秦前紅：《憲法解釋程序法》的制定思路和若干問題研究

　　 摘 要：憲法作為調整國家和公民關係並以人權保障為終極價值追求的國家根本法，其生命和權威在於實施，憲法解釋則是憲法實施的前提。我國憲法實施長期缺乏嚴格意義上的憲法解釋實踐，除了對憲法解釋的功能缺乏充分的關注以外，專門程序機制的缺失也是關鍵原因。為健全憲法解釋程序機制，使憲法在保持穩定性和權威性的基礎上緊跟時代前進步伐，為依憲治國和依憲執政提供堅實的表達載體和實現機制，有必要儘快制定《憲法解釋程序法》，將憲法解釋的相關程序制度化和法律化，推動憲法解釋活動的經常化和法治化，從而切實提升我國憲法實施的質量。

　　 關鍵詞：依憲治國；全國人大常委會；憲法解釋；解釋程序

　　 憲法是一國各政治力量通過理性博弈與妥協，經由縝密程序外化而成的國家共識，是調整國家和公民關係並以人權保障為終極價值追求的國家根本法。中國語境下的憲法「是黨和人民意志的集中體現，是通過科學民主程序形成的根本法」，它的至上性和根本性體現於全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須以其為根本活動準則，普通法律的制定皆以其為依據。

　　 然而，憲法的生命和權威在於實施——憲法的價值、功能和作用，都只能通過實施得以體現，否則就只能停留於政治宣言或法律文本層面。法定國家機關依照法定程序將憲法規範予以落實是憲法實施不可或缺的環節，不但包括國家立法機關依法將憲法的原則性規定具體化，構築健全良善法律體系的立法活動，更重要的是有權機關依照法定程序經常性地闡明憲法規範的含義，促成憲法規範落實的憲法解釋活動，這是推進憲法實施的重要保證，甚至可以說，「在憲法解釋之外再沒有別的憲法」[1]。

　　 憲法解釋程序的缺失在相當程度上會導致憲法解釋職權無法充分行使，進而導致憲法不能全面有效實施。十八屆三中全會要求「把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平」，十八屆四中全會審議通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步提出「健全憲法解釋程序機制」。在此背景下，結合我國憲法實施的實際，應當儘快制定《憲法解釋程序法》。

　　 一、《憲法解釋程序法》的功能意義

　　 法律是治國之重器，良法是善治之前提。在全面推進依法治國的開局之時，制定《憲法解釋程序法》不僅能切實回應健全憲法解釋程序機制的迫切需求，也能促成發揮憲法解釋實施憲法的重要作用。

　　 1.運用憲法解釋實施憲法的重要性。憲法解釋作為有權機關在憲法實施的過程中對憲法規範所作的理解和說明，其重要性主要表現於如下四個方面：

　　 首先，通過憲法解釋彌補憲法漏洞。法律漏洞是法律規定中存在的不圓滿狀態，亦即法律對於某一問題本應有所規定卻未作規定的現象。導致法律漏洞的原因很多，如立法者主觀認識能力或經驗有限，在制定法律時難以顧及社會生活中的所有情景，因而產生遺漏，或者因為社會關係複雜多變，已經制定的法律難以準確預見其生效之後出現的新情況、新問題，使法律規定滯後於社會生活的需要；或者因為立法者遵循法律規範「宜粗不宜細」的指導思想，「故意」使法律存在漏洞，諸如此類。憲法除了具有法律的一般特徵外，因其最高法、根本法的特質，兼具原則性、歷史性等秉性，加之制憲者經驗智識和社會生活條件等主客觀因素的制約，因而憲法亦不可能盡善盡美，本身也會存在缺漏，憲法解釋恰好可以經常性地起到補充憲法漏洞的作用。

　　 其次，通過憲法解釋闡明憲法規定。較之其他法律，高度的抽象性和原則性無疑是憲法的突出特徵。作為國家最高法和根本法，憲法對社會生活的調整通常僅僅是通過總體的原則而非具體可操作的規則的形式進行的，亦即憲法需要以最宏觀的視野，對諸如國家制度、公民基本權利、國家機關組成與職權等國家根本性的問題予以確定，不可能也無法規定國家和社會生活中所有細枝末節的問題。由此，憲法規定大多原則抽象，有欠確切，甚或因晦澀難懂而使人們對其具體含義產生疑問。對於同一憲法條文可能出現不同的理解，這種分歧勢必影響憲法的實施，這就要求憲法必須藉助必要的解釋闡明其具體含義，消除爭議，統一人們對憲法的認識。

　　 又次，通過憲法解釋避免頻繁修憲。憲法具有高度的原則性和相對的穩定性，而社會生活是豐富恆動的，這使得憲法在制定頒行後，必然會出現前述的缺漏現象，以及與社會現實發生衝突。為了彌補憲法調控的空白和使憲法適應社會生活的變遷，通常的做法無外乎修改憲法和解釋憲法。相較而言，憲法修改在其內容、時間或程序等方面都有嚴格的限制，運作成本較高，且頻繁為之還會產生損害憲法價值和破壞憲法權威的負面效應，而憲法解釋是成本最小、最為靈活的做法，也更有利於維護憲法的穩定性和權威性，應當是使憲法適應社會變遷的首要選擇。當然，如果窮盡憲法解釋之後仍然不能緩和憲法規定與社會實際之間的衝突，那就可以考慮修改憲法了。

　　 再次，通過憲法解釋確保憲法實施。憲法的生命和權威在於實施，憲法實施最重要的內容就是憲法監督，即對國家機關和特定個人的權力行為，包括立法、行政乃至司法行為進行合憲性審查，合憲的行為予以保留，違憲的行為加以糾正，防止這些權力行為損及憲法的權威和尊嚴。在判斷權力行為合憲性時，勢必要求精準把握憲法規範的具體含義，此時憲法解釋便必不可少。就此層面而言，憲法解釋乃憲法實施的前提條件。

　　 2.健全憲法解釋程序機制的迫切性。現行憲法對全國人大常委會解釋憲法的職權作了明確規定，但我們回溯新中國憲法史和憲法實踐可知，憲法解釋權的有關條款並非與新中國憲法同時誕生，而憲法解釋權條款在憲法文本中確立以來，憲法解釋權是否真正運行過也存有疑問。

