確定民意。
讓我再舉一個例子。1955年，瑞典舉行了全民公決，決定是左側駕駛還是右側駕駛。當時，所有鄰國已經改為或者決定改為右側駕駛(沃爾沃公司和薩博公司只生產右側駕駛的汽車)，因此支持改變的論據是相當顯而易見的。然而，有82.9%的人投票贊成維持左側駕駛，只有15.3%的人同意改為右側駕駛。但是，1963年瑞典議會決定該國應該改成右側駕駛。而這一改變一經得以實施，就得到了大量民眾的支持。我想，如果問到這個問題，99%的瑞典人會說，這是他們的政治代表所作的最明智的決定之一。在這樣的案例中(還有許多)，實際上就很難確定民意是什麼。儘管瑞典普遍的日托/學前教育體制是這個國家感到非常自豪的地方，因為提升了當今的性別平等，但是，20世紀70年代早期推出這個體制的時候，卻沒有多少人支持它。
對民意理論另外一種常見的批評是，即便是在成熟的民主國家，政治領導人或其他精英們經常有手段製造出他們碰巧所需要的所謂民意。我同意麥凱(G. Mackie)和威特曼(D. Wittman)的觀點，即對選舉民主的社會選擇批判是社會科學中所發生過的最被過分誇大的討論之一，但是，支持選舉民主的論證依然存在別的缺點。
我們可以在當今的挪威找到這些缺點中的一個特別有意思的例子。20世紀90年代，挪威政府和斯堪的納維亞半島的其他國家一樣，組織了一個龐大的社會科學研究項目，旨在分析本國的民主是如何完美運行的。這個研究項目由三名政治科學家、一名社會學家、一名文化研究專家牽頭;其他許多學科(包括法律和人文學科)的一百多名學者參加了這個項目。從1998年到2003年，該計劃對挪威民主的幾乎所有方面都進行了研究，最後形成了一份最終報告。說得委婉點兒，這個報告對挪威當今民主的質量描繪得非常模糊。報告的結論是：
議會對政府的約束在各個環節上都被削弱了;政黨和選舉的鼓動性降低;少數派政府意味著選舉結果與政策形成之間的聯繫被打破;所選舉出來的立法機構一直在明顯地喪失其勢力範圍。
報告還指出了研究過程中挪威代議制民主遭到削弱的其他方面：議會失去了對市場力量的控制權，大眾傳媒變得越來越被市場邏輯所左右，政黨和全國性主要利益組織的功能下降，吸納的成員和活動分子數量少了。
整個研究項目的前提是相信選舉民主會建立合法性。該項目的實證研究——涉及所能想到的挪威民主運作方式的所有方面——被評估認為是違背了那種規範性的理想模型(被描述為「議會對政府的約束」)，這種理想模型最開始是選民的參與，而最終的結果是實際執行了的政治決定。
對這個報告經過深思熟慮的(和積極的)審議後，林根(S. Ringen)作了深刻評論。儘管他同意該報告對挪威民主運作方式的許多批評，但是卻指出了一個有趣的具有諷刺意味的事情。挪威是一個極其富有的、選民受教育程度很高的國家。北海的石油收入成為政府幾乎管理不了的預算盈餘。多年來，該國一直處於和平狀態，沒有發生過重大的社會衝突。挪威悠久的大眾民主傳統至少可以追溯到憲法產生的1814年。另外，這個國家有著非常慷慨的福利制度，沒有多少行業衝突，人口具有民族同質性，擁有建立在讓步基礎上的政治文化，完全尊重少數人的權利，不存在眾所周知的對人權或自由的暴力侵犯。挪威與其他北歐國家一道，在聯合國開發署(United Nations Development Program)對人類發展的衡量中名列前茅。按照其衡量標準來看，該國的腐敗程度是世界上最低的，其大部分政治家被認為是誠實而仁慈的。林根最有意思的評論是，如果不能在這樣的一個國家使選舉(民意的顯示)民主制度合理地良好運行，那麼這樣的制度到底在哪裡才能實施呢?如果在富裕、和平、具有同質性的挪威，經驗現實就是這樣的，那麼，這種民主代議制體制通過將選舉民主引入伊拉克、奈及利亞、波斯尼亞這樣的國家，又有什麼機會在建立合法性方面發揮作用呢?
