秦前紅、底高揚：從機關思維到程序思維：國家監察體制改革的方法論探索

本文載《武漢大學學報（哲學社會科學版）》2017年第3期

作者：秦前紅，武漢大學法學院教授；底高揚，武漢大學法學院博士研究生。

摘要：國家監察體制改革是國家監察權的頂層設計，需要正確的方法論。當前的相關試點方案傾向於機關思維方法，機關思維以機關主體為中心，是行政邏輯在權力改革領域的延伸，有違權力制約原則、民主原則等，需要對其予以批判。而程序思維以被改革的權力為中心，是現代憲法視域下對權力設置、運作、監督等各環節進行價值判斷和指引的方法，其目標是凝聚權力改革在憲法層面的共識，形成內在反映現代憲法價值的有機的、系統的、協調的制度體系。機關思維是程序思維的基礎，程序思維是機關思維的補強，且兩者的運用不存在孰先孰後的序列問題。國家監察體制的頂層設計應當統籌運用這兩種方法，在主體性和理性場域中獲得秩序認同和現代憲法價值共識。

關鍵詞：國家監察體制改革； 機關思維； 程序思維； 方法論

為了建立執政黨領導下的集中統一、權威高效的監察體系，完善黨和國家的自我監督，不斷增強自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力，黨中央作出了深化國家監察體制改革的重大政治決斷。如果把中共十一屆三中全會視為我國實施改革的起點，那麼近40年的改革實踐讓我們深深認識到改革的成功與否離不開正確的方法論（趙義，2014：10-11）。在我國社會主義改革大潮中，方法論問題是極為重要的。正確的思維方法，可以推動改革的蓬勃發展；錯誤的思維方法，則會把改革引入困境（艾豐，1993:1）。在我國由注重經濟體制改革向「五位一體」和四個全面戰略布局的改革變遷過程中，改革方法論也從「摸著石頭過河」的漸進式轉變為注重改革的系統性、整體性和協同性，更加強調改革的頂層設計。就國家監察體制改革而言，其採取了「頂層設計+試點實踐」的方法，這符合現代化治理體系建立的一般程式。但進一步追問，國家監察體制的頂層設計之內涵為何？

欲理解之，我們首先從「改革的頂層設計」這一概念本身談起。通說認為，其內涵在於就深化「改革」的目標模式、框架結構、重點領域、方式方法、運行機制和成本收益等方面的問題，在國家最高決策層主導下，作出戰略性和系統化的總體安排與部署（王建民、狄增如，2013:140-141）。除此之外，還有主體結構和主要模式說、制度總體設計說、科學決策和戰略管理說等。我們認為，上述界定方案各有側重，勾勒了「改革的頂層設計」的基本框架。然而，其也存在諸多弊端，比如，頂層設計者的認識有局限性，這種列舉式的界定方法可能出現「掛一漏萬」的失誤；我國幅員遼闊，地方差異懸殊，對重點領域的界定、方式方法的選擇等作出統一安排，可能會犯「一刀切」的錯誤等。實際上，改革的頂層設計是難以用具體的要素和維度來界定的，而且在沒有經過實踐檢驗前，對其具體內涵進行界定無異於「盲人摸象」、「管中窺豹」，反而背離了頂層設計的初衷。

政治現代性是圍繞主體性與理性展開的現代憲法價值取向和秩序認同（劉紅燕、宋惠敏，2013：208）。基於這樣的論斷，本文以權力改革為對象，發現以往改革的頂層設計是以機關主體為切入視角，並以其為中心設計職權關係、組織體系、實施程序等，這種頂層設計方法有利於整合權力主體、推動主體性和秩序層面認同的進程，但它簡單粗暴，缺乏理性和現代憲法價值指引，是一種形式權力改革觀。在此，我們提倡一種實質改革觀，即頂層設計以「權力」為視角切入，以被改革的權力為中心，在尊重權力客觀運作規律的基礎上，檢視權力程序中各個環節，找尋其間可能的價值漏洞或風險點並予以彌補或防範，從而實現現代權力在憲法視域下的價值統合和體系建構的目標。我們把前者的設計方法稱之為「機關思維」，把後者稱之為「程序思維」。從學理上來看：第一，何謂機關思維？其何以成為我國傳統改革具有優位性的方法選擇？第二，什麼是程序思維？其與機關思維是什麼關係？其在我國民主政治發展過程如何定位？第三，就國家監察體制改革而言，如何對這兩者作出評價？如何在程序思維視域下對國家監察體制改革提出完善之策等。以上問題構成了本文的主要研究內容，筆者希冀拋磚引玉，引起國家監察體制頂層設計者和學界的關注。