　　 1954年憲法起草之初，中共中央提出的草案曾有全國人大常委會享有「監督憲法和法律實施」職權的條款，但在其後的修改稿中，把「監督憲法的實施」移作全國人大的職權，同時也刪去了「監督法律的實施」的條款，理由是既然全國人大常委會已經有了「改變或撤銷國務院和下級人民代表大會同國家法律相抵觸的決議、條例和命令」的職權，就不必再寫「監督法律的實施」了。[2]而對能否賦予全國人大常委會解釋憲法職權的問題，憲法初稿起草小組成員、憲法起草委員會副秘書長田家英在討論中答覆道，「憲法與法律不同，憲法是根本法，不應當有關於內容方面的解釋。關於憲法的解釋問題，一是廣義的，如對不懂的地方加以解釋，這可由全國人民代表大會常委會委託一個機關來進行，是為了學習和教育。一是關於內容的解釋，這對憲法來說是不應該的。一般法律是可以解釋內容的，但此種解釋本身就成為法律。憲法內容的解釋，就是修改和補充問題，這已有了規定，所以不必另作規定。」[3]此答覆實際代表了高層的意見，因此，1954年憲法未對憲法解釋作任何規定。

　　 1954年憲法頒行不久便被束之高閣，1975年憲法是在國家民主法制遭到嚴重踐踏，政治生活極不正常的情況下制定頒行的，在其對全國人大職權的規定中，連「監督憲法和法律的實施」的條款都已消失，更遑論明確憲法解釋權了。1978年憲法力圖回歸1954年憲法的基本格局和內容，恢復了全國人大「監督憲法和法律的實施」的職權，並且將全國人大常委會「解釋法律」的職權拓展為「解釋憲法和法律」，賦予了全國人大常委會解釋憲法的職權，彌補了1954年憲法對於憲法解釋權歸屬未作規定的缺陷。[4]1982年憲法即現行憲法調整了全國人大與其常委會的關係，相應地充實和強化了常委會的職權，使全國人大及其常委會都享有監督憲法實施的職權，而全國人大常委會作為全國人大的常設機關還享有解釋憲法的職權。[5]全國人大常委會兼具解釋憲法和監督憲法實施的職權，這樣的職權分布凸顯了全國人大常委會在憲法實施中的重要角色。

　　 然而，從1978年憲法頒行起算，憲法解釋權在我國憲法中確立已36年，學界對於憲法解釋權是否運行過也頗有爭議。有學者認為全國人大及其常委會通過立法和決定的方式對憲法規範的含義進行了解釋，從1979年至2000年之間共有8次憲法解釋[6]，但也有學者對全國人大常委會曾有解釋憲法的實踐持否定態度。最高國家權力機關的一項憲法職權究竟有無行使能引發如此截然對立的爭議，即便除去學者們對「憲法解釋」概念本身有著不同的界定這一影響因素，那也是極不正常的，恰恰證明了全國人大常委會未能充分、明確地行使憲法解釋職權。形成憲法解釋權未能充分明確行使的原因較為複雜，比如全國人大及其常委會權力構造的不清晰，造成職權「虛置」[7]，但查察現行憲法頒行以來的相關實踐，我們至少應當明確兩點。

　　 其一，憲法解釋職權未能充分明確行使，並不代表執政黨和最高國家權力機關拒斥甚或否棄憲法解釋。如前文所述，具有相對穩定性的憲法回應社會生活恆動性的主要方式是憲法修改和憲法解釋。現行憲法頒行32年來，主要是通過四次修改憲法使憲法適應社會生活的變遷，但每一次修改憲法都可謂成本高昂、周期漫長和程序複雜，執政黨和最高國家權力機關對於修改憲法的態度也是較為謹慎的，基本上都要求「必須修改的才改，可改可不改的不改」，避免憲法文本的頻繁變動。[8]現行憲法最近一次修改是在2004年，11年來即便有修改憲法的需求和動議，但都未再付諸行動，也在一定程度上印證了這一審慎態度。

　　 當然，採用憲法修改的方式回應社會變遷並不意味著憲法解釋遭到否棄，查閱相關文獻我們可以看到，在1993年、1999年和2004年修改現行憲法時，有關方面也在憲法修改和憲法解釋之間就做了權衡，認為「可改可不改的不改」，「有些問題今後可以採取憲法解釋的方式予以解決」。[9]此外，中央領導人也曾在重要講話中多次提及憲法解釋，如胡錦濤2004年在紀念現行憲法公布施行二十周年大會上的講話中就指出，「全國人大及其常委會……要切實履行解釋憲法的職能，對憲法實施中的問題作出必要的解釋和說明，使憲法的規定更好地得到落實」。

　　 其二，憲法解釋職權未能充分明確行使，憲法解釋程序機制的缺失無疑是關鍵原因。現行憲法第六十七條第一項實際上只規定了憲法解釋的主體，而對於憲法解釋的原則、程序和效力等問題並未作具體規定，這使全國人大常委會的憲法解釋權缺乏可操作性。2000年制定的《立法法》第九十條、第九十一條對全國人大常委會根據相關主體提出的合憲性審查請求和基本程序作出了規定，這是現行法律中與憲法解釋相關度最高的條文，因為對法律法規進行合憲性審查主要就是對相關的憲法條文加以解釋，這是合憲性審查的核心，法治先進國家的實踐都反映了這條基本經驗。然而，一方面《立法法》並未接續合憲性審查條款對憲法解釋的程序、原則和效力等問題作出明確的規定，另一方面，上述兩個條款和與其相配套的《行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》的實踐情況也並不樂觀——國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人大常委會基本沒有提出過審查要求；而2004年以來由公民和組織提出的各類審查建議有1137件，其中屬於全國人大常委會備案審查範圍的475件[10]，卻也未見全國人大常委會作出明確回應和具體答覆。可見，憲法解釋權本身即缺乏具體的運作程序，也未能藉由合憲性審查程序得以運轉。

　　 依法治國首先是依憲治國，依法執政關鍵是依憲執政。無論是依憲治國還是依憲執政，都需要「憲」精準明確、可具依憑，使執政權力和國家權力受到確認和規制，公民權利與自由得到保障和增進，在此過程中憲法解釋必然不可或缺。「通過完備的法律推動憲法實施，保證憲法確立的制度和原則得到落實」，這是推進依憲治國和依憲執政的必由之路。在此背景下，凝聚各方智識[11]，在現行憲制框架內製定《憲法解釋程序法》，為憲法解釋設定具有現實可操作性的法律規範，將憲法解釋權的運行法律化、制度化和經常化，使憲法解釋有制可依、有規可守、有章可循、有序可遵實為迫切。