挪威在民主方面存在的問題並不是獨一無二的——矛盾點在於：選舉民主在全球層面取得了巨大成功，特別是考慮到已經採用這個制度的某種變化形式、(尤其是)把它作為規範性理想模型的國家的數量，與此相反，實際生活在這些實施了這一制度的國家的公民卻對這個制度的現實運作越來越不滿意。在大多數已經建立民主的國家，人們對選舉或代議制民主的核心政治機制(政黨、議會、政治家、地方政府)的信任度正在下降。在斯堪的納維亞半島的其他國家，民主對指令進行約束的核心機制也存在著重大問題。在瑞典，從20世紀60年代末開始，就一直在衡量議會成員之間在政治觀點上的一致性以及大多數選民在一些具體問題上的一致性。對那些相信代議制民主的人來說，其結果並不是什麼好消息。實際上，這種一致性遠低於中彩票的幾率。對德國、法國、美國也作了類似的研究，結果同樣好不了多少。
此外，對瑞典的調查研究表明，公民的政治信任度與他們及其所選舉的代表在許多政治議題上的觀點的一致性之間，並不存在正相關關係。關於瑞典公民對各種各樣政治機制的信任度的20項年度調查研究的結果的確讓人感到費解。其領導人是選舉出來的那些機構——政黨、工會、歐盟議會、瑞典議會、市議會——帶來的信任度低於公民對其領導選舉沒有發言權的機構(如公共衛生保健系統、大學、法院、警察局、社會服務機構、中央銀行、皇室)所產生的信任度。總的來說，與選舉出來的領導人相比，瑞典公民對任命的權力持有者(醫生、教授、法官、警察、中央銀行行長、社會工作者)信任度更大。
已建立的代議制度在產生沒有偏見的或具有合理的信息完備性的民意方面存在缺點，結果是人們對替代模式提出了非常激進的建議，比如建議採用「審議日」(deliberation day)。不過，大多數觀察家們認為，宣稱斯堪的納維亞民主國家(或者其他已經建立起西方式民主的國家)深處嚴重危機狀態，並且到了崩潰的邊緣，這屬於大喊「狼來了」。的確，各政黨不總是民主程序的天堂。的確，默多克式的大眾傳媒沒有在提供沒有偏見的政治信息方面提出理想的模式。的確，私人資本在許多民主國家發揮著令人困擾的作用。的確，投票率低於我們的期望值。的確，利益團體和遊說團體經常扮演著可疑的角色。的確，人們向來知道，強大的官僚們在執行政策的過程中會偏離政策制定時的意圖。上面這樣的列表可以不斷繼續下去。實際上，如果像達爾所說的那樣，政治平等是支撐選舉民主的準則，並且如果人們把它理解成通過確保每個公民擁有同樣的機會影響公共政策來賦予這個制度以合法性，那麼，每個已知的民主國家，現在(而且將來也總會)離實現這個理想還相差十萬八千里。從各方面來看，所有這些關於現實的西方式民主國家的失敗之處的證據使我們不禁要問：是否是盧梭式民意之外的其他東西為這些政府提供了合法性?
少數人、選舉民主與合法性到目前為止，我討論了大量的經驗研究，這些研究表明：即便是對屬於多數人的公民來說，選舉民主在表達利益訴求並把它們轉化為適當的公共政策方面也表現不佳。此外，那種認為選舉民主自身能夠充當建立政治合法性的工具的觀點是錯誤的。在所有已知的民主國家，存在一些少數人群體，他們知道無論舉行多少次選舉，他們都註定永遠不會成為多數人群體。對這些少數人群體來說，政治合法性不可能產生於對他們會在未來的某次選舉中獲勝的信念。即便是這樣，這些永久性少數人群體中的許多人也不會反抗他們的政治體制。相反，某些情況下，他們似乎是發展壯大起來了。舉幾個例子。在芬蘭，存在一個分布集中、文化獨特的講瑞典語的少數人群體，他們占人口的6%。與講芬蘭語的大多數人相比，這個少數人群體對芬蘭政黨的信任度更高，對芬蘭政府的表現也更滿意。丹麥、比利時、法國、義大利講德語的少數人情況也是如此。生活在羅馬尼亞和斯洛伐克共和國的大批匈牙利少數民族也有類似的情況。