一、機關思維：行政邏輯在權力改革領域的延伸

由於我國過去計劃思維的持續固化、國家權力的中央高度集中、社會組織力量長期疲軟、民主機制不健全等影響，中共在執政過程中，形成了對國家、社會和公民等各層面的行政化治理範式。而治理的思想與等級化的權力、垂直和自上而下的指揮關係以及以整齊劃一的方式推行的意志等概念聯繫在一起（讓·皮埃爾·戈丹，2010：14），由此形成了政黨政治背景下執政黨及其代理者在治理場域中的行政邏輯。

（一） 行政邏輯的解構

行政邏輯是與自上而下的壓力型主導體制相聯繫的，強調的是權力上層的意志和行為。行政本質上是執行執政黨意志的功能（弗蘭克·J·古德諾，1987：41），其實現至少依賴以下幾個條件：第一，雄厚的資源優勢，這是行政邏輯的基礎。這裡的資源包括自然資源、經濟資源、政治資源等。行政是一個消耗的過程，離不開資源尤其是物質資源的投入和支撐。一方面，管理者為追求資源來滿足其生存、發展的需求，才有動力去執行國家意志；另一方面，被管理者只有服從國家意志才能獲取其所需資源。第二，強大的制度約束，這是行政邏輯的關鍵。無規矩不成方圓強調了規矩或制度對秩序形成和維持的作用，但從另一個角度而言也強調了制度對人的限制和約束功能。制度存在於很多形式，包括法律、道德、紀律、命令等。從內容來看，制度包括動員、組織、實施、監督、獎懲等，這些制度預設了行政邏輯從形成到實現的展開過程。第三，堅固的暴力基礎，這是行政邏輯的保障。行政是資源整合與調整的手段，利益主導者和利益既得者在利益一致的情境中表現為同盟關係，此時有利於行政的實現；但在利益衝突的情況下兩者表現為對抗關係，此時利益既得者構成行政推進的阻力，進而觸發行政的防護清理機制，而這離不開暴力（軍隊、監獄、司法機關等）威懾與實施。

行政邏輯的主要特徵可總結為：首先，強調權力主體的整體單一性。權力是行政的邏輯起點，決定著行政邏輯的形成、展開和實現，為了保證行政邏輯的一致性，必然要求權力主體是一個整體而不能分散，是單一的而防止出現多頭邏輯，造成指揮系統的衝突和混亂。其次，強調意志與行為的統一性。意志的統一性是行政邏輯的前提，若意志多元化，輕則造成統治資源的內部折耗，重則導致統治系統的失靈，引發政治危機。行為的統一性是行政邏輯的典型表現，它既是意志統一後的外在效果，也是權力主體集中精力，以最小資源投入實現預設目標的不二選擇（B·蓋伊·彼得斯，2015：230）。再次，通過官僚組織貫徹國家意志。行政邏輯是一種單向度思維，在它看來，互動溝通是對權力主體權威地位的威脅與弱化。此外，官僚組織是行政邏輯展開的載體，其通過運作空間封閉化、權力關係層級化以及部門碎片化來建構統治者強大的控制體系。此外，其邊際效應傾向於排斥社會。行政邏輯的外在追求效果在於降低官僚體系運作環境的複雜性和不確定性，將一切可以確定化的不確定性吸納到系統內部，將一切不可確定化的不確定性拒之門外（周軍，2015：21），從而壓縮社會的自主參與空間，減少社會對官僚體系的衝擊和挑戰。最後，追求效率和秩序價值。功利主義和實用主義是行政邏輯的哲學基礎，而效率是檢驗行政邏輯是否功利最大化的重要標誌，加之執政黨佔有資源是有限的，因此，「速戰速決」而非「持久戰」是行政邏輯勝出的優勢所在。當然，行政邏輯終究不是在真空中演繹，其順利實現需要穩定的秩序支持，基於此，維穩常常是與行政邏輯相伴隨的。