　　 二、《憲法解釋程序法》的性質定位

　　 制定《憲法解釋程序法》的目的是維護憲法尊嚴，規範解釋憲法活動，推進憲法全面實施，這決定了《憲法解釋程序法》的性質定位和主要內容。這裡，有必要首先對《憲法解釋程序法》的性質定位作出分析。

　　 1.《憲法解釋程序法》應當是法律。此處強調《憲法解釋程序法》是「法律」並非畫蛇添足、多此一舉，而意欲表達三重意涵：

　　 其一，憲法解釋活動的程序規則不應是內部工作規程，而應當是具有普遍約束力的法律。憲法解釋活動關涉國家根本大法，作出的憲法解釋亦具有對外的法律效力，直接影響到國家權力的運行、公民權利與自由的實現，是一種特殊而重要的國家權力行為，整個行權過程都應當受到充分的保障和嚴密的規控。如果僅以憲法解釋主體自己制定、內部執行的工作規程為依據，誠然與憲法解釋高度的權威性和嚴肅性不相匹配，而且權力運行也難以受到外部的監督。例如，十屆全國人大常委會第十二次委員長會議通過的《全國人大常委會法律解釋工作程序》雖然是依據憲法和立法法相關規定製定的程序規範，但其在法理上僅具備內部效力，不具備法律效力。因此，完全有必要針對憲法解釋程序制定具有普遍約束力的法律。

　　 其二，憲法解釋活動的程序規則涉及最高國家權力機關職權的具體運作，應當制定法律。依據現行憲法第六十七條第一項之規定，全國人大常委會享有解釋憲法的職權，另據《立法法》第八條第二項之規定，涉及「各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權」的事項只能制定法律。同時，基於現實考慮，在憲法中直接規定憲法解釋的具體程序並不適宜，而由法律位階以下的規範性文件規定憲法解釋活動的程序規則，如前所述，既不能支撐憲法解釋活動高度的嚴肅性和權威性，也不符合憲理法理，因此應當制定法律。

　　 其三，憲法解釋活動的程序規則涉及憲法實施，應當特別立法。憲法解釋程序規則應特別立法，出於以下幾點考慮：其一，憲法解釋權是特殊而重要的國家權力，為保證整個行權過程嚴肅權威和可控，單獨制定一部規程嚴謹連貫，與憲制框架和法律體系相協調的法律是適當的。其二，針對有學者提出，我國憲法解釋活動的程序完全可以適用《全國人大常委會議事規則》，我們認為，該議事規則不足以支撐憲法解釋職權的運作，也無法體現憲法解釋活動的特殊性。主要理由是，《全國人大常委會議事規則》是以全國人大常委會為預設場景，以議案的提出、審議和表決為內容的程序性法律，根據權威解釋，憲法解釋案也應是該法所指「議案」中的一種。然而，該法並未對憲法解釋案這類特殊議案的提出、審議和表決作出特別的程序規定，僅以第三十二條第一款「表決議案由常務委員會全體組成人員的過半數通過」為例，若憲法解釋案循此簡單多數製表決，那就與普通法律案的表決完全無異，這顯然是不適當的。其三，前述《全國人大常委會法律解釋工作程序》在制定時，常委會有關機構便已申明「因解釋憲法程序不同於解釋法律，該工作程序不適用解釋憲法」[12]，這說明全國人大常委會對制定憲法解釋活動的特別程序規則也是抱有心理預期的。因此，憲法解釋程序規則應當特別立法。

　　 2.《憲法解釋程序法》應當是由全國人大制定的基本法律。基本法律是刑事、民事、國家機構和公民基本權利義務等方面的法律，關涉整個國家生活，對國家、社會和公民的影響甚巨。《憲法解釋程序法》與憲法高度關聯，指向憲法的實施，且是規控全國人大常委會這一最高國家權力機關常設機關解釋憲法活動的法律，屬於憲法類基本法律。依據現行憲法和《立法法》等法律對全國人大和全國人大常委會立法權的劃分，全國人大制定和修改基本法律，因而《憲法解釋程序法》應當由全國人大制定。

　　 3.《憲法解釋程序法》應當是以程序性規定為主，兼有必要實體性規定的基本法律。《憲法解釋程序法》的制定意圖是為憲法解釋設定具有現實可操作性的法律規範，推動憲法全面實施，因此必然包括憲法解釋活動全過程的基本程序性規範，為憲法解釋權的運行提供清晰連貫的指引。但是，要使憲法解釋程序機制達致「完善」，憲法解釋程序能夠啟動、憲法解釋能夠得到落實，還必須在這部程序法中對與憲法解釋相關聯的實體性問題，如憲法解釋的請求權、憲法解釋的效力等作出規定。因此，雖名為「程序法」，但《憲法解釋程序法》還必須包含必要的實體性規定。

　　 三、《憲法解釋程序法》的主要內容

　　 《憲法解釋程序法》作為規範和指引憲法解釋活動的專門法律，是憲法解釋活動在時間與空間上規則的集合，這決定了該法應當以憲法解釋的原則、主體、事由，憲法解釋請求的提出與受理，憲法解釋案的起草、審議、表決與公布，憲法解釋的效力與適用等為主要內容。以下對這些內容依次作出分析。

　　 1.憲法解釋的原則。憲法解釋的原則既是設定憲法解釋程序的思想指引，更是憲法解釋工作所應遵循的根本信念。《憲法解釋程序法》應當首先結合其維護憲法尊嚴、規範解釋憲法活動、推進憲法全面實施的立法目的，對憲法解釋的原則作出規定，以保證憲法解釋工作的嚴肅性和可控性，憲法的權威性和穩定性，憲法解釋的合法性與正當性。結合憲法學理論和我國實際，我國憲法解釋工作應當遵循兩大原則：

　　 其一，忠於憲法原則。在憲法產生與實施的過程中，制憲權、修憲權與解釋權分別起著不同的作用，制憲權與修憲權的作用範圍構成了憲法解釋的界限，憲法解釋必須在憲法的基本精神和憲法文字的可能含義的範圍內進行，以調和社會現實與憲法規範之間「正常的衝突」。[13]憲法解釋作為對憲法規範的闡釋，應當忠於且決不能背離憲法的根本精神、基本原則和規則，不得以解釋憲法之名行修改憲法之實，更不得以解釋憲法之名行破壞憲法權威和法制統一之實。具體而言，我國憲法解釋工作應當忠於人民當家作主的憲法核心精神，遵循以人民主權、基本人權、權力制約和社會主義法治為主要內容的憲法基本原則，恪守並維護憲法確認的若干規則。

