法官札記92：行政審判，該往何處去 ？

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丁鈺　江蘇省高級人民法院

本期責編：馬濤　韓天嵐

編者按：距離每個人，行政審判看似遙遠實則不然。無處不在的行政權力面前，每一個體都是弱者，依法行政的路上註定荊棘叢生 。 2015 年肇始的立案登記制，為每個尋求司法救濟的個體提供了一絲光亮。法理上，求助司法必然成為每個尋求救濟者的最終歸宿。鑒於此，行政法官在當下一定程度上擔任著 「保民官」的重要角色。作為法官，在個案審判中尋求最優的解決途徑是必修功課，能在辦案之餘，不斷反思並堅持寫作殊為可貴。誠如作者所言，追求實質正義既不能僅僅停留於紙面上，也不能僅僅停留在「案結事了」的表象，它考驗的是法官的司法智慧，更需要一代代法官矢志不渝地在個案中反覆求索。

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——開頭的話：寫給對行政審判 「公正性」 依然存疑的人

在我看來，在實質性化解行政爭議的道路上，法官們從未停止過探索與努力。近年來，無論司法政策導向如何，無論是依靠「協調」化解行政爭議，還是通過裁判確立規則意識，行政審判通過司法審查促進行政機關依法行政的功能始終都在。之所以重申這一點，無非是在開篇中正本清源，產生糾紛的原因不在司法，司法之基本功能是為解決糾紛提供了可操作的制度化途徑。所以，任何時候都不應失去對中國行政審判的信心，建立基本信任才是通過司法途徑獲得有效救濟的前提。

法官和學者的任務顯然不同，需要的不僅是學理思維，更重要的是將紛繁複雜的訟爭還原成清晰的法律事實。本文意旨並非構建實質性化解行政爭議的理論體系，只是將本人寥寥數年辦案的所思所想梳理成文。雖有言多必失之虞，但是為了走出看似迷霧重重的行政審判森林，筆者不揣淺陋，勇於亮出觀點，與諸君分享。

一、處理行政爭議的起點：認真對待訴訟請求

「依訴請擇判」，這一原則在民事訴訟中人人耳熟能詳。然而，行政審判之中要實現該原則可謂困難重重。從原告一方來說，行政訴訟中的訴訟請求表達難度較大，被訴行政行為需要從案件事實中抽離並進行歸納，具體的請求還需要結合行政訴訟理論明確到底是給付、撤銷還是形成之訴，此類邏輯思維相當抽象。

審判實踐中，筆者接觸的當事人有受過高等教育的工程師，也有文化水平不高的鄉野村夫，在沒有委託律師的情況下，他們的訴狀存在的問題幾乎一樣，即在訴請與被訴行政行為結合上無法對應。可見，當事人確定訴請的準確與否與受教育程度並不直接關聯。從法院的角度來說，訴訟請求關乎是否符合起訴條件的審查，法官更希望當事人的訴請直接貼合法律規定，簡潔、明了甚至是直觀上與成文法相對應，而這種趨向便利的思維模式，往往使得法官在梳理當事人訴請時加入自己主觀判斷，最終導致審非所訴，甚至在辦案時出現偏差。

鑒於此，過去和現在都有人提出，行政訴訟兩造地位失衡，原告處於弱勢，在確立訴請這一關乎案件受理的頭等大事上，法院應該就個案進行指導。然而筆者並不認同這一觀點。理由在於，保持謙抑是司法的品質，這一品質不因法治土壤的不同而有所動搖。當事人的訴訟意圖不受法院支配，更不受法院干預，當事人的訴訟能力和法律素養的提高有賴於生效判決的宣示教育功能，而不是法院的個案指導。現有的行政訴訟制度已經在立法設計上充分注意並且提高了弱勢一方的訴訟地位，只要將現行法律規範執行到位，即是當事人訴權的最大保障。因此，筆者既反對以弱勢為籌碼裹挾法院尋求法外利益，也反對以強勢為資本壓迫法院尋求法外開恩。