其他類型的少數人群體處於相似的境況。更願意生活在公共開支水平較低的社會(例如英國)的斯堪的納維亞選民沒有機會變成多數人。伊賽艾森(P. Esaiassion)最近對38項全國性選舉研究的數據進行了分析，結果顯示，令人吃驚地幾乎沒有多少證據證明，在全國性選舉中的失敗方會降低對政治體制的支持度。實際上，許多情況下，失敗方對政治體制是更加支持了。這就進一步質疑了關於合法性的民意理論以及認為選舉的主要功能是提供問責的熊彼特式的觀點。
因此，在大量事例中，情況看起來似乎是選舉民主不是建立政治合法性的必要條件。在我最熟知的情況中(丹麥與芬蘭)，沒有多少人支持這樣的觀點，那就是民族和語言方面的少數人群體會把政治體制視為不合法的，即使他們從來沒有期待自己成為多數人，從而能決定公共政策。如果真是這樣的話，政治體制的哪些其他特徵與獲得政治合法性有關呢?顯而易見的候選項包括了少數人權利和法治這樣的因素，但是我認為，這些概念不是事情的核心。為了闡明這點，我研究了政治合法性遭到全面破壞的最近的一個案例，即前南斯拉夫爆發的內戰。
合法性的對應物——內戰的爆發合法性概念的複雜性使得在實證研究中對其進行操作和測量非常困難。通常採用的是調查法;不過，如果一個人聲稱他/她對一個政治體制沒有信心，這不一定就是一個好的衡量缺乏政治合法性的標準。例如，對議會的信任度低，原因可能是：(1)對人們通常認為是民主的優點的政權產生的合理懷疑;(2)不喜歡當前的多數人群體，但不一定是不喜歡整個民主制度;(3)儘管支持該政治體制，但是厭惡最近的某項政策或醜聞。
研究政治合法性產生原因的另一個方法就是研究合法性瓦解的歷史案例。對於什麼是政治合法性的瓦解當然是有爭議的;不過大多數人都一致認為，當大量的公民群體拿起武器開打內戰時，這是偏離民主體制合法性的明顯信號。通過研究這些事件，人們可以發現合法性瓦解的因果機制。當說到新建立的民主國家時，最近的實證研究發現了一個有意思的現象：建立選舉民主的過程導致了大量的政治暴力。當公民們有權參加相當自由並公平的選舉、選舉願意及時根據民意制定政策的代表時，事情就應該朝好的方向發展。但是，實際情況並不是這樣的。經常出現的結果是：政治代表「是為打仗而選舉出來的」。
前南斯拉夫的內戰就是一個例證。關於這次內戰爆發的原因當然會存在多種解釋，從長久以來的仇恨到特定政治領導人的野心以及國際社會沒有及時干預。其他解釋指向了具體政治領導人的具體決策(或失算)。有的解釋認為，歷史和文化因素使得內戰不可避免。有關內戰爆發原因的解釋太多了，有時好像是每個作者都有其獨特的解釋。
在下面的討論中，我力求釐清導致內戰爆發的各個事件的順序。這個分析非常簡單，它受到了非合作演化博弈理論(noncooperative evolutionary game theory)的啟示。這種情況下，人們對其他行為者的當前舉動作出反應，他們的行為——是和平合作還是暴力反叛——取決於他們對他人行為的信任度。人們作出這些決定的基礎不是完整的信息(在這樣的案例中實際上也不可能得到)，而是他們可以得到的任何信息。而且，他們不斷「根據他們認為其他行為者即將採取的行動而調整他們自己的行為，這種預期內生性地產生於關於其他行為者過去行為的信息」。這個理論的核心部分是：行為與根本信仰是脫節的。行為者的行為是根據他們所了解的、對方正在做的事情而動態發展的，而他們對整個世界的規範性信仰(例如：在不同的種族社區中與鄰居和平相處是最好的辦法)不一定會改變。