　　 其二，程序法定原則。憲法解釋關乎國家權力的運作和公民基本權利的實現，關乎憲法實施的質量，茲事體大，必須以法定程序保障和監督憲法解釋權的行使，否則同樣構成對權力的放任，由此可能產生的負面效應不可低估。從憲法解釋程序的啟動到憲法解釋的公布，憲法解釋主體的整個行為過程都必須遵循《憲法解釋程序法》規定的程序實施，自覺接受法律規制而不得恣意妄為，凡未經法定程序作出的憲法解釋均應不發生法律效力。

　　 憲法解釋活動必須遵循一定的原則，這是防止憲法解釋權恣意的一種方式。與此相關，這裡還需要考慮規控憲法解釋活動的另一種重要方式——憲法解釋的規則是否需要在《憲法解釋程序法》加以明確的問題。憲法解釋的規則實質上是憲法解釋的方法，亦即解釋憲法時所應考量和遵照的技術因素,如憲法的文義、結構、歷史和目的等等，在憲法解釋過程中也發揮著舉足輕重的作用，但究其性質，實屬法律思維的層面。而憲法解釋的程序則指涉憲法解釋活動的步驟、程式和時限等問題，是時間和空間規則的集合，與憲法解釋的規則不能混同。世界上大部分國家的憲法解釋程序規範也都沒有包含憲法解釋規則的內容，因此，我們認為，《憲法解釋程序法》不宜對憲法解釋的規則（方法）作出明確規定。

　　 2.憲法解釋的主體。憲法解釋的主體也就是行使憲法解釋權的機關。在世界範圍內，由於各國政治發展的歷史傳統和憲法理念存在差別，因而在實踐中形成了由不同的機關行使憲法解釋權的制度機制，總體上看，憲法解釋的主體通常有普通法院、代議機關、憲法法院或憲法委員會等類型的專門機關。根據現行憲法第六十七條第一項的規定，全國人大常委會享有解釋憲法的職權。在我國人民代表大會制度的根本政治制度之下，以全國人大常委會為憲法解釋主體，其合理性與正當性主要基於以下三個方面：

　　 其一，全國人大常委會是全國人大的常設機關，同時還擔負有監督憲法實施的職權，由其負責解釋憲法可以降低憲法原意被篡改的風險。憲法是人民意志的集中體現，憲法規定我國的一切權力屬於人民，人民行使國家權力的機關是全國人大和地方各級人大。我國憲法由第一屆全國人大第一次會議制定，此後雖經三次全面修改，但都確認全國人大是最高國家權力機關，有權修改憲法，全國人大常委會是它的常設機關。從制度建構的理論預設上看，全國人大權力的合法性來源於人民授權，而全國人大常委會作為其常設機關也最能貫徹全國人大的意志，質言之，也就是最能代表人民的意志。由此，全國人大常委會的意見與全國人大的意見相衝突的可能性極小，即便發生悖逆，全國人大也可以「改變或者撤銷全國人民代表大會常務委員會不適當的決定」。因而，由全國人大常委會解釋憲法的正當性最強，憲法原意遭到篡改的風險也能降低。

　　 其二，若由「一府兩院」行使憲法解釋權，有可能導致「一府兩院」以憲法解釋否定全國人大及其常委會立法的局面。在我國憲法所設定的權力格局中，全國人大是最高國家權力機關，與其常設機關全國人大常委會行使國家立法權，國務院、最高人民法院和最高人民檢察院由全國人大產生，向其負責，並受全國人大及其常委會的監督，同時全國人大常委會還有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令。如果憲法解釋由作為執法機關的國務院，或由作為司法機關的最高人民法院和最高人民檢察院作出，那麼就完全有可能產生「一府兩院」以憲法解釋否決全國人大及其常委會立法的情形，這種「權力對沖」顯然不符合我國的憲制憲理。另外，也還有學者認為，全國人大常委會在1989年和1990年的工作報告中分別提及「各級人大、政府、法院、檢察院都負有保證憲法和法律實施的重要職責」和「要採取有效措施，切實保障憲法和法律的實施」[14]，全國人大以決議的形式批准了這兩個報告，因而具備了法律效力，這意味著全國人大將保障憲法實施的職責擴大到各級人大、政府和司法機關。[15]並且從決議的目的來看，可以視為全國人大認可這些國家機關在其職權範圍內，對憲法進行解釋。[16]我們認為這種推論未免牽強，也不符合我國單一制的國家結構形式和人民代表大會制的政權組織形式。

　　 其三，由於會議間隔周期長、會期短、立法等任務繁重，加之憲法解釋的專業性要求，全國人大也不適合擔當此任。憲法解釋是一項需要經常為之的工作，而憲法規定全國人大會議每年舉行一次，雖經法定程序可以舉行臨時會議，但現行憲法施行以來還沒有過實例。憲法和法律也未對全國人大會議的會期作出明確規定，會期長短由當次會議是否舉行國家機構領導人選舉、審議和表決議案數量的多寡等因素決定。從實踐上看，以第十一屆全國人大為例，第一次會議因舉行國家機構領導人選舉而會期最長，為13天半，其後四次會議會期則為8天半或9天半。若憲法解釋只能留待每年一次、每次不足十天的時間內，經由提出和近3000名全國人大代表審議決定，顯然不能滿足憲法解釋經常性的需求。同時，憲法解釋是一項專業性要求極強的工作，需要深度掌握憲法原意，忠於憲法根本精神、基本原則和規則，按照一定的規則，嚴謹地運用法律思維作出，要求大多數全國人大代表具備這樣的專業能力也是不現實的。

　　 依據《全國人大組織法》和《全國人大常委會議事規則》，全國人大常委會會議一般每兩個月舉行一次，會期一般為一周，有特殊需要時還可臨時召集會議，議事時間相對較多。常委會組成人員人數在170人左右，不少組成人員是專職，或是特定領域的專家，議事能力和法律素養較高。另外，全國人大各專門委員會、常委會若干工作機構也能為常委會行使解釋憲法權提供輔助。