（二） 機關思維的形成及其比較優勢

行政邏輯不是從來就有的，也不是人類文明發展史的最終選擇，而是一定時期內統治者管理國家、控制社會的階段性方法論。隨著議會獲得更多權力、多黨制出現、公民權的崛起和民主法治環境的轉變等（王敬堯、賈鵬舉，2000：40），行政邏輯被逐步得到修正。但是執政黨仍然將控制重心和著眼點放在承載權力的機關本身，通過控制機關來達到繼續維繫其統治秩序的目的。在政黨主治體制下，執政黨的行政邏輯就從政治領域自然延伸到了國家權力領域，形成以「權力機關」為中心的機關思維。

從實證的角度而言，機關思維在我國以往權力改革領域佔主導，其受制於被改革權力自身所預設的組織、價值空間，無法在更具超越性的憲法預設的權力價值指引下實現各權力改革的融貫性、有機化，導致權力改革的整體效果大打折扣。以被廣為詬病的行政權力改革為例，我國自1982年到2008年先後進行了六次較大的以機關為切入點、以「機構改革」為重點的行政體制改革（劉厚金，2015：45）， 但僅注重機關導向的行政權力改革缺乏權力制約、民主參與和監督、適度經濟自由等現代憲法價值指引，並未按照行政權設置、運作各環節的客觀規律對行政體制進行憲法化價值審視，遵循的仍是一套管控的行政化邏輯，導致行政干預過多、行政機構臃腫和職責交叉、行政權力腐敗等問題不能從深層次得到紓解。再比如，我國司法權力改革領域的指導性案例制度，其本應是最高人民法院遵循司法權的運作邏輯，在進行司法活動過程中充分運用法律技術而形成，但遺憾的是，中國指導性案例的發現和確定機制，指導效力的約束機制都流露著極強的行政權運作邏輯的色彩，體現著明顯的機關思維特點。最後，再以以往的監察權力改革為例進行佐證。建國初期，我國設立人民監察委員會，隸屬於中央政務院。之後改為國務院監察部，到了1986年，國家設立中華人民共和國監察部。從1993年至今，中央紀委、監察部合署辦公，分別承擔黨的紀律檢查和行政監督兩項職能。可以看出，以往我國監察權本質上隸屬於國家行政權，歷年的監察體制改革均圍繞機構和職責兩個要素展開，沒有明確監察權自身的屬性和客觀運作規律，更未跳出監察體制的自我封閉空間，導致將監察權僅局限於行政監察而未能發揮其應有的憲法功能的後果。以上權力改革實踐和制度設計均不同程度反映了執政黨在權力改革中的機關思維，形成了以機關整合為中心的權力改革改革路徑和方法論。

機關思維具有以下主要特徵：第一，以機關本身為中心。機關是權力的象徵與載體，機關的設置與改革實質是權力內部或不同權力之間的較量與調配。在出現權力腐敗甚至鬥爭時，權力高層往往從機關切入，通過設立、重組、合併、嫁接等方式對所涉機關予以調整，從而完成對權力的整合、調控。第二，體現集權思想。機關思維下的權力架構往往呈現出傳統權力分配的「金字塔狀」，各級權力能量隨著層級的降低而減小，「權力在橫向層級上向某個個人集中，在縱向關係上，下級向上級集中」（陳國權、黃振威，2011：103）。第三，唯上級論。從個體權力的產生來源看，權力個體依附於某一機關職位，而這一機關主要是上級決定產生的，儘管人民主權思想深入人心，但在代議制和政黨政治大背景下，其追溯到底是執政黨高層的決定。由此在機關思維下，所產生的權力個體評價標準便是唯上標準。