這裡不是介紹內戰這一悲劇性衝突全部背景的地方。我想強調的是伊格納季耶夫(M.Ignatieff)所提出的論據，即從許多方面來說，這場衝突是沒有預料到的。首先，這是因為自20世紀60年代以來，鐵托一直執行的用南斯拉夫身份代替各種不同的民族身份的政策是相對成功的。第二，因為塞爾維亞人和克羅埃西亞人有著相似的語言和生活習慣，以前他們是「鄰居、朋友和伴侶，而不是屬於不同星球的居民」。對具體的民族雜居的村莊的若干分析證實了這一點。這與弗倫(J.D.Fearon)和萊廷(D.D.Laitin)的量化分析是一致的，他們的分析支持了民族多樣性不是產生內戰的主要原因這一論點。第三，伊格納季耶夫有說服力地論證說，不能把衝突追溯到某種巴爾幹半島所獨有的邪惡上。第二次世界大戰期間，巴爾幹半島上發生的種族清洗民族主義和謀殺行為都是從西歐輸入的，如果戰後西歐清除了這些做法，那麼同樣的事情在前南斯拉夫也是可能發生的：
因此，當我們把巴爾幹半島視為不好控制的狂熱主義的亞理性區域而摒除在外時，我們是在為自己找借口。如果我們認為當地的種族仇恨在歷史上是如此根深蒂固以至於它註定要演變成民族暴力，那麼，我們從一開始就停止了對合理解釋的尋找。相反，這些人不得不從睦鄰被變成了仇敵。
我對這些事件的解釋如下。第一，斯洛維尼亞決定退出。這在貝爾格萊德遭到了一些人的反對，但是因為斯洛維尼亞只有少數塞爾維亞人，斯洛維尼亞在實際上被承認為獨立國家前，幾乎沒有發生過什麼戰鬥。克羅埃西亞希望退出時，它擁有相當多的塞爾維亞族少數民族(約佔其人口的11%)，主要居住在克拉伊納省。這些塞爾維亞族人開始擔心自己在新國家中的命運，特別是因為最初舉行的幾次選舉結果都是弗拉尼奧·圖季曼領導的民族主義的克羅埃西亞人的政黨獲勝。儘管這樣，克羅埃西亞境內的塞爾維亞族領導人一開始只是提出了相對溫和的政治要求;他們無意把塞爾維亞少數民族從新成立的克羅埃西亞共和國中分離出來。1990年6月，在對一萬名塞爾維亞人發表的講話中，當時克羅埃西亞最重要的塞爾維亞領導人約文·拉斯科維奇說：
塞爾維亞人尊重克羅埃西亞人民對自己主權國家的權利，但是他們(塞爾維亞人)要求塞爾維亞人和其他人在這個國家擁有平等的地位。塞爾維亞人不想在克羅埃西亞境內建立第二個國家，但是他們要求自治……應該允許克羅埃西亞境內的塞爾維亞人說自己的語言，書寫自己的文字，擁有自己的學校(歡呼聲)、自己的教育計劃、自己的出版社、自己的報紙。
拉斯科維奇的主張是溫和的，實際上，它與德國境內講丹麥語的少數民族以及芬蘭境內講瑞典語的少數民族的主張相似。因此，塞爾維亞人在新成立的克羅埃西亞國家境內將永久性屬於少數民族的前景不足以使這些領導人認為新成立的克羅埃西亞國家是非法的。然而，新當選的民族主義的圖季曼政權不願意與這些溫和的塞爾維亞領導人進行和解。相反，該政權做了五件事情引爆了衝突，導致了克拉伊納省以及後來在前南斯拉夫的其他地區出現的暴力行為的爆發。
首先，新成立國家的憲法確定，在克羅埃西亞，塞爾維亞人將被作為二等公民對待。溫和派的塞爾維亞領導人要求把塞爾維亞人定位為與克羅埃西亞人有著同等地位的國家組成部分，該要求遭到了拒絕。相反，新憲法堅持認為，克羅埃西亞是克羅埃西亞人的國家，所有其他民族都被看作是國家內的少數民族。南斯拉夫聯邦憲法把克羅埃西亞境內的塞爾維亞人看成是克羅埃西亞共和國的一個組成民族，因此，克羅埃西亞國家憲法中這個重要的改變「對拉斯科維奇來說就是當頭一棒。它壯大了比拉斯科維奇激進得多的塞爾維亞民族主義者：這些人要求領土自治，並且最終退出克羅埃西亞」。
第二，圖季曼政權開始解僱政府僱員，僅僅因為他們是塞爾維亞人。這些被解僱的人不僅來自全國性的政府機構，而且來自塞爾維亞民族占多數的克拉伊納省的政府機構。「大規模解僱塞爾維亞人幾乎是在圖季曼當選後就立刻發生了，衝擊著警察部門、軍隊、司法機構、教育機構里的塞爾維亞人。」
第三，非克羅埃西亞人在其他方面遭遇了克羅埃西亞的差別待遇：
