【國關青年說】高勤：「內憂外患」時代的多速歐洲

作者系山西大學政治與公共管理學院2015級國際政治專業學生

關鍵詞：歐洲一體化；內部差異化；外部差異化；多速歐洲；英國脫歐

內容提要

隨著歐洲一體化「深度」和「廣度」的發展，歐洲一體化在取得重大進展的同時也蘊藏了風險與危機，歐盟的內部差異化和外部差異化顯著。歐洲一體化未來進程中的關鍵是妥善處理成員之間的異質性問題。短期內，歐洲一體化難有實質性進展。從歐洲一體化以往發展規律來看，一體化將繼續向前艱難推進。歐盟內外異質性程度決定了「多速歐洲」將是一種退而求其次的次優選擇。

英國脫歐事件的發生，與英國在歐盟中一貫的特殊例外性有關，暴露出差異（differentiation）是歐洲一體化的顯著特徵。一方面，作為歐盟三大國之一的英國的離開與歐債危機、難民危機、烏克蘭危機等交織在一起，加劇了歐盟的內部差異化，勢必會影響到歐盟的內聚，為歐洲一體化的鞏固和深入發展帶來新的難題。另一方面，歐盟還不得不承受來自多方面的壓力，這其中既包括來自歐元區國家、申根區國家的訴求，也包括來自跨大西洋夥伴關係以及世界其他政治、經濟行為體對未來歐盟行動能力的質疑，外部差異化雖然將特定歐盟法規擴展到聯盟之外，從而在一體化的發展中具有一定的作用，但是也面臨非成員國的「參與赤字」和歐盟法規的「碎片化」等挑戰。歐盟正處於「內憂外患」的時代。

在此背景下，2017 年 3 月 1 日，歐盟委員會讓 －克勞德·容克( Jean －Claude Juncker)在歐洲議會就《歐盟的未來》白皮書發表講話，闡述了歐盟在英國脫歐後未來可能面臨的五種發展前景。這五種發展前景中的第三種，即「多速歐洲」(Multi－speed Europe)選項因較符合現實狀況並受到德國、法國等大國的贊同而廣受關注。

歐洲一體化未來進程中的關鍵是妥善處理成員之間的異質性問題,然而，在歐盟「內憂外患」的背景下，「多速歐洲」的提出不是雪上加霜嗎？

1「內憂」：內部差異化

根據弗蘭克·施米爾菲尼施（Frank Schimmelfennig）等學者，歐盟一體化中的內部差異化（internal differentiation）指「成員國不參加所有的歐盟政策領域」。英國作為歐盟成員國在單一貨幣和申根合作中享有「選擇不參加」屬於內部差異化。但筆者建議，歐盟一體化的內部差異化應該包含「歐洲認同」下降，對身份認同的異化。民眾對歐盟的信心受到經濟、政治、社會等多重因素色蠶食，疑歐主義快速抬頭。

2016年，據歐洲動態報道，在主要歐盟成員國進行的民調顯示，對歐盟持認同感民眾數量出現下滑。在傳統上對歐盟態度更為積極的國家，反對者也在增加。以法國為例,一年內法國民眾對歐盟認同比例下滑17%至38%，在被調查的十個成員國中僅高於希臘。英國、西班牙、德國和荷蘭認同歐盟的民眾比例分別為44%、47%、50%、51%。希臘民眾對歐盟認同感最低，僅為27%。

成員國的離心和內顧傾向也越發明顯。英國退盟結果公布不久，歐洲各位右翼民粹主義大佬紛紛通過社交媒體表達自己按捺不住的喜悅心情。英國退盟運動領導人之一，法拉奇自然不必多談，他在社交媒體上寫下「歐盟敗了，歐盟死了」，並要求英國政府儘快開始退盟談判。荷蘭右翼民粹主義政黨自由黨領導維爾德斯在社交媒體上興奮地寫下了「再見了，布魯塞爾」和「荷蘭將是下一個」。而被稱為「法蘭西最危險的女人」的法國右翼政治家、法國國民陣線領袖瑪麗·勒龐也表示「英國退歐是自由的勝利」，並希望能在法國舉行類似的退歐公投。丹麥右翼陣營——丹麥人民黨適時發出了對於英國退歐的讚賞，領導人達爾在社交媒體上祝賀英國退歐，指責歐盟奪走了民族國家的權利，而現在要付出代價。德國選項黨在公投結果剛剛出來不久就指出，正是默克爾的難民政策導致英國離歐而去。選項黨圖林根州議會黨團赫克則認為，德國民眾大多數也想擺脫歐盟奴役，因此也應該舉行退出歐盟的全民公決，他在社交媒體寫道：英國人通過退盟「離開了集體癲狂之路」。