機關思維作為一種權力控制方法論而言，在國家存在一種絕對強勢力量的情境下容易成為該力量的優位選擇，其重要原因在於這種方法有利於及時抓住時機，促使預設目標能夠快速實現。現代權力結構不是獨立存在的，而是一個整體聯動的系統，在某一權力維度出現問題時，如果僅僅對其局部進行診治，勢必會犯「頭痛醫頭，腳痛醫腳」的錯誤，不僅整治效果難以達到，而且可能會在調整其他權力系統過程中耗費時間、貽誤解決良機。機關思維是一種直接的、深刻的、大刀闊斧的解決方法，在強力推動和堅實保障的情況下，此方法可以快速配置權力，完成權力結構的快速調整，短時間內實現所追求的價值和目標，而這對於執政黨而言，無疑是提升其政治績效、證成執政合法性與正當性的絕佳機會。

（三） 對機關思維的批判

從功利的角度而言，機關思維有利於執政黨的治理，但是它在一定程度上與現代憲法價值相悖逆，不利於現代民主政治的發展，應當對其予以批判。

第一，機關思維違背權力制約原則，易導致權力的封閉空間，滋生新的腐敗。例如，在國家監察體制改革前，我國將貪污賄賂瀆職犯罪案件的偵查權和公訴權配置給檢察機關，就反腐而言，由檢察機關同時擁有前後承繼的兩項權力有利於提高打擊腐敗的效度。但這種權力配置方法易形成偵查權與公訴權間的封閉空間，可能給檢察機關該作起訴決定卻不起訴創造機會，導致檢察機關「燈下黑」問題的產生。

第二，機關思維有違權力運行的客觀規律性，容易閹割權力自主修復功能。權力本身是一種具有自身邏輯和功能邊界的自主結構，其有效運行既包括外在環境下的互動，還包括自運動。機關思維往往注意到了外在環境下該權力與其他事物的聯繫，容易忽略權力本身在設立、運行、實現等過程中的自有矛盾和自主修復功能。比如，此次國家監察體制欲融合行政監察、國家審計、預防腐敗等權力機制，但後三者並非功能意義上的反腐權力。《行政監察法》第18條規定監察機關針對監察對象的「執法、廉政、效能」履行監察職責，可以說反腐只是行政監察權能的三分之一。再看國家審計權，我國《審計法》第2條規定審計機關對審計對象所列財政收支或者財務收支的真實、合法和效益依法進行審計監督，這是審計權的真實功能，即提高財政資金的使用效率，確保國家資金的正常使用。而國家監察體制改革只看到機關本身，忽視了機關背後權力各自的真實功能和運行規律，徑直地將機關整合不僅破壞了權力自主體，而且這種顛覆性的改革方法無法為權力功能受損提供修復或救濟途徑，除非用相同的方法推倒重來。

第三，機關思維有違現代民主原則，公民、社會對權力改革的參與度低。這個問題體現在：一方面，機關思維強調權力高層的主觀能動性，著眼點在於機關本身，這客觀上導致公民個人與權力改革事項的區隔；另一方面，機關思維製造了逼仄的權力研討空間，抑制社會組織的培育和發展，使社會組織遊離於權力改革外圍，無法激發和發揮社會組織在實現預設權力改革目標中的作用。

第四，機關思維可能違反人權保障原則，使相關人員的合法權益受到威脅。機關思維是一種簡單粗暴的方法，對簡單權力事項進行改革可能起到「短平快」的效果，但對於像國家監察體制頂層設計這樣的複雜系統，若缺乏精細的制度設計和技術操作，加之機關原有的救濟功能失效，很可能導致相關對象的合法權益受到制度侵犯而無法依法獲得救濟。

第五，機關思維是一種內耗式的改革方法，不符合憲法經濟觀。機關思維方法的實現依賴於權力高層的權威以及制度自身所形成的公信力，而這一過程大量消耗權力高層控制的人、財、物、制度等有形、無形資源。此外，改革走到今天，各項制度和權力已形成直接或間接的內在有機聯繫，在全面深化改革的推動下，機關思維在某一權力改革的運用可能直接導致其他改革機制的錯位或熔斷，造成諸多權力改革領域的齟齬、碎片化。機關思維可能將製造執政黨內部權力分支間的「經濟鴻溝」（查爾斯·A·比爾德，2012:1-11），進而發生馬克思主義憲法的基礎解構風險，引發上層建築之價值衝突與失序。