　　 當然，這裡還必須明確一個問題：憲法在字面上僅規定全國人大常委會享有解釋憲法的職權，那麼是否意味著全國人大就無權解釋憲法？現行憲法在列舉國家機關權力時，使用的是「職權」一詞，所謂職權不同於權力、職責，它既是權力也是責任，是國家機關在一定情況下必須完成的工作職責，不作為就會構成失職，也是違法行為。[17]全國人大有監督憲法實施的職權，而監督憲法實施的關鍵就是對法律法規是否與憲法相抵觸進行審查判斷，這個過程必然涉及到對憲法條文意涵的闡明，從此角度上看，全國人大似也享有解釋憲法的權力。然而，即便如此，我們認為，基於前述憲法解釋經常性和專業性等特質，全國人大的這種「解釋權」在通常情況下應當保持「謙抑」：其一，除非高度必要或特別緊急，全國人大開會期間應盡量剋制運用其憲法監督權作出專門的憲法解釋。其二，如果全國人大在行使憲法監督權時闡明了憲法相關條文的意涵，這些闡釋因為被包含於全國人大的相關決定中而具備了法律效力，那麼事後也應由全國人大常委會依據這些決定作出專門的憲法解釋。其三，依據憲法，全國人大還有權改變或者撤銷全國人大常委會不適當的決定，基於立憲原意，此處的「決定」當然包括全國人大常委會作出的憲法解釋。那麼，倘若全國人大認為全國人大常委會作出的憲法解釋「不適當」，當然可以經法定程序予以撤銷，撤銷後全國人大常委會再按照全國人大的決定，遵循法定程序重新作出解釋。

　　 此外，作為兜底性授權條款，憲法第六十二條第十五項還規定全國人大享有「應當由最高國家權力機關行使的其他職權」。這一條款體現了全國人大作為最高國家權力機關的「全權地位」，有學者援引此條款，認定全國人大享有解釋憲法的職權。我們認為，雖然全國人大是最高國家權力機關，但其權力也不是無邊無界的。「應當由最高國家權力機關行使的其他職權」是指某項職權憲法和法律雖沒有明確劃分其歸屬，但理論上從該項職權的性質和對全國人大是最高國家權力機關的性質判斷，此項職權應當由它行使，而不是全國人大常委會、國務院或其他機關行使的職權。[18]顯然，憲法解釋權也並不屬於憲法和法律「沒有明確劃分其歸屬」的情形——憲法第六十七條第一項已然明確，全國人大常委會享有解釋憲法的職權。

　　 綜上，關於憲法解釋的主體，《憲法解釋程序法》規定「全國人民代表大會常務委員會行使解釋憲法的職權」為宜。

　　 3.憲法解釋的事由。規定憲法解釋的事由，意在明確憲法解釋程序在何種情形下可以啟動。關於憲法解釋的事由，不妨首先參考《立法法》關於法律解釋，亦即全國人大常委會依照憲法規定解釋法律事由的規定。《立法法》第四十二條所規定的法律解釋事由有兩類：其一，法律的規定需要進一步明確具體含義的，例如需要進一步明確法律界限，需要彌補法律規定輕微不足，以及對其含義理解存在較大意見分歧的法律規定統一認識等情況。其二，法律制定後出現新的情況，需要明確適用法律依據的。廣義上，憲法也屬於法律範疇，具備法律的一般特徵，因而上述兩類事由也可以引為憲法解釋的事由。但是，不同於法律解釋，審查判斷規範性文件是否與憲法相抵觸有賴於憲法解釋，只有明晰憲法規範的含義才可進行實質審查進而得出審查結論。為此，判斷規範性文件是否違憲的需求亦應作為憲法解釋的事由，因而此處可以參照《立法法》第九十條關於啟動法律法規審查程序事由中「……認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的」的規定。

　　 綜上，《憲法解釋程序法》可將憲法解釋事由概括規定為三類：其一，憲法的規定需要進一步明確含義的；其二，憲法實施過程中出現新的情況，需要明確適用憲法依據的；其三，法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章等規範性文件可能與憲法相抵觸，需要解釋憲法的。

　　 4.憲法解釋的請求。全國人大常委會享有解釋憲法的職權，當然可以依法定職權、循法定程序徑自作出憲法解釋，但它作為代表人民行使國家權力的機關，並不能排除其他有關主體請求其解釋憲法的權利。為此，《憲法解釋程序法》應當對憲法解釋的請求作出規定，包括請求主體、請求提出的條件、請求提出的方式等內容。

　　 其一，請求主體。憲法是人民意志的集中體現，是國家權力的「准生證」和公民權利的「保障書」，也是全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織的根本活動準則，而憲法解釋也與他們的權力或權利緊密相關。從此角度出發，憲法解釋的請求主體就應當是前述的所有個人和組織。將此歸納於法律規範時，《憲法解釋程序法》可以參照《立法法》有關規定，將憲法解釋請求主體設定為國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會和省、自治區直轄市的人大常委會，以及前述以外的其他國家機關、社會團體、企業事業組織和公民。相比《立法法》第九十條的規定，此處增加了全國人大各專門委員會作為請求主體，除了基於與《立法法》第四十三條關於法律解釋請求權的規定相銜接的考量外，蓋因與憲法解釋的第三類事由相銜接。全國人大各專門委員會是具體承擔法律法規審查工作的部門，其在審查過程中若認為法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章等規範性文件可能與憲法相抵觸，而相關的憲法條文具體含義有待明確的，應當請求全國人大常委會予以解釋，待全國人大常委會作出相應的憲法解釋後，再依據該解釋內容繼續進行審查並作出結論。

　　 其二，請求提出的條件。憲法解釋的請求主體非常寬泛，但憲法解釋是一項極嚴肅的工作，解釋主體的工作資源也較為有限，為了防止社會生活中的諸多問題被「泛憲法化」，以及相關主體濫用請求權給解釋主體增加不必要的負擔，應當在《憲法解釋程序法》對請求主體提出請求設定相應的條件。總體而言，請求提出的條件至少應當包括兩個方面：一是請求主體認為法律法規等規範性文件同憲法相抵觸；二是請求主體認為需要進一步明確憲法規定含義。相應地，不同的請求主體、不同條件下的請求效果也應當予以區分，參照《立法法》的規定，國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會和省、自治區直轄市的人大常委會提出的請求應當是「要求」性質，全國人大常委會應當受理；其他國家機關、社會團體、企業事業組織和公民提出的請求則為「建議」性質，經研究認為確有必要解釋憲法的，全國人大常委會才予受理。