歐洲一體化中的內部差異化絕非「偶感風寒」而是「積小疾成大疾」。隨歐洲一體化進程不斷深入而不斷加重的「內部差異化」主要有以下幾個方面的原因：

第一，政治學家德施認為，歷史上外部威脅( 包括戰爭) 促進了中央集權國家的形成和國家凝聚力的增強，這一邏輯也適用於歐洲的超國家治理實驗。隨著戰爭記憶的消失，漫長的和平反而使歐盟和成員國內部的凝聚力下降。

第二，歐盟為了國際政治經濟競爭中搶佔先機，在「大歐洲」夢想的驅動下迅速實現了領土疆域的拓展，但這同時意味著其在入盟標準和質量控制上有所放鬆，由此帶來歐盟成員之間同質性大大降低。在1995～2007年短短13年中，歐盟經歷4次擴張，成員國由原來的12國迅速達到27國,新加入的15個國家與原歐共體國家之間在發展程度、經濟模式、政治遺產、文化傳統等方面均存在巨大差異。歐盟在急速擴張的同時雖然通過入盟資格的把關暫時掩蓋了這種差異，但各成員國長期歷史中形成的差異性並未因為加入了共同聯盟而消失。這就導致了原歐共體國家與新入盟國家之間認同度較低的問題，也使英國等傳統「疑歐國家」的離心傾向進一步加重。

第三，歐盟機構的複雜化帶來的制度效率的下降。戴維·卡萊歐(David Calleo)在本世紀初就指出歐盟「各種複雜的機構鋪陳過寬，需要做根本的改革」，但隨著歐盟機構日趨龐大和複雜，改革的難度也在增大。隨著疆域的擴大和一體化程度的提高，歐盟的組織機構也日益複雜，繁瑣的行政程序導致了決策難產和政治成本上升；龐大的「布魯塞爾官僚機構」已經受到越來越多歐洲民眾的詬病。擴大了的歐盟委員會、歐洲理事會、歐洲議會等機構及其與成員國政府之間的權力分配問題從未能真正解決，各方之間常常相互掣肘，難以取得共識。存在同樣弊端的歐洲貨幣聯盟則由於其效率低下而直接影響了歐洲危機的救援。比如,歐洲央行的最高決策機構管理委員會包括6名執行委員和歐元區17個成員國的央行行長，與此相比，美聯儲決策機構中的地方儲備銀行成員只有5名。決策機構過於龐大和成員國之間利益的紛爭使歐洲央行難以作為,在很多重大問題上無法採取行動，從而錯過了危機救援的最佳時機。《里斯本條約》從形式上加強了歐盟的地位，卻並未解決其制度上的固有弊病。歐盟雖然選舉了理事會常任領袖、外交和安全政策高級代表，但作為成員國妥協的結果，在各種力量的牽制下，所謂歐盟「總體」和「外長」發揮的實際作用遠遠小於其象徵意義。此外，歐盟長期存在的「民主赤字」問題對於其制度的有效性也存在負面影響。在歐盟的主要機構中，只有歐洲議會是通過民主選舉產生，但也沒有完全實行代議制民主制度。