二、 程序思維：現代民主政治發展的必然邏輯選擇

方法具有時代局限性，機關思維是計劃經濟體制、政黨政治不成熟、公民社會力量薄弱、民主機制不健全等舊時代條件下的改革方法，上文論述的諸多弊端凸顯了機關思維方法的不適應性和方法改革的迫切性。現代民主政治呼籲新的改革方法論，我們認為程序思維方法正順應了時代要求、改革趨勢、發展特徵，成為權力改革領域必將崛起的新的方法論。

（一） 程序思維的描述

從語義上判斷，本文中程序的反義詞並不是實體或實質，可接近「恣意」；其近義詞並非過程或順序，可接近「規律」，即程序是指事物各自的運動規律（趙振宇，2001：36-37）。基於此，本文把「程序思維」方法描述為按照權力產生、發展、衰弱、消亡的客觀運動規律，識別這一過程中可能出現的破壞民主、侵犯人權、違背法治、消減制約等價值漏洞或風險點，並採取相應的制度措施予以引導和修正，從而保證該權力的發生與變遷符合現代憲法價值的方法。理想的憲法是符合價值訴求目標的權力組織法（程潔，2015:2），而程序思維是現代憲法視域下帶有價值審視的方法，目標是凝聚權力改革在憲法層面的共識，形成內在反映現代憲法價值的有機的、系統的、協調的制度體系。

程序思維的特點主要表現為：第一，以權力為切入點，對其進行全面動態的審視。程序思維與機關思維的最大不同之處在於切入改革的視角，後者切入點為機關本身，以機關為中心設置程序；而前者以被改革的權力為切入點，審視權力設置、運作等各階段是否符合現代憲法預設價值，並對之進行相應價值指引與修正。第二，體現分權思想。程序思維並沒有像機關思維那樣預先將權力集中於某一機關，再主觀設置權力運行程序，而是在遵循權力之客觀運動規律基礎上，為其營造了一個比較開放的運作空間，吸引社會組織、公民等其他主體參與到權力運作中來，再按照現代憲法原則和功能最適當原則對權力配置作出適當安排。第三，追求現代憲法價值。從功能來說，程序思維最主要是對權力運作的各個環節作出價值判斷，彌補機關思維帶來的現代憲法價值創傷和漏洞。從程式上講，程序思維在具體情境中所採用的價值系統不是隨機的，它可以在某一類情境中積累固定的特殊程式，從而防止在運用程序思維時遺漏某一價值。從內容上看，現代憲法價值不僅包括民主、法治、基本人權、權力制約、秩序、自由等一般人類文明共識，還包括憲法對立法權、行政權、司法權、監察權等各種具體權力形態的特殊價值要求。這些價值可能同時存在於某一權力整體或具體環節，且彼此之間存在張力，這時則需要按照公權力上的比例原則對價值進行取捨，作出實質上的更優設計。如果價值衝突無法調和，通過價值層面的整合或重組可能會催生出新的獨立權力形態，這或許是我國國家監察權脫離行政權而取得獨立憲法地位背後所隱含的發生原動力和發展機制所在。基於此，我們也可以稱程序思維是一種充滿價值博弈的方法。

（二） 程序思維與機關思維的辯證關係

程序思維與機關思維是權力改革的兩種方法論，儘管兩者存在諸多差異，但都具有一定的方法優勢，在同一權力改革中，兩者不是對立的，而是相互配合，辯證統一的關係，具體來說：

首先，機關思維是程序思維的基礎。程序思維本質上是按照權力之客觀運作規律對權力的發生和變遷環節作出的價值判斷，其形式是抽象的，必須依賴於權力主體才能在現實中發揮作用。機關思維儘管存在諸多弊端，但它在一定程度上有助於理順相關機關的主體關係，最起碼提供了權力運作的基本載體，這為程序思維對權力運作環節進行價值供給奠定了基礎。