道理很簡單，規則面前，人人平等。

那麼法官面對訴請到底應該做什麼？

第一，明確訴請。

訴狀作為訴請的載體，針對單個訴請，對其字面意思表示應當進行初步的語句分析加以提煉；存在多個訴請的，可結合訴訟事由進行合併和分類，對應單一訴訟標的則可以進入審理；出現數個訴訟標的而無法合併的，充分釋明後當事人依然無法明確的，按照行政訴訟法第四十九條第（三）項之規定未立案的不予受理，已立案的裁定駁回起訴。

第二，在訴請與被訴行政行為之間不斷回望。

行政訴訟法規定了合法性審查標準，意味著對行政行為進行審查是法院審理的基礎，但一個行政管理目標往往牽涉數個相互獨立卻又關聯的行政行為，隨著訴訟程序的推進，案件事實的查明會牽連出其他行政行為，這時如果偏離訴請，往往導致審理活動陷入迷局。

例如，甲申請某村委會進行村務公開被拒絕，甲不服，向縣政府書面反映情況，縣政府轉交鎮政府處理，甲認為縣政府未按照《村民委員會組織法》第三十一條的規定履行監督職責，遂以縣政府為被告訴其行政不作為。本案中被訴行政行為是縣政府的監督行為，而甲之訴訟目的是通過村務公開獲取相關信息，如果直接切入甲之訴訟目的，進而得出縣政府不是村務公開的主體，這一錯誤思路必將導致審理活動誤入歧途。

第三，把握訴請但不局限於訴請。

完全依訴請擇判在行政訴訟中存在局限性，這是因為其訴訟功能不同於民事訴訟，畢竟它承載了包括監督政府依法行政在內的其他功能。法官依法作出的行政判決，並非完全對應原告的訴請。有時會出現和訴請不一致的判決。

例如，某當事人對其申請某區政府信息公開不予答覆的行為不服，起訴至法院請求確認該行政不作為違法。這是一件典型的行政不作為案件，直至一審判決作出之日，被告也尚未給出任何答覆，一審法院最終判決責令被告限期進行答覆。而該當事人依然不服而上訴，上訴理由竟然是其起訴請求是要求確認違法而最終判決限期答覆，所判非所訴。二審期間，通過法官充分釋明，告知當事人行政訴訟判決結果與訴請的關係，最終當事人撤回了上訴。正如上文所述，當事人訴請自由並不受法院束縛，筆者認為，此時法官主動行使釋明權，是避免司法成本的無故耗費和化解爭議的職責所在，真心希望此類尷尬且多餘的上訴案件能夠不再出現。

二、調解的真相：為實質解決糾紛而努力

比之司法解釋，司法政策往往更能對法官的裁判思路產生影響。筆者剛剛進法院的那幾年，正是大協調、大調解掀起熱潮的時候。即便是在大調解的熱浪之下，許多法院在制定規範性文件的時候依然再三叮囑 「能調則調，當判則判 」 ，然而到了實際操作層面，調解似乎又成了魚龍混雜、亂象叢生的大染缸，人們甚至質疑法官到底還會不會判案。

所謂的「調解能手」，絕不能建立在磨破嘴皮子、死纏爛打、以判壓調的基礎之上，尤其在行政審判領域，調解高手首先應當是裁判高手。這意味著，一切調解必須建立在查清事實、明法析理的基礎上；還意味著，既然事實清楚、法律適用明確，之所以採取調解而非判決，是因為法官心裡真的裝著當事人，而且很難放下；更意味著這名法官要付出比判決更多的時間和精力。

行政訴訟法修改後，被 「招安」後的協調工作有了相應範圍和名分。那麼，不屬於法定調解範圍的行政案件是否可以繼續協調呢？筆者認為，一些陳舊的申訴案件，依現行法規定屬於行政訴訟調解範圍的依然可以協調，但一定要慎重把握。