第四，諾貝爾經濟獎獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨認為，在政治條件不具備情況下倉促啟動歐元是歐盟危機的根源; 核心國家，特別是德國政治精英將自身的一體化發展藍圖乃至政治經濟利益強加給外圍國家，在債務危機出現後仍未能吸取教訓強行推行整齊劃一的緊縮政策，在成員國及社會各階層間，加劇了不平等，加深了裂痕。德國憑藉自身雄厚的經濟實力成為歐盟內部貿易中最大的贏家；希臘等經濟狀況較差的成員國在一體化過程中成為歐盟內部貿易的受損者，得到的補償是通過加入歐元區獲得了以較低利率借債的權利。雙方的這種平衡在主權債務危機發生後被打破，彼此之間的衝突和對立便凸顯出來，進一步削弱了歐盟的行為能力。

第五，在大歐盟框架下，福利國家經濟社會發展模式的弊病日漸暴露，積重難返，當其通過一體化日漸連接在一起時，危險大大增加了。作為資本主義的發源地，歐洲國家在二戰後率先實現了向福利國家的轉變。福利國家模式在緩解社會矛盾、促進社會穩定和提高民眾生活保障與幸福指數方面都起到了積極作用。但隨著全球化的深入和國際經濟領域競爭的加劇，福利政策給主權國家帶來沉重負擔、有公平而無效率等問題日益凸顯。

第六，歐洲民粹主義者認為，歐洲民眾正受到來自移民、社會不平等的直接威脅，傳統政治勢力無法就此必要保護，而歐盟在解決經濟危機和難民危機是更是無法採取高效的解決辦法化解危機。因此，歐洲民粹主義政黨基本都堅持反封建，反歐盟的主張。其中，法國極右翼政黨「國民陣線」的總統候選人瑪麗娜·勒龐更是揚言讓法國推出歐洲單一貨幣，並對法國是否歐盟舉行公投。令歐盟擔憂的是，民粹主義政黨在歐洲民眾中的支持率並不低，勒龐甚至還進入了法國總統選舉第二輪投票。這一切都表明，歐洲民眾對當前歐洲一體化的進程和速度並不完全認同。

第七，經濟全球化導致國家間競爭加劇，歐盟經濟社會模式與一體化的經濟自由主義內在邏輯間的矛盾日益顯現，一體化的邊際效應減弱，促進經濟增長的能力降低，而歐盟和成員國政府未能對此做出有效回應。全球化競爭引發歐洲企業在全球範圍內進行產業布局重構，中低端產業、勞動密集產業向發展中國家轉移，歐洲本土則日益專註於高端製造、知識密集產業和服務業，低教育低技能水平的歐盟公民面臨激烈競爭，就業機會和收入水平下降。大量中東歐移民湧入西歐發達經濟體，加劇了勞動力市場的競爭。而全球生產要素的優化配置是國際化經營資本成為全球化的主要受益者，財富不斷增加。2008年以前，歐盟消除貧富差距的努力取得進展，基尼係數從1994年的0.368下降到2008年的0.33。但自2008年金融危機以來，基尼係數的下降陷入停滯，甚至還略有提升。歐盟低效的決策效率在應對這種社會分化局面中顯得捉禁見。

戰爭記憶的消失、成員國範圍的過度擴張、歐盟行政效率低下、經濟趨異、民粹主義政黨的煽動、全球化加速社會分化，加之烏克蘭危機、難民危機和恐怖襲擊，使得歐洲一體化出現「認同危機」，民眾對未來失去信心。而在接二連三的危機中，歐盟的應對相當低效且失當，這也加劇了民眾的不滿，歐盟正在喪失推進一體化的民意基礎。

2「外憂」：外部差異化

外部差異化指「非歐盟成員國參加特定政策領域的一體化」。外部差異化通過歐盟與非成員國締結多邊協定或雙邊協定的方式來實現。歐盟外部差異化的主要模式有歐洲經濟區、歐盟與瑞士的雙邊合作、歐盟與土耳其的關稅同盟、申根合作的聯繫國。西格琳德 · 格史頓（Sieglinde Gsthl）認為，外部差異化還包括微型國家（聖馬利諾、安道爾、摩洛哥）通過雙邊協定執行部分歐盟法規，以及歐洲睦鄰政策（European Neighbourhood Policy, ENP）。

