地方政府瘋狂變相舉債是飲鴆止渴

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字 體崔宇許多經濟學家認為，地方政府特別是縣一級政府的競爭促成了30年中國經濟增長的奇蹟。地方政府「為增長而競爭」的行為偏好，讓中央政府在抑制經濟過熱時往往遭遇地方政府的陽奉陰違，而在拉動經濟復甦階段，地方政府卻成了中央政府最得力的幫手。今年上半年，正是地方政府強烈的基礎設施投資衝動吸收了商業銀行的信貸，進而拉動了中國經濟的暫時復甦。在現行的財政制度安排下（儘管1994年就實行了分稅制改革），中央政府仍然主導著財權的劃分，地方政府只能被動接受而缺乏徵稅主導權，地方政府收入有限但支出責任卻很大，這帶來的一個問題是地方政府要拉動本地經濟增長必然面臨巨大的資金缺口，由於《預演算法》又要求地方政府必須保持預算平衡不得舉債，因此地方政府也就不可避免地變相舉債。近幾年，地方政府紛紛通過組建地方投融資平台企業來投資基礎設施建設項目，由於在平台企業的融資過程中，往往需要地方政府提供土地抵押和財政擔保，從而使其背負了巨大的「隱性債務」。特別是2008年底以來，在4萬億中央投資計劃的催化下，地方投融資平台企業的數量和融資規模急速膨脹，地方政府這種為短期政績不計成本的行為將帶來巨大的債務風險。在這輪地方政府瘋狂變相舉債之前，地方政府的「隱性債務」規模已經不小。據財政部財政科學研究所的一份報告估算，截至2007年底，中國地方政府債務餘額約為4萬億元左右，占當年地方政府財政收入（不含土地出讓金收入）的143.7%，而2004年國務院發展研究中心的報告估計，當年地方政府債務規模僅在1萬億元左右，似乎地方政府債務以每年1萬億的速度在增加，而且大多數債務都集中在本來財政收入就捉襟見肘的縣級以下政府，這就更加增加了地方政府的債務風險。其中由地方政府投融資平台企業帶來的債務風險更引人注目。據不完全統計，目前中國有3000家以上的各級政府投融資平台，其中70％以上為縣區級平台公司。2008年初，各級地方政府的投融資平台的負債總計1萬多億元，到2009年上半年，迅速上升到了5萬億元以上，其中絕大部分來自於銀行貸款。據財政部財政科學研究所所長賈康估計，上半年企業新增貸款有50%左右進入了地方政府投融資平台。而從歷年基礎設施行業貸款佔新增貸款的比例來看，至少新增貸款中有20%-30%進入了地方政府投融資平台。之所以說這是地方政府在飲鴆止渴， 主要是地方政府投融資平台運作不透明和約束機制鬆散很容易帶來債務風險，由於地方政府或者為投融資平台直接注入國債資金和土地等作為資本金、或者為投融資平台的銀行貸款和信託貸款提供財政擔保、或者為投融資平台的股權合作夥伴提供固定回報或溢價回購的承諾，但一旦投融資平台的項目投資收益不能覆蓋成本（事實上投融資平台的基礎設施項目回報率都比較低），這些「隱性債務」就必然顯性化，變成實實在在的財政負擔，而且這種風險最後或者由中央財政和商業銀行買單，這是對全體納稅人的剝奪，或者由地方政府增加土地收入來償還，這又將加劇房地產泡沫，無論如何都對老百姓有害無益。要遏制住地方政府五花八門的變相舉債行為，最根本的是讓這些「隱性債務」顯性化，以增加地方政府的債務透明度和約束力，比如推動地方政府債券的發行，但今年中國發行的地方政府債券其實相當於「准國債」，因為地方政府不是發債主體，對地方政府並沒有太大約束力。而且地方政府債券發行的前提應該是讓地方政府真正擁有獨立的財產權，否則地方政府很容易推諉塞責，而且還要進一步完善現有的分稅制，由於目前的分稅制基本停留在中央政府和省級政府之間，而省級以下政府的財政安排並沒有統一的標準，這也導致許多縣和鄉鎮一級政府「哭爹喊娘」，不得不成立大量投融資平台企業變相舉債。從目前來看，中央政府似乎已經意識到了地方投融資平台的風險。有媒體報道，審計署近期準備審計和調查銀行信貸投向，地方政府融資平台將可能成為此次檢查的重點。今年一季度，審計署曾對票據貼現未進入到實體經濟提出警告，隨後票據貼現業務似乎回到了正軌。但值得憂慮的是，對於地方投融資平台，審計署恐怕不會那麼雷厲風行而可能會投鼠忌器，因為收緊信貸將導致太多的爛尾工程。（本文作者崔宇是《華爾街日報》中文網專欄撰稿人。文中所述僅代表他個人觀點。您可以寫信至yu.cui#dowjones.com與作者聯繫。）本文內容歸道瓊斯公司所有，任何單位及個人未經許可，不得擅自轉載使用。
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