那麼，調解的時機如何把握？

首先，對行政主體一方的調解時機進行評估。

即通過有效的審理活動充分查清案情，通過庭審等方式充分展示法官的審理思路，適時適度地將心證公開，防止裁判結果上的突襲，最理想的是，庭審後行政主體即已意識到敗訴的可能。這對於庭前合議庭、歸納爭議焦點、庭上引導發問要求極高。筆者在承辦的一起徵收補償案件中有幸得到了資深審判長的指導，確立了正確的審理思路，使得後期的調解工作進展相對順利。該案一審判決某區政府敗訴並部分支持了原告的補償訴請，區政府不服提起上訴。雖然一審法官在判決之前也組織了相關的調解工作，但區政府的相關負責人卻認為一審判決其敗訴的理由並不充分，直至二審法院將案件事實進一步查清，對法律後果進一步演繹，最終行政機關選擇讓步，雙方達成了調解協議。

其次，對行政相對人一方的調解工作理性評估。

法理上，行政訴訟是當事人獲得救濟的最後途徑。但由於存在信訪工作以及多年以來根植於文化層面的各種非正常解決途徑，司法途徑反而成為個別當事人解決行政糾紛的一種選項，此時法官更應保持客觀理性。

為避免 「奈何明月照溝渠」的尷尬處境，法官對調解工作進行理性評估是不可或缺的一個環節。行政訴訟中，行政相對人選擇調解的主要原因在於，調解更快更直接更有執行力。仍以上述案件為例，一審支持了原告的主要訴請，補償金額雖略低於訴請，但基於評估結果並未有失公允。二審進行調解，往往需要原告作出更大讓步，如何實現？只有讓原告明了調解效果遠勝一紙尚未兌現的數字，以時間換得空間才有利於自己，其才有可能接受調解方案。因此，最終的調解方案與一審判決雖有差距，但雙方當事人均表示滿意。

三、遏制濫訴的底氣：對於法院的正確定位

忙碌辦案的暇余之間，筆者不免思考，行政案件的數量真的多嗎？這其中有多少水分？又能有多少案件真正有價值、有意義？如果我們有心對於行政訴訟的當事人進行一番大數據分析，同一主體涉及多起案件（少則四五件、多則近百件）的現象或許會令人瞠目結舌。

當下，行政案件「立案難」的問題已基本清理乾淨，撲面而來的卻是陷入真命題抑或偽命題之爭的 「濫訴」現象。南通陸紅霞系列案件的處理結果在全國範圍內引起了熱議，學界對此也有不同的思考和爭論。該案成為最高法院公報案例之後，至少提出了三個判斷 「濫訴」的標準，一是缺乏訴的利益，二是起訴目的不具有正當性，三是起訴違背誠實信用原則。一個基層法院圍繞著一個緣起於拆遷問題帶來的系列政府信息公開訴訟，作出了如此深刻地研究和思考，解開了何為「濫訴」的這一剪不斷、理還亂的戈爾迪之結，這本身就令人敬仰。如果說微茫如我之人，僅是在腦中盤桓著那一連串問題，而另有一些人已經付諸行動，並且做了大量的研究工作，他們的作為，真正透視出了中國行政訴訟的骨骼，應是值得載入史冊的。

也許有人會質疑，讓一些訴訟進不了法院的門，還是實質性化解糾紛嗎？

答案應是肯定的。曾有學者評價過當下社會公眾參與的圖景：喧囂的公民廣場。法院不是菜市場，法院接受財政供養，同樣屬於公共資源，具有稀缺性。法院解決糾紛的職能來源於憲法和法律的授權，法院所解決的糾紛必須具備法定條件。筆者不贊成法院對各類社會矛盾大包大攬，也不贊成行政訴訟成為地方政府治下僅供觀賞的門面。法院應是有格調的場所，行政訴訟也應是有品格的訴訟。行政訴訟的困境固然存在，只有行政法官尊重規則之治，規則本身才會為審判贏得真正的尊重。

四、終極的努力：一份有溫度的判決

行政訴訟裁判文書是所有當事人最終想要獲取的法律文本，也是法官的全部案件審理工作的最終外在表現。過去，我們習慣於將法律意見與最終處理結果作二元化分割。摒棄案件幾何級數增加、平均案件處理速度加快、重複起訴反覆纏訴等客觀因素，甚至擯棄外部干預、司法環境等制約因素，捫心自問，要將行政案件判好，絕不是對照法條簡單地依葫蘆畫瓢，而是需要畢生對於公正無懈地追求。