其次，程序思維是機關思維的補強。機關思維以具體機關為視角切入權力運作過程，其更多地帶有整合性政治的傾向，即通過改革機關本身，整合機關優勢，優化機關的政治序列，達到更好的政治效果。可以看出，這種改革方法具有較強的可操作性，但是這種方法比較簡單粗暴，容易為了執意達到整合性政治效果而丟了現代民主社會推崇的憲法價值和基本精神。而程序思維從宏觀上把握權力的客觀運作規律，再以現代憲法價值為參考系來識別權力運作環節可能存在的價值漏洞或風險點，再採取相應措施予以彌補。可以看出，程序思維帶有預防性政治傾向，具有更強的價值指引性，而這恰好可以補強機關思維在這方面的短板。

再次，程序思維和機關思維的應用不存在誰先誰後的序列問題。儘管機關思維是程序思維的基礎，程序思維是機關思維的補強，但這不意味著在諸如權力改革中先應用機關思維，再應用程序思維，更不意味著完全否定機關思維而選擇程序思維，而是批判性地統籌運用兩種方法，不可偏頗任何一方。否則要麼權力改革由於缺乏現實制度承擔載體而無法推進，要麼因缺失憲法價值指引而引發新的憲法法律問題，甚至憲法危機。

（三） 程序思維對現代民主政治發展的促進

程序思維是現代憲法價值實現的重要方法，其對現代民主政治發展的促進作用可歸納為兩個方面：第一，有助於擴展權力運行空間，吸收社會組織、公民的民主參與。就權力改革而言，某種權力關係的重組會影響整個社會結構（理查德·拉克曼，2013：36），但這一論斷是建立在程序思維基礎上的。機關思維容易形成權力運行在機關內部型構的封閉空間，阻隔社會組織、公民對權力改革的參與，這與現代民主政治所提倡的公民參與政治的思想相違背。而程序思維尊重權力產生、發展、衰弱和消亡的動態過程之客觀規律，按照現代憲法價值和功能最適當原則配置權力及其各環節對應的參與主體，從而使權力運作空間立體化、開放化，有利於擴大政治改革的民主參與度。

第二，進一步強化民主政治的實質性，推動民主政治精細化、憲法價值化發展。程序思維更加註重權力運作各個環節的價值性思考，其在尊重權力自身運作客觀規律基礎上，對權力的設置、發展以及與其他權力系統的協調銜接作出價值指引。儘管這增加了民主政治發展的複雜性，但程序思維的應用有助於緩解權力改革過程中的矛盾、衝突，減少現實環節的直接對抗，更大限度地凝聚在權力改革領域的價值共識，增加各方面對權力改革方案的認同感和可接受度。

三、 程序思維視域下我國國家監察體制改革的完善建議

檢視《試點方案》和當前正在進行的國家監察體制改革工作，我們發現，國家監察體制的頂層設計是由執政黨以設立監察委員會為中心展開，將行政監察機關、國家審計機關、檢察院反貪反瀆局等機關整合進同級監察委員會，「要求實施組織和制度創新，整合反腐敗資源力量，擴大監察範圍，豐富監察手段，實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋，建立集中統一、權威高效的監察體系」。從現有的情況來看，我們認為當前國家監察體制改革方法論更偏向機關思維，注重理順執政黨領導下的國家監察體系和追求其體系內部秩序，未對國家監察體制整體和各環節提出價值層面的要求，亟須應用程序思維重新檢視相關頂層設計方案，從而使我國國家監察體制更符合現代憲法價值。下面，我們在批判性地吸收機關思維下頂層設計方案的基礎上， 結合監察權自身客觀規律和特點，運用程序思維重新檢視監察權的各環節，並對我國國家監察體制改革提出一些完善建議。

（一） 監察權設立環節

當前，國家監察體制改革正處於試點階段，監察權在我國尚未設立。運用程序思維來檢視這一環節，我們認為這裡可能的價值漏洞或風險點有兩個：監察權的設立是否體現法治價值；行政監察權、國家審計權等權能被整合後，原有權力場域中的秩序價值如何維持。