　　 從《立法法》勾勒的抽象式法律審查請求程序來看，最高人民法院和其他所有下級法院均不能在法律適用過程中直接依據憲法而質疑有關規範性文件的合憲性，或者作出任何形式的「違憲裁決」、「撤銷裁決」[19]，這給審判機關在特定情形下適用法律造成了「兩難」的困境，應當加以疏通。另外，為落實憲法「國家尊重和保障人權」的規定，也應加強對公民基本權利保障和救濟的憲制建構。因此，除了一般規定，宜在《憲法解釋程序法》中，根據我國憲法實施的實踐經驗和基本國情，特別針對審判機關和公民個人請求解釋憲法的條件作出適當的規定。比如，可以規定地方各級人民法院、專門人民法院在審理案件過程中，認為所適用的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章等規範性文件同憲法相抵觸的，應當裁定中止訴訟程序，層報最高人民法院，由最高人民法院決定是否向全國人大常委會提出解釋憲法的要求。[20]最高人民法院在審理案件過程中發生前述情形的，也可以向全國人大常委會提出解釋憲法的要求。又如，在公民個人層面，公民認為法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章等規範性文件可能與憲法相抵觸的，可以向全國人大常委會提出解釋憲法的建議；公民（當事人）在訴訟過程中認為所適用的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章等規範性文件同憲法相抵觸，向人民法院書面提出的，人民法院也認為確實存在抵觸的，人民法院應當循前述程序，裁定中止訴訟程序，層報最高人民法院，由最高人民法院決定是否向全國人大常委會提出解釋憲法的要求；此外，公民認為自己的基本權利受到國家機關和國家工作人員的侵害，窮盡所有的法律途徑仍得不到救濟時，也可以向全國人大常委會提出解釋憲法的請求。

　　 其三，請求提出的方式。基於憲法解釋工作的嚴肅性，憲法解釋的請求應當以書面形式提出。請求文書應當寫明請求人的姓名或名稱、聯繫方式，請求所指向具體的憲法規定，需要解釋憲法的理由等內容，也可以附帶憲法解釋的建議稿。請求文書可以採用紙質信件或數據電文等形式送交全國人大常委會，必要時還可以直接送達。

　　 5.憲法解釋請求的處理。憲法解釋請求的處理是憲法解釋主體從受理憲法解釋請求到公布憲法解釋的工作過程，這一過程的具體程序應當包括：

　　 其一，憲法解釋請求的受理。可以考慮由全國人大常委會法制工作委員會負責接收憲法解釋請求文書，在收到請求文書後，法制工作委員會應予以登記並發送回執，並在規定時限內對請求人是否具備請求主體資格、請求文書內容是否符合要求進行初步審查。若符合要求，則將請求文書轉送全國人大法律委員會，由法律委員會決定是否受理；若不符合要求，則由法制工作委員會作出不予受理的決定，書面告知請求人並說明理由。

　　 其二，憲法解釋程序的啟動。依據《全國人大組織法》和有關法律的規定，全國人大法律委員會負責統一審議向全國人大或者全國人大常委會提出的法律草案，並對屬於全國人大或者全國人大常委會職權範圍內同本委員會有關的問題，進行調查研究，提出建議，在全國人大閉會期間受全國人大常委會的領導。因此，宜由法律委員會具體負責對憲法解釋請求的研究。

　　 法律委員會在收到轉送來的憲法解釋請求後，應當在規定時限內對請求進行研究，並就是否需要就此解釋憲法提出意見。若認為沒有必要解釋憲法的，應當作出駁回憲法解釋請求的決定，書面告知請求人並說明理由；若認為確有必要解釋憲法的，應當提出書面意見，提交全國人大常委會委員長會議討論決定。委員長會議經討論認為需要解釋憲法的，即應決定啟動憲法解釋程序。委員長會議作出解釋或不解釋憲法的決定，均由法律委員會書面告知請求人。

　　 其三，憲法解釋案的起草。全國人大常委會是兼具憲法解釋權和立法權的國家機關，當憲法解釋程序啟動的事由是全國人大常委會制定的法律可能與憲法相抵觸時，全國人大常委會解釋憲法便存在「做自己的法官」的角色尷尬，存在權力濫用和恣意的可能。所以有學者認為，全國人大常委會行使憲法解釋權不應當採取與立法組織、程序、保障等完全相同的方式。[21]這種觀點是有道理的，因而我們認為，《憲法解釋程序法》應規定全國人大常委會設立憲法解釋諮詢委員會，由憲法解釋諮詢委員會對委員長會議決定進行解釋的憲法條文依據憲法學理論進行論證，並聯繫相關的憲法問題，從待解釋條文的制定目的、含義等方面提出忠於憲法精神和原則的意見，這些意見應當受到充分的尊重和重視，並作為全國人大常委會作出憲法解釋的基礎。這樣的制度安排一方面為全國人大常委會的憲法解釋活動引入了充足的智力支持，增強了憲法解釋的科學性，另一方面也使憲法解釋諮詢委員會發揮防止憲法解釋權專橫恣意的作用，增強憲法解釋的正當性。至於憲法解釋諮詢委員會的組成、任免和職責等問題，可經詳細論證後另作規定。因而，《憲法解釋程序法》宜規定在委員長會議決定需要進行憲法解釋後，由法律委員會徵詢憲法解釋諮詢委員會的意見，起草憲法解釋案。

　　 其四，憲法解釋案的審議。憲法解釋案經法律委員會起草，經初步審議取得較為一致的意見後，可提交常委會會議，由委員長會議決定列入常委會會議議程。列入會議議程的憲法解釋案，應在常委會會議召開之前的規定時限內印發常委會全體組成人員。常委會應當對憲法解釋案以會議的形式進行審議，包括全體會議、分組會議和聯組會議等。經常委會審議後，由法律委員會根據常委會組成人員提出的審議意見，並再次徵詢憲法解釋諮詢委員會的意見，對憲法解釋案進行修改，提出憲法解釋案表決稿。

　　 列入常委會會議議程的憲法解釋案，一般應當經過常委會會議三次審議後，再交付表決；各方面意見比較一致的，可以兩次審議後交付表決；涉及的憲法規範較為單一，各方面意見比較一致的，也可以在當次會議上審議通過。若在常委會審議中，多數常委會組成人員認為憲法解釋案涉及重大問題仍需進一步研究的，由委員長會議提出，經全體會議同意，可以暫不付表決，交法律委員會和憲法解釋諮詢委員會進一步研究。列入常委會會議審議的憲法解釋案，因各方面對解釋憲法的必要性、可行性等重大問題存在較大意見分歧擱置審議滿兩年的，或者因暫不付表決經過兩年沒有再次列入常委會會議議程審議的，由委員長會議向常委會報告，該憲法解釋案終止審議。

　　 其五，憲法解釋案的表決與公布。為保障憲法解釋的權威性與合理性，比照憲法修正案表決程序的相關規定，應規定憲法解釋案採用無記名投票的表決方式，並由常委會全體組成人員的三分之二以上的多數通過。同時，若一項憲法解釋案涉及對兩個以上憲法條文進行解釋的，還應當分項逐條表決，而不應整體捆綁表決。表決通過的憲法解釋由全國人大常委會以公告形式予以公布，並及時在全國人大常委會公報和在全國範圍內發行的報紙上刊登。在全國人大常委會公報上刊登的憲法解釋文本為標準文本。