以下三個 「小窗」是對於行政訴訟判決方式優化設計的管窺蠡測，當然全面研究可待他日有更多實踐的提煉和支撐：

——關於撤銷之訴的大膽假設

近日產生爭議的長沙四撤四重作的工傷認定案件，人社部門首次作出不予認定工傷決定後，受害者家屬訴至法院要求撤銷不予認定工傷決定。法院支持原告訴請，判決人社部門撤銷並重作，而人社部門又以同一事實理由作出相同決定，於是上演了這一戲劇化一幕。然而，工傷認定與否直接關係工傷保險待遇的及時賠付，豈能來回接傳球遊戲待之？若要真正化解行政爭議，實質性處理矛盾糾紛，讓一切塵埃落定的方法只能依靠司法的責任與擔當。筆者思考的是，對於如此情形，若是沒有新證據，事實又十分清晰，首次判決撤銷之後，行政機關再次作出與行政訴訟法明文規定相違背的同一決定，蓋此決定已經第一次訴訟由法院作出否定性評價，第二次訴訟之時法院即可直接撤銷不予認定工傷結論，同時責令行政機關認定工傷。

——關於撤銷和無效的輕重問題

確認違法等情況判決的存在作為撤銷判決的替代品在利益衡量時需要法官有足夠的司法智慧，而實際情況下，在所有事實清楚指向行政行為違法時，我們欠缺了利益衡量的環節，即缺少了關於維護違法行政行為效力所指向的公共利益多大程度上高過了私權保護的請求，反而糾結的是違法行為的程度是否可以在駁回訴訟請求和確認違法之間權衡。為防止法官再出現這種糾結，修改後的行政訴訟法甚至設置了輕微程序瑕疵也要判決確認違法的判決方式，對行政行為違法程度的評價多了一級過渡的台階。「行政機關敗訴率」指標這根稻草曾經一度壓彎了行政法官的脊樑，然後積重難返，過去的種種妥協和扭曲的利弊觀帶來了審判思維的定勢，要想改變需要更長的時間。

——關於合法性標準的全面把握

較之民事交易習慣的相對穩定性，行政法規極容易跟隨社會治理目標的變化而不斷推陳出新，即行政法諺所云「公法易逝」。這導致行政案件法律適用的難度進一步增大，行政法官要作出一份有溫度的判決，當然要對主要行政管理領域的部門法熟稔於胸，但更重要的是對於行政法變遷的宏觀把握，反之則將在規範面前無所適從。

比如，在社保領域，我們應當注意到隨著工傷保險條例、社會保險法的陸續修改，社保領域行政複議前置的案件範圍正在逐步縮小或者消失，因此原先有關複議前置的部門規章等法源就需要按照法律適用的一般規則進行慎重審查。

對法條的掌握除了全面還要求深刻，這在社保領域同樣也值得高度重視。比如工傷保險條例中有關工傷認定調查程序中的證據規則只有寥寥數語，法官在千變萬化的個案中需要將這些證據規則牢牢掌握才能應對情況複雜的案件事實。疑難案件中，法官既不能一概地將舉證責任推向用人單位而忽略了人社部門是否充分進行了調查，也不能將用人單位的舉證責任等同於人社部門的舉證責任，更不能在訴訟過程中通過事後形成的證據將行政程序中合法形成的事實推翻。

只有將法律理解透徹，才能不至於僅僅出於同情心而認同弱者的主張，才能更好地在案件中以勝敗皆服的姿態面對全案當事人挑剔的眼光。

結語

普通人對於正義的感受都是直觀的，而作為法官卻不能駐足於「案結事了」。上述文字雖不成體系，但卻是筆者發自內心的點滴積累，本文寫就於孩子熟睡後夜深人靜之時，僅以該小文為2015年辦案第一年的行跡作一個註腳，反覆告誡自己，何時何地均不可忽略普通人眼裡對於正義的渴望，不忘對於實質法治的求索。

人生如逆旅，我亦是行人。

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