總體而言,歐洲一體化的外部差異化發展主要源於以下兩個原因：第一，歐盟與非成員國之間的相互依賴。歐洲經濟區的案例顯示，「與歐盟之間的高度相互依賴導致非成員國要求參加歐洲單一市場」挪威、瑞士等國家與歐盟之間存在著密切的經濟聯繫，有著達成經濟合作協議的需要。雖然挪威、瑞士、冰島都是 ＥＦＴＡ （歐洲經濟區）成員國，但是聯盟內部成員國之間的貿易比重不大,而是依賴與共同體之間的貿易。這種緊密經濟依存關係決定了組成經濟區對雙方均有利，都可以從更大規模的經濟中受益。第二，外部差異化還是歐盟推行外交政策的一種工具。無論哪種外部差異化模式,都旨在促進非成員國與特定歐盟法規政策逐漸趨同。「積極的推進歐盟法已經成為歐盟外交政策的重要手段」。外部差異化作為外交政策工具之一，不僅輸出歐盟法規，而且傳播了歐盟價值觀、規範,有助於歐盟實現更廣泛的利益：保障整個歐洲的穩定、安全與繁榮，以及提升歐盟的際影響力。歐盟與土耳其建立關稅同盟，「不僅源於經濟相互依賴，而且由於歐盟視這種聯繫為將土耳其與它的實踐和價值觀相捆綁的途徑。」出於歷史和現實因素的考量，土耳其一直渴望加入歐盟。由於土耳其的經濟、政治、文化、宗教與歐盟之間存在著巨大的差距，其入盟的願望在短期之內難以實現。但是，土耳其獨特的地理位置決定了其重要的地緣戰略地位。因此，歐盟採取「欲拒還迎」的外交策略：一方面給予土耳其入盟的願景，另一方面對接納土耳其採取了更加嚴格的標準。歐盟決定與土耳其之間率先實現關稅同盟，作為土耳其最終取得成員國資格的過渡。這種外部差異化模式旨在發揮一種示範作用，表明歐盟已經部分認可和接納土耳其，從而促進土耳其的發展,不斷與歐盟實現趨同。總之，歐盟的外部差異化除了經濟合作的需要，還出於其政治和安全目標的考量。

外部差異化作為歐盟完全成員國資格的一種替代，在推動一體化的發展中具有一定的作用。對歐盟而言，通過外部差異化，將市場一體化和申根合作的地域範圍擴大。對非成員國而言，雖然沒有歐盟成員國資格，但是通過外部差異化與歐盟保持一定的特殊關係，從而享受一體化的部分利益。然而，歐洲一體化中的外部差異化也不可避免的存在一些問題。

第一，外部差異化要求非成員國採納一些歐盟法規，但是這些非成員國在相關歐盟立法中面臨一種「參與赤字 」（ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｏｒｙｄｅｆｉｃｉｔ）。以 ＥＥＡ 為 例，挪威、冰島、列支敦斯登必須適用大部分歐盟法律，但在歐盟的決策過程中影響力不大，在歐洲議會、歐盟委員會等機構中並無代表。在歐盟制定關於歐洲單一市場的新法規時，ＥＥＡ 的 ＥＦＴＡ 成員國在歐盟立法過程中不具有表決權,只能在決策形成過程中發揮有限的作用。即便如此，ＥＦＴＡ 成員國還 可能無法參加相關進程。這是由於難以斷定特定法規是否完全屬於單一市場的立法，且歐盟日益採取「一攬子法規」而不是獨立的法案來立法。與 ＥＥＡ 相似，土耳其採用關於貿易的歐盟法規，同樣只能通過參加決策形成過程對相關立法施加有限的影響。在歐盟—瑞士雙邊協定涉及的政策領域，瑞士在歐盟相關立法中的作用更小，甚至不能像ＥＥＡ的ＥＦＴＡ 國家一樣參與歐盟的決策形成過程，被邊緣化為歐盟法的「被動執行者」（ｐａｓｓｉｖｅ　ｅｘｅｃｕ－ｔｏｒ）。此外，在申根合作中,申根聯繫國必須完全執行「申根法」，並且要承擔相關財政支出，但是沒有正式的投票權。總之，瑞士、挪威、土耳其等非歐盟成員國在不同程度上受到歐洲一體化的影響，卻「缺少直接影響歐盟決策的途徑」。