當時建立了一個被稱為「公民證」(Domovnica)的官方檔案(一份提供克羅埃西亞出身證明的表格)，當涉及工作與福利時，這個檔案成為對克羅埃西亞人和非克羅埃西亞人給予差別待遇的工具。開辦私人公司、獲得醫療保險和得到退休金的權利、申請護照或駕照，甚至某些情況下從自己的儲蓄賬戶中取款的資格，所有這些都取決於是否獲得「公民證」。
第四，從很早的時候(1989年夏天)起，克羅埃西亞新政權的警察力量就不能在「一些雜居社區爆發邪惡的反塞爾維亞恐怖活動」時保護塞爾維亞少數民族的安全。值得注意的是，這些事件甚至發生在溫和派塞爾維亞領導人提出他們的要求之前。因此，對於塞爾維亞這個少數民族來說，新成立的克羅埃西亞國家表現出來的是一個不能提供哪怕是基本保護的「弱國」形象。最後，圖季曼政權故意泄露了溫和派塞爾維亞領導人發出的信息，這些信息表達了他們想要和談的意願以及他們對塞爾維亞人社區內那些更加激進的塞族分子的疑慮。這讓溫和派的塞爾維亞領導人在塞爾維亞人自己眼中的合法地位遭到破壞。它還提升了克拉伊納更加好戰的塞爾維亞領導人的地位，他們的目標「不是在克羅埃西亞內部獲得塞爾維亞人的自治，而是要將塞爾維亞人以及他們所生活的土地從克羅埃西亞完全分離出去」。
與溫和派塞爾維亞領導人的合法性遭到破壞聯繫在一起，圖季曼政權所實施的政策上的改變向塞爾維亞少數民族發出了一個清楚的信號，那就是新憲法不只是象徵性的，而是可能會對他們的生活機遇產生非常負面的後果。不能依靠警方來保護塞爾維亞人免受襲擊;塞爾維亞人不得申請政府部門的職務;由於沒有必要的「公民證」，在與新政府的克羅埃西亞官員打交道時，他們將遭遇困難。
所導致的爭奪克拉伊納警察部隊控制權的暴力衝突使塞爾維亞分離主義者獲得了政治主導權。為了他們在貝爾格萊德的事業，這些分離主義者調動起一切支持力量，他們以謀略戰勝了溫和的塞爾維亞領導人，從塞爾維亞人掌控的南斯拉夫國家軍隊得到軍事支持。值得注意的是，直到克羅埃西亞警察部隊與克拉伊納塞爾維亞人的軍隊就爭奪當地一個郵局的控制權發生的衝突有了最初的結果之後，貝爾格萊德的米洛舍維奇政權才公開承認或支持自稱的「塞爾維亞克拉伊納自治省」。貝爾格萊德的塞爾維亞領導人沒有僅僅因為克羅埃西亞的塞爾維亞人被降為國家的少數民族而向克羅埃西亞提出抗議。他們是在圖季曼政權清楚地表明克羅埃西亞的塞爾維亞少數民族將成為歧視的犧牲品之後才採取行動的。
對合法性因果邏輯的解釋從對克羅埃西亞政府成立後的各種事件進行的解釋中得到的經驗是：與政治體系的輸入端相比，政治合法性更加依賴於政治體系的輸出端。因此，它與公民對公共政策實施過程中的程序公正的認知相關。實際上，政治體系的輸入端(民意)看起來不太重要：畢竟，新成立的克羅埃西亞國家中的塞爾維亞領導人原本準備容忍他們屬於永久性少數民族的新地位。和許多其他少數民族的情況一樣，如果在克拉伊納給予他們文化自治權並且保證他們的民事權利和政治權利，那麼克羅埃西亞的塞爾維亞人是準備接受克羅埃西亞的統治的。直到這一選擇方案遭到圖季曼政府的拒絕後，塞爾維亞人才改變戰略，從妥協與談判變成暴力對抗。對克羅埃西亞發生的這一演化博弈的解釋，說明了為什麼塞爾維亞分離主義領導人可以說服本民族的成員相信，他們的克羅埃西亞鄰居、朋友——某些情況下甚至是伴侶——試圖要傷害他們。因此，他們最好是予以反擊。