　　 其六，憲法解釋文本的內容。憲法解釋文本的內容應當包括憲法解釋的編號、解釋的對象和解釋的主文、解釋的理由和解釋的時間等內容。

　　 6.憲法解釋的效力與適用。憲法解釋作為對憲法規範具體含義的闡釋，應當具備法律效力，亦即解釋的內容在時間、空間上和對人發生拘束力，這一點並無爭議。但對於憲法解釋在法律體系中究竟居於何等效力位階，理論界主要有三種觀點：一是與憲法典具有同等效力，二是與普通法律效力相同，三是效力低於憲法典但高於普通法律。[22]結合我國憲法解釋主體的地位和法律體系的構成等因素考量，我們認為，我國憲法解釋的效力宜采第三種觀點，即憲法解釋效力低於憲法但高於普通法律，主要理由在於：其一，憲法解釋僅是解釋憲法而非修改憲法，若其效力與憲法典相同，就難免會引發以「釋憲」之名行「修憲」之實的擔憂，加之憲法解釋的主體是全國人大常委會而非全國人大，這種擔憂便更為突出。其二，憲法解釋是憲法監督的前提，若憲法解釋與普通法律效力相同，那麼憲法監督就勢必面臨以憲法解釋為依據，審查判斷具有同等效力的普通法律是否違憲的矛盾境地。其三，即便確實存在被領導機關的「少數人」（全國人大常委會）作出的憲法解釋效力高於領導機關的「多數人」（全國人大）制定的基本法律的情形，但應該考慮到，一方面，憲法解釋的內容緊密依附於憲法典，它是憲法解釋機關對憲法規範的權威性理解和說明，是主權者意志的外在表現[23]，另一方面，憲法解釋程序較之立法程序也更加嚴格，因而應當賦予其高於基本法律的效力，這是由憲法解釋的性質決定的。這種效力規則是憲法實施的需要，是必要的制度安排，現行憲法在列舉全國人大常委會職權時，第一項便單獨授予其「解釋憲法」的職權，並與全國人大共同「監督憲法的實施」，再授予其立法權，就已為此制度安排留下了空間。

　　 此外，還有四個關涉憲法解釋效力和適用的問題應當加以明確：其一，全國人大常委會解釋憲法不是通過憲法判決的方式，而是通過「決定」式的解釋作出的，因而不論憲法解釋程序是否因個案而啟動，最終作出的憲法解釋都具有普遍效力，而非個別效力；其二，憲法解釋應當自公布之日起生效，基於法不溯及既往的原則，原則上只適用於頒行之後的事件和行為。然而，法不溯及既往最直接的理論基礎是信賴利益保護原則，不溯及既往的目的是為了保護公民、法人和其他組織的合法權益。如果不溯及既往可能會對公民、法人和其他組織更加不利，誠然有悖於不溯及既往的初衷；如果能夠減輕行為人的責任或增加公民等的權利，就可以溯及既往。因此，亦應參照《立法法》第八十四條之規定，對憲法解釋效力不溯及既往的例外情形作出規定，即「為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的解釋除外」。其三，基於憲法解釋的效力處於憲法典之下、普通法律之上，因此，在憲法解釋公布生效後，與其內容相關的法律法規，特別是存在抵觸及其可能的法律法規就應當作出相應的調整。其四，為保障憲法解釋本身的穩定性和權威性，憲法解釋具有最終效力。當然，如果全國人大常委會作出的憲法解釋違背憲法，全國人大可通過修改憲法的方式予以間接否決，也可以依據憲法第六十二條第十一項的規定，直接改變或撤銷全國人大常委會「不適當」的憲法解釋。

　　 7.《立法法》等法律的銜接協調。《憲法解釋程序法》與現行相關法律緊密關聯，有的拓展了現行規定的範疇，有的相對於現行規定屬於特別規定。考慮到法律體系的嚴肅性和良善性，在《憲法解釋程序法》制定頒行後，相關法律應當作出相應的銜接協調。

　　 《立法法》是關於我國立法活動原則、許可權和程序，法律解釋和程序、法律法規適用規則和備案審查等方面內容的基本法律。我國的憲法解釋基於憲法預設和解釋主體等因素，帶有明顯的立法性特質，但這種「立法」顯然有別於普通立法和法律解釋。例如，雖然憲法解釋可以作為一種廣義上的法律解釋，但它與普通法律解釋存在著諸多差異：其一，憲法解釋通常與憲法監督聯繫在一起，而普通法律解釋更多地是為了闡明法律規定的具體含義。其二，憲法解釋的效力低於憲法典但高於普通法律，而法律解釋則與法律具有同等效力。其三，二者在起草主體、審議、表決與公布等方面也不同，憲法解釋程序比法律解釋程序更為嚴格。但是，《立法法》卻沒有對憲法解釋作出明確規定。例如，《立法法》規定，法律解釋草案表決稿由常務委員會全體組成人員的過半數通過，全國人大常委會的法律解釋同法律具有同等效力，此處的「法律解釋」顯然不包括憲法解釋。因此，應在修改《立法法》時明確規定憲法的解釋程序、效力等適用作為特殊法的《憲法解釋程序法》。

　　 此外，《全國人大常委會議事規則》中關於議案提出、審議和通過的一般程序規定，《各級人大常委會監督法》中規範性文件的備案審查等規定也應作出適當的補充調整，或者規定相關程序適用《憲法解釋程序法》。

　　 憲法具有至上的法律地位和強大的法制力量，現行憲法頒行以來，有力地促進了改革開放和社會主義現代化建設，推動了社會主義法治國家進程和各項事業的發展。然而，憲法的權威和生命在於實施，當下中國憲法實施的困境就在於缺少制度化的渠道將憲法規範引入公共生活。過去若干年對憲法解釋的功能缺乏必要和充分的關注，缺乏憲法解釋實踐正是憲法實施的重大不足。

　　 在全面深化改革和全面推進依法治國的進程中，已不容再將憲法解釋權「虛置」，必須重視和運用憲法解釋，強化憲法監督功能和效力，為依憲治國和依憲執政提供堅實的表達載體和實現機制。為此，將憲法解釋的相關程序制度化和法律化，推動憲法解釋活動的經常化和法治化，使憲法在保持穩定性和權威性的基礎上適應社會變遷，推進憲法全面有效實施，制定《憲法解釋程序法》已是當務之急。