第二，外部差異化將特定歐盟法規延伸至歐盟邊界之外，但是也在一定程度上導致了複雜的安排和歐盟法規的「碎片化」。歐盟與瑞士之間的雙邊協定並不要求瑞士國採納歐盟新法規。瑞士在大部分政策領域不需要與歐盟法規的發展保持一致。這種方法加上監督機制的缺失將可能導致一些問題，例如：瑞士仍然適用歐盟已經廢止的法規，或者沒有及時採納歐盟通過的新法規針對這一缺陷，歐盟理事會在２０１０年指出，「這種方法無法確保瑞士參加的單一市場的領域，以及其餘歐盟政策的同質性。」此外，歐盟法規的模糊性（相關法規可能涉及多個政策領域）、非成員國國內的限制（如全民公決的要求）、超國家性監督和執行機構的缺失，均可能導致非成員國不及時或者不完全適用歐盟新法規，以及對歐盟法規的不同闡釋。因此，外部差異化可能導致歐盟法規的「碎片化」，進而危及歐盟具體政策領域的同質性。

第三，外部差異化的發展要求歐盟與非成員國之間拓寬合作的領域和加強機制建設，但是非成員國無法參加相關歐盟決策進程將導致「參與赤字」問題更加嚴重。歐盟與瑞士、土耳其等非成員國一直醞釀進一步深化合作，然而雙方的分歧導致合作難以取得實質性進展。針對目前的外部差異化模式，歐盟認為非成員國享受了歐洲單一市場和申根合作的諸多好處，但是承擔的義務有限；而非成員國抱怨要適用諸多歐盟法規,卻被排除在相關決策之外。對於歐盟而言，外部差異化的理想模式是確保非成員國與歐盟法規的發展相一致，以及建立超國家性的監督和執行機制。對於非成員國而言，不能參與歐盟相關決策進程，卻要受到歐盟越來越多法規的管制，這不僅是對國家自主權的一種侵蝕，而且背離了其參加外部差異化的初衷。因此，歐洲一體化中的外 部差異化發展逐漸陷入一種困境。

3「內憂外患」時代多速歐洲的前景

從《歐盟的未來》白皮書來看,當前階段的「多速歐洲」是指有意願,有能力的國家可以在防務、貨幣、稅收等領域的一體化道路上先行一步,無能力或無意願的國家不強求同步進行;歐盟內不同國家間的一體化深化程度、成員國向歐盟讓渡權力的範圍可以不同。近年來，學術界也使用「靈活性一體化」、「差異化一體化」等內涵更廣的學術概念，涵蓋的內容延伸到歐盟不同政策領域採取的多樣化一體化路徑、挪威和瑞士等非成員國部分參與一體化的實踐，乃至成員國脫離歐盟後保持相對緊密的經濟貿易關係的安排等。

目前「多速歐洲」的現實意義在於：一是在成員國經濟發展狀況分化,難以取得廣泛一致的狀況下，以「退兩步，進三步」的方式推進一體化,避免一體化進程陷入停滯甚或解體;二是在後危機時代的歐盟面臨移民問題、恐怖主義威脅和「民粹主義」等問題的情況下，可以有效提高歐盟制度的靈活性，避免體制僵化阻礙其應對多重挑戰;三是貫徹「多元一體」理念，尊重不同成員國現實狀況和利益訴求，回應疑歐主義，畢竟成員國之間的差異性是現實存在的，成員國民眾存在多樣的利益訴求，硬性的一體化制度安排容易招致民眾不滿，使得疑歐主義有機可乘，繼而擴大影響力。

但我們必須認識到「多速歐洲」一旦被正式提出，成員國多樣性的利益訴求也會紛紛出現。在當前的民主治理框架下，歐盟很難就各類問題達成一致，而經濟、財政、防務等領域過多以及過於複雜的次區域合作集團，也會損害歐盟的凝聚力;後進國家的不合作心態和先進國家的「過度超前」趨勢容易相互強化而引發惡性循環，加速分裂。

