中國「家底」有多厚（下）

【基於國家資產負債表的一項重要改革任務是建立政府財務赤字和債務可持續性預測模型】

□中國經濟報告記者 吳思

資產負債表框架下的改革方向

基於資產負債表的一項重要改革任務是建立政府財務赤字和債務可持續性預測模型。馬駿曾對長期財政壓力進行了評估。最大的壓力來自於對養老金替代率的過度承諾、人口老齡化和養老金空賬，相當於70%的GDP。醫療是養老金之後第二大壓力，相當於45%的GDP。第三大壓力是環保，大概相當於百分之十幾的GDP。地方融資平台排在第四位，可能違約而需要政府兜底的壓力相當於5%-6%的GDP，數字相對較小，但最近幾年要解決這個問題，而其他三項都是10-30年的壓力。

比如養老金缺口的壓力，馬駿提供了兩條解決途徑：一是將國有資產劃撥進去，二是提高退休年齡。根據他的定量計算，將男性和女性的退休年齡分別提高至64歲和59歲，再加上把80%的已經上市的國有企業的股份劃撥到社保基金，基本上能彌補這個窟窿。

對此，馬駿建議要把不同的預算打通。所謂不同的預算，現在有四本賬，一本是一般性預算，即傳統上我們看到的財政收支，另外是國有企業經營預算和社保、土地出讓金預算。「這幾塊現在基本上是各自為政，因為體制上的原因，要想把其中一塊有盈餘或有凈資產的部分搬到另一塊來彌補窟窿非常困難。這就要求幾本賬要打通，當養老金有缺口時，國企或土地出讓金的部分資產可以補進去。一個關鍵推動力是把這件事情講清楚，讓大家知道風險有多大、有多少資產可以盤活，如果現在不改革體制，將來某一本賬出現危機並傳導至整個經濟的風險會上升。」

在財政部財科所所長劉尚希看來，國家資產負債表發揮作用的基礎是完善產權制度。各個地方的資源從產權來說都是國家的，但是地方政府如何分解、是否也有一定的產權、如何使產權或所有權之間在債務方面也有相應的責任，是需要加以明確的。產權制度不完善會導致機會主義和風險大鍋飯的問題。財政部也在考慮這個事情，打算在財稅改革任務里提出來。

地方債問題

中國地方債務問題頻頻引發國際機構關注。IMF稱，受2008年刺激計劃影響，中國地方政府融資平台加速發展，地方基礎設施項目融資或成為中國財政風險潛在源頭。隨後，惠譽和穆迪相繼下調中國信用評級，理由均與地方政府債務有關。地方債務問題的緊迫性要求摸清地方政府的資產狀況和發債能力。

據審計署公布的數據，截至2013年6月底，全國政府性債務為30.27萬億元人民幣，其中全口徑地方政府性債務合計17.89萬億元，地方政府舉債來源過度依賴銀行貸款和過度依賴土地償債，容易引發財政和金融風險交叉感染。

穆迪副總裁諸蜀寧對記者表示，地方政府債務的挑戰不僅表現在債務總量上，更大的是債務結構問題。以江蘇省為例，1年、2年到期債務的存量佔比分別為35%、25%，6-10年到期債務為0；而這筆資金的80%以上用於基礎設施建設等長期項目，這就導致資產負債期限存在錯配。

此外，還有或有債務的問題。諸蜀寧表示，與相同及更高評級的美國、澳大利亞、英國、韓國等政府相比，中國的政府債務仍有充裕的財政空間，與較低評級的愛爾蘭、西班牙、葡萄牙等政府相比，中國的債務水平遠遠低於其債務上限。而中國最大的財政風險來自於地方政府債務，儘管疲弱的房地產市場出現回穩的初步跡象，但仍導致地方政府或有負債規模擴大。

劉尚希在接受記者採訪時指出，政府債務與企業債務不同，對政府來講，隱性負債具有很大的不確定性。例如在2008年金融危機時，歐洲國家的負債率本來不高，但是危機爆發後政府負債率迅速飆升至100%以上。政府在出現危機時要去救市，這部分就屬於政府的或有債務。由於是或有債務，因此還涉及到政府承擔多大責任的問題，於是審計署使用了政府性債務的說法，「地方現有負債仍是一筆糊塗賬。地方政府的負債是審計審出來的，而不是會計準則核算出來的，有估算的成分，哪些是直接負債、哪些是隱性負債，地方政府可以調整。」

用發債替代融資平台是規範地方政府融資方式的重要機制，而發債的前提是獲得評級。因為還無法提供資產負債表，評級公司基本上只能使用不規範的替代做法。

諸蜀寧表示，目前中國省級地方政府評級之間差距較小，且均處於不低於單A級別區間範圍內。評級不是看地方經濟發展情況和政府財務狀況，主要考慮的是中央政府支持。中央支持和保護尚處於發展初期的地方政府債券市場，是目前評估省級政府信用度的關鍵因素。

中誠信評級公司主管吳進也告訴記者，中國評級機構給出的評級區間較為有限，這幾個區間很難把信用風險真實反映出來，也會影響到風險定價。但隨著債券市場的擴容，評級區間有擴大的趨勢，如果信用風險上升，出現較大的級別調整也是有可能的。

財政透明度

資產負債表可以從技術層面迫使政府增加透明度和自我約束。

去年李揚和馬駿團隊開始參與一些地方政府資產負債表的編製項目，主要工作是幫他們做模擬評級和中長期債務可持續性預測模型。馬駿坦言，「現在最大的擔心是政府編了表但不公布，因為財務數據都是地方政府的機密，我們為他們提供諮詢時，通常只要求我們把資產負債表的運用方法教給他們，數字不告訴我們或者要簽訂保密協議。」

諸蜀寧表示，準確地對地方債券市場信用進行評級需要大量即時一致的財務與債務數據，包括地方經濟基本面、財務表現、債務負擔、政策規劃各個方面。

在推進數據透明度方面，諸蜀寧表示，監管環境與市場環境都將發揮作用。一方面上級監管部門要求增強信息披露的主動性；另一方面，如果投資者和市場人士比較關注信息披露的話，信息披露不足可以影響到債券發行的評級和定價，它們也會有壓力去改善。

穆迪發布的分析報告顯示，2012年美國公開的財務信息包括權責發生制報表、資產負債表、債務信息、或有債務和養老金權責披露；而中國僅公布收付實現制報表和匯總報表，預計到2017年中國將公開權責發生制報表、資產負債表和債務信息。

馬駿向地方政府建議，即使現在財政部沒有要求披露地方資產負債表，也要儘可能披露一些數字，表明其在財政透明度方面是領先的。地方政府甚至可以出來做路演，直接面對投資者，比如告訴投資者資產負債總量、擔保項目、擔保名義數量、擔保期限、可能承擔的責任，提高地方政府在資本市場上的透明度。當然，最好是披露全口徑資產負債表，不能只披露一小部分負債，財政部應該加以指引。如果地方政府想在獨立發債方面獲得領先位置，就不得不互相競爭來增加透明度，這將是一個非常正向的改革。