我的觀點不是說虛弱的國家能力導致了內戰。相反，我的建議是：那些執行政策時系統性偏離了公正的理念的國家將被視為是非法的。從邏輯上說，強大的國家能夠對民族或種族上的少數群體實施系統性的歧視，似乎更加合乎情理。合法性更多地與政府權力的實施而不是通過參加選舉所實現的權力獲得相關，這個觀點是很有道理的。一個人的投票能力不大可能對他的生活機遇產生明確而重要的影響：你的投票具有決定性意義的可能性當然是微乎其微。許多公民自願放棄投票，放棄參加政治體系輸入端的其他政治活動。但是，如果因為你是X類型的公民，警察就不給予保護，如果因為你是Z類型的公民，就不能把消防梯架到你家的房子上，如果因為你的孩子是Y類型人的孩子，他們就在學校受到全面歧視，如果因為你是P型人，醫院裡的醫生就對你視而不見，那麼，你就真的遇到了麻煩。恕我直言，政治體系輸入端發生的事情對個體公民的影響很小，與此相反，國家在輸出端的所作所為可能是危及生命的。因為以前克羅埃西亞一直是一個半共產主義的社會，所以大部分社會服務和保險、醫療、教育是由政府部門運營的(歐洲大部分福利國家也是如此)。這就放大了公民在輸出端所受待遇的重要性。總之，如果種族和語言上的少數群體得到了國家機關的合理保護而不受歧視，並被給予文化自治權，那麼，他們有可能認為其政治體系是合法的。不過，在克拉伊納這樣的環境中獲得合法性要困難得多。政府在政治體系輸出端的所作所為直接影響著人們。如果這個分析正確的話，那麼，爭取具有廣泛基礎的政治合法性的戰役是在政治體系的輸出端決出輸贏的。
對前南斯拉夫爆發內戰的這一解釋僅僅是一個說明型案例。但是，在比較統計分析中，歐伯格(M.berg)和梅蘭德(E.Melander)指出，內戰不是與民主而是與官僚政治的質量存在正相關關係。他們認為，民主與內戰呈U型關係，也就是說，在被他們認為是准民主的國家中，這樣的衝突最為常見。通過使用有關1984—2004年141個國家官僚政治質量的數據以及對一些其他變數(貧窮、缺乏經濟發展、上次衝突後的時間長度、主要民族、政治不穩定性)的控制，他們發現，官僚政治的質量對於解釋內戰的爆發極其重要。不過，他們用來解釋官僚政治質量與內戰關係的因果機制和目前的機制完全不一樣，因為他們的機制沒有針對公正性的缺失與歧視作出調整。相反，他們說，官僚政治的質量提高了國家為處理可能發生的反抗而吸引優秀人才的能力，促進了政府分配資源的能力，因此，「每個人都想反抗」，想在政府的執政過程中發揮影響。
列維(M. Levi)對第一次世界大戰中加拿大對服兵役要求的順從的分析進一步證明，合法性與國家的輸出端相關聯。列維指出，大量講法語的加拿大人拒絕自願參戰。此外，魁北克人強烈反對徵兵工作。從合法性的民意理論來看，很難對此進行解釋，因為講法語的加拿大士兵本來應該是在法國的土地上保衛法國的，因此他們原本應該正在拯救自己的祖國。列維的分析表明：大部分講法語的加拿大人認為，由盎格魯人控制的政府和軍隊不會公正地對待他們。儘管軍隊中不存在針對講法語的加拿大人的官方歧視，但是，「講法語的士兵們感到不舒服並且經常因為別人的所作所為而有這樣的感覺」。一個可能的解釋是：許多講法語的加拿大年輕人認為，如果他們在盎格魯人領導的軍隊中服役，那麼就會受到歧視，或者僅僅被當作炮灰來使用。
還有大量建立在調查基礎上的關於公民對民主滿意度的決定因素的研究，其結果表明：政府的表現比民意支持更為重要。在對72個國家進行的比較研究中，吉雷(B.Gilley)發現：「在世界各地公民對他們國家的評價中，常規治理(包括法治、腐敗控制、政府績效)具有巨大的、甚至第一位的重要性。」另外一個例子是最近建立在有關拉丁美洲的調查數據基礎上的一項研究，其結論認為，對大多數拉丁美洲人來說，「人們喜歡民主，不僅僅是因為相信它的內在合法性或者任何意識形態的價值，而主要是因為它具有帶來所期待的結果的能力」。而指向這個方向的另一項研究是塞里格森(M.A.Seligson)在四個拉丁美洲國家的調查分析，他分析了公民對執法的政府官員的腐敗的看法與政治合法性之間的關係。執法官員的腐敗明顯偏離了政治體系輸出端的公正性理念，這項研究表明，即使對被調查者在上次選舉中是否投了現任政黨的票這一變數進行了控制，這種類型的腐敗也對政治合法性有負面影響。這樣，就政治合法性的下降而言，對低質量政府的體驗經歷比成為佔主導的選民中的多數派影響更大。