在「內憂外患」的背景下，歐盟很難獲得建立歐洲聯邦或激進方式深化一體化所需的共識。筆者認為「多速歐洲」更多的是一種現實妥協和過渡性策略，只是「亦步亦趨」(muddling through)的歐洲一體化巨輪短暫的避風港。隨著英國退歐的衝擊與歐盟的固有危機的相互疊加、共振，可以預見，未來兩到三年，「多速歐洲」的表現形式很可能不是核心國家加速一體化的單一模式，而是在歐盟條約與機構改革、關鍵政策領域、次區域合作、成員國與歐盟關係等領域呈現多種形態的差異化發展局面。

第一，英國退歐的基本路徑明確後，歐盟 27 國無法迴避通過訂立新條約或對現有條約進行必要修改，調整制度框架、應對其治理的民主赤字問題。考慮到當前成員國利益與偏好的巨大差異，未來歐盟的條約和機構改革的整體制度安排將更多採用差異化一體化、菜單式政策選項等路徑。

第二，在英國掣肘減弱的情況下，歐盟在經濟治理領域深化合作的成敗對其能否重建信心、凝聚共識至關重要。歐元區有實現更緊密合作的現實需求，歐盟委員會已推出容克投資計劃、深化歐洲經濟與貨幣聯盟、完成共同市場建設等一攬子雄心勃勃的計劃。然而，歐元區內部的多樣性也是顯而易見的，中心與邊緣國家、債權國與債務國之間的分歧猶存，量化寬鬆等新自由主義取向的市場化改革無法長期解決歐盟的困境，需要通過差異化發展的途徑有針對性地化解矛盾，尋找多贏的平衡點。此外，與完成歐盟統一大市場建設息息相關的消除服務、能源、數字產品成員國間壁壘的工作也需要在出台共同政策的同時，充分考慮各國的利益與偏好,乃至文化傳統、管理規範和技術操作層面更加具體、細微的差異。

第三，在共同安全與外交領域，2016 年 6 月歐盟公布《全球戰略》並徵求意見，面對地緣政治和移民、難民、反恐領域的新挑戰，歐盟發揮規模優勢滿足成員國對安全公共產品的需求是一體化深化可能取得突破的領域之一，歐盟組建共同軍隊、成員國共享後勤補給設施等均被視為可選方案。 但各成員國在解除對俄羅斯制裁、接受難民配額等問題上的巨大分歧，以及歐盟內部中立國對組建歐盟軍隊可能的抵制都需要歐盟安全戰略表現出更大的靈活性。英國退歐後能夠在多大程度上繼續參與歐盟安全合作及其影響也是值得關注的問題。

第四，英國退歐後，近年來興起的歐盟內部次區域合作將呈現加強態勢，可能導致「歐洲國家之間啟動關係重組」。在一體化原則面臨挑戰的情況下,德法等核心國家與希臘、葡萄牙等邊緣國家、歐元區與非歐元區國家、老歐洲與中東歐新成員國、西北歐和南歐國家之間在利益、偏好乃至身份認同等層面都面臨重新定位、博弈、妥協和重組的複雜過程。

最後，在英國開創脫歐先例後，包括法國、義大利、荷蘭等多個歐盟成員國民族主義政黨要求就脫歐舉行全民公投，並獲得眾多民眾支持。在此情況下，如何有效回應不同成員國和不同階層民眾的訴求，成為防止英國脫歐傳染和蔓延、避免歐盟走向解體的關鍵。

結 語

筆者認為「內憂外患」時代的「多速歐洲」，更多的是一種現實妥協和過渡性策略，其表現形式很可能不是核心國家加速一體化的單一模式，而是在歐盟條約與機構改革、關鍵政策領域、次區域合作、成員國與歐盟關係等領域呈現多種形態的差異化發展局面。（注釋略）

文章來源：國關國政外交學人微信公眾平台首發