　　 注釋

　　 [1] 秦前紅、凃四益：《「物權法之爭」與憲法解釋——兼與童之偉教授商榷》，《法學評論》2007年第3期。

　　 [2] 參見許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2005年版，第200頁；韓大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社2014年版，第480頁。

　　 [3] 田家英：《在憲法草案座談會上的解答報告摘要》（1954年6月8日），轉引自韓大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社2014年版，第100-101頁。

　　 [4] 吳家麟：《論設立憲法監督機構的必要性和可行性》，《法學評論》1991年第3期。

　　 [5] 《中華人民共和國憲法》第六十二條規定：「全國人民代表大會行使下列職權：……（二）監督憲法的實施……」第六十七條規定：「全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：（一）解釋憲法，監督憲法的實施……」。

　　 [6] 這八次「憲法解釋」分別是：（1）1979年9月13日全國人大常委會通過的《關於省自治區直轄市可以在1979年設立人民代表大會常務委員會和將革命委員會改為人民政府的決議》；（2）1980年9月10日，全國人大通過的《關於修改憲法和成立憲法修改委員會的決議》；（3）1981年6月10日全國人大常委會通過的《關於加強法律解釋工作的決議》；（4）1982年12月4日全國人大通過的《關於本屆全國人民代表大會常務委員會職權的決議》；（5）1983年9月2日全國人大常委會通過的《關於國家安全機關行使公安機關的偵查拘留預審和執行逮捕的職權的決定》；（6）1987年1月22日全國人大常委會通過的《關於加強法制教育維護安定團結的決定》；（7）1990年4月4日全國人大通過的《關於<中華人民共和國香港特別行政區基本法>的決定》；（8）1993年9月2日全國人大常委會通過的《全國人民代表大會常務委員會關於加強對法律實施情況檢查監督的若干規定》。參見胡錦光、王叢虎：《論我國憲法解釋的實踐》，載韓大元等：《現代憲法解釋基本理論》，中國民主法制出版社2006年版，第369-364頁。

　　 [7] 韓大元：《論全國人民代表大會之憲法地位》，《法學評論》2013年第6期。

　　 [8] 例如，1990年研究修改地方組織法和選舉法時，有些問題涉及修改憲法，中共全國人大常委會黨組在向中共中央報送的《關於修改地方組織法和選舉法涉及修改憲法的幾個問題的報告》中說：「憲法是國家的根本大法，修改憲法是國家政治生活中的一件大事，需要非常慎重……對於修改憲法，如果屬於非改不可的重大原則問題，應當經過充分的討論和調查研究，看準了再修改；如果屬於可改可不改的，以不改為好。」中共中央同意該報告，並決定在七屆全國人大任期內對憲法不考慮再作修改。在現行憲法其後三次修改的有關文件中，也保持了相同或相似的表述。參見劉政、程湘清：《人民代表大會制度的理論和實踐》，中國民主法制出版社2003年版，第275頁。

　　 [9] 與此相同或相似的表述主要有：（1）1993年修憲：《中國共產黨中央委員會關於修改憲法部分內容的補充建議》附件二《關於修改憲法部分內容的建議的說明》中表示，「這次修改憲法不是作全面修改，可改可不改的不改，有些問題今後可以採取憲法解釋的方式予以解決」。同時，還表示必要時可以對憲法中社會主義市場經濟、按勞分配原則的具體內涵作憲法解釋。（2）1999年修憲：時任全國人大常委會委員長在修改憲法徵求意見座談會上表示：「修改憲法事關重大，這次修改只對需要修改的並已成熟的部分內容進行修改，可不改和有爭議的問題不改。憲法賦予全國人大常委會解釋憲法的職權，因此有些問題將來可以通過全國人大常委會關於憲法的解釋來解決。」《第九屆全國人民代表大會第二次會議主席團關於中華人民共和國憲法修正案（草案）審議情況的說明》中，針對有些代表提出的修改意見和建議也回應到，「有的內容在憲法中已經體現，或者可以通過憲法解釋予以解決……可以不作修改」。（3）2004年修憲：《第十屆全國人民代表大會第二次會議主席團關於<中華人民共和國憲法>修正案（草案）審議情況的報告》指出，「這些意見和建議……有的可以通過憲法解釋予以明確」。全國人大常委會《關於<中華人民共和國憲法修正案（草案）>的說明》也提出「可改可不改的、可以通過憲法解釋予以明確的不改」。

　　 [10] 參見杜青林：《健全憲法實施和監督制度》，《人民日報》2014年11月11日。

　　 [11] 此前，已有專家提出制定憲法解釋程序法律的建議，例如中國人民大學韓大元教授領銜試擬的《中華人民共和國憲法解釋程序法（專家建議稿）》。全國人大代表、著名法學家梁慧星教授等35名代表以該建議稿為基礎，在2012年第十一屆全國人大五次會議上提出了《關於制定憲法解釋程序法的議案》（第181號）。該建議稿詳見韓大元：《<憲法解釋程序法>的意義、思路與框架》，載《浙江社會科學》2009年第9期。

　　 [12] 參見《全國人大常委會規範法律解釋工作程序》，《法制日報》2004年2月18日。

　　 [13] 韓大元、張翔：《試論憲法解釋的界限》，《法學評論》2001年第1期。

　　 [14] 劉政等：《人民代表大會工作全書：1949-1998》，中國法制出版社1999年版，第576、581頁。

　　 [15] 殷嘯虎：《憲法學要義》，北京大學出版社2005年版，第354頁。

　　 [16] 莫紀宏：《憲政新論》，中國方正出版社1997年版，第107-121頁。

　　 [17] 蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第311頁。

　　 [18] 蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第320頁。

　　 [19] 黃明濤：《兩種「憲法解釋」之概念分野與合憲性解釋的可能性》，《中國法學》2014年第6期。

　　 [20] 朱福惠、劉木林：《論我國人民法院的憲法解釋和違憲審查提請權——以立法法第九十條的規定為視角》，《法學評論》2013年第3期。

　　 [21] 參見蔣惠嶺：《我國憲法解釋制度的三個基礎理論問題》，《人民法院報》2014年12月4日。

　　 [22] 參見韓大元：《比較憲法學》，高等教育出版社2003年版，第117-119頁。

　　 [23] 韓大元：《試論憲法解釋的效力》，載韓大元等：《現代憲法解釋基本理論》，中國民主法制出版社2006年版，第83頁。