結論與反思如果代表制度是民主的，並且公共政策是根據這個制度的規則來決定的，那麼，公民就會認為政治決策是合法的——這就是主流民主理論中的至理名言。他們這麼做，因為他們覺得自己屬於政治上的多數，或者因為他們接受多數派將進行統治直到下一次選舉的現實。不過，正如本文所證明的那樣，對政治合法性的這種分析是不充分的。相反，政治合法性的主要來源處於政治體系的輸出端，它與政府執政的質量有關。有助於建立政治合法性的恰恰是執政過程中沒有腐敗、歧視，不違反類似的公正原則。公共行政的組織方式不僅僅是經濟理性與行政效率的問題。此外，當公民遇到執行公共政策的政府官員時，他們對期待的結果有著堅定的標準。這個論點是建立在公民一般是與政治體系的輸出端——行政機構——打交道的事實基礎上的，他們與輸出端打交道的頻率與密切度遠遠超過了輸入端。不僅如此，他們在輸出端遇到的事情對他們的福祉經常是至關重要的。人們可以說，公共行政就是政治體系——因為公民具體面對的和體驗的就是公共行政。因此，行政部門的特徵決定了人們如何看待政治體系。但是，我的觀點不是說，如果一個國家要實現民主，就要在自由公正的選舉之前通過公共政策實施中的公正性來建立合法性。相反，作為在政治體系輸出端建立合法性的基本準則的公正性等同於作為政治體系輸入端的基本準則的政治平等。必須把對這兩種基本準則的尊重看作是建立合法性過程的核心所在。如果這個論證思路是正確的，那麼它應該對於工業化國家在發展中國家推動民主所做出的努力具有重要意義。伊拉克的情況明顯說明：僅僅把選舉民主帶到一個國家，不大可能產生政治合法性。
本文的觀點是：(1)政治合法性應該是所有治理體制的最終目標;(2)沒有多少證據表明：選舉民主是建立政治合法性的主要政治手段。考慮到人們普遍相信選舉民主的優越性，那麼，在建立政治合法性的過程中，是什麼使得選舉民主發揮了比較小的作用呢?我嘗試性地提出三個主張。首先是選舉民主的引入產生了政治反對派。簡單來說，如果投票沒有其他的選擇，那就很難說選舉是自由公正的。這裡面有其他含義。關於獨裁統治最有意思的一件事就是它不能解決繼任的問題。獨裁統治和其他形式的專制體制有變成老人統治的強烈趨勢。第三個主張與政治精英有關。無論是否是民主選舉出來的，任何統治集團早晚會失去與現實的聯繫。其中的原因可能是經過一段時間後，大部分權力系統屏蔽掉了領導人不願意接收的信息(或者說得更準確一點兒，信息的載體)。例如，1989年，在被解職的前夜，羅馬尼亞共產黨領導人齊奧賽斯庫還一直堅信，他的人民在強有力地支持他。1989年，波蘭共產黨第一次決定，允許在新參議院舉行差額選舉。到選舉的前一天，他們還認為自己會得到大多數席位。實際上，他們一個席位也沒有得到。同樣的情況也發生在智利的皮諾切特和1990年尼加拉瓜的桑地諾民族解放陣線身上。我的觀點是，民主選舉會迫使政治領導人密切關注現實——或者說得更準確點兒，關注大多數人所理解的現實。最後，選舉可能有利於一般性的政治討論和就公共事務對公民進行教育，也就是說，在其他條件相同的情況下，選舉應該提高政治合法性。政治家們應該提出替代方案，表明為什麼他們的政策優於對手的政策;某些情況下，據說大眾傳媒在向公民宣傳這些替代方案的可行性與道德邏輯。不過，即便是在瑞典這樣穩定的民主國家，選舉促進了合法性的經驗證據也不是太多。
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