具體來說，第一，從《試點方案》和試點實踐可知，監察委員會由同級人大選舉產生，這意味著監察權將成為與行政權、審判權、檢察權並列的獨立權力形態。根據我國現行憲法體制，監察權的成立是沒有憲法依據的。為了使國家監察體制改革具有形式上的合憲性，全國人大常委會通過了相應地試點授權決定，但這種做法是存在重大瑕疵甚至可以說是違憲的，因為對全國人大常委會職權進行法教義學分析，並不能推出其設置監察權的權力。因此，我們建議由全國人大重新對試點工作作出授權，重拾試點階段監察體制頂層設計丟失的法治價值。進一步講，如果將來國家監察體制在全國鋪開，那必須獲得憲法和法律依據，這就需要全國人大儘快對之修憲（童之偉，2016：3-13）。第二，如前所述，將行政監察、國家審計、檢察院反貪反瀆等整合進國家監察體制，希冀更大程度上發揮反腐作用的做法是不當的。行政監察等權能被國家監察權吸收後，行政監察權等原在的權力場域將發生秩序動蕩，比如行政效能的監督將面臨空缺，國家資金被高效利用將無法保障等，如果還是運用機關思維將這些邊際權能安排給其他機關，那是嚴重的破壞權力自身的客觀規律的。因此，我們建議，為了維持行政監察等在原有權力場域的秩序價值，保留行政監察、國家審計等職能部門，僅把反腐的權能與相應的機關力量整合到國家監察體制。

（二） 監察權實施環節

我們認為這一環節可能存在的價值漏洞或風險點有三個：如何體現對監察權的權力制約價值？如何避免選擇性或運動性反腐，使監察權的運行體現民主價值？被監察對象的基本權利價值如何得到保障？

申言之，第一，根據試點方案和試點實踐，監察委員會履行監督、調查、處置三項職責，從效度上講，這三項在時間和空間上的連續權力為懲治腐敗人員掃清了障礙。但是這種職權設置有違權力制約原則，因為上述權力安排實質構建了監察權運行的封閉空間，儘管對於涉嫌職務犯罪的腐敗，檢察院可對之構成制約，但仍有反腐案件未進入司法程序，這種設計對於所有公職人員來講無疑是頭頂懸掛著「達摩克利斯之劍」，可能會給權力秩序帶來巨大的威脅。因此，我們建議在監察委員會的調查和處置之間介入一道制約機制，可以增加一個由執政黨成立的相對獨立的「反腐諮詢委員會」，由該委員會根據監察委員會的調查情況作出是否處置和如何處置的決定，再由監察委員會實施該決定。第二，我國擁有龐大的公職人員群體，如此規模的反腐僅靠監察委員會是難以完成的，可以說反腐是一項需要全民參與的偉大政治事業。但觀察目前國家監察體制的頂層設計，它實際上阻隔了國家監察委員會和社會、公民在反腐語境中的互動，現代政治強調的民主價值並未得到體現。因此，我們建議監察權的頂層設計應拓展監察權能，充分調動和發揮社會組織、公民個人在監察腐敗中的作用。比如在現實反腐中，信訪舉報工作是反腐敗鬥爭重要的基礎性工作，是紀檢監察機關獲取問題線索的主要來源，是依靠人民群眾開展反腐敗工作的基本途徑（何韜，2015：1），所以，建議將信訪功能賦予監察權。第三，就保障被監察對象的基本權利價值而言，一方面，根據「監察委員會調查職務犯罪行為後，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴」可知，監察委員會的調查權在程序上與檢察院的審查起訴階段相銜接的，相當於檢察院對職務犯罪的自偵權，即其本質上具有了刑事偵查權的性質，此時，監察委員會已經作為司法機關介入刑事司法程序，被監察對象轉變為犯罪嫌疑人，而根據我國《刑事訴訟法》第33條，應當允許辯護律師的介入。關鍵從何時可以允許委託辯護律師呢？委託辯護律師並不會給監察委員會的調查帶來顯著影響，但對於被監察對象而言，這個調查程序性質可能在發展過程中發生上述「突變」，從而損害其程序利益，因此，從維護被監察對象的基本權利角度而言，我們建議公職人員在接受監察委員會調查時就應當被允許辯護律師介入。另一方面，監察委員會擁有如此強大的監察權，難免出現其自身的腐敗，從而產生冤假錯案，侵犯被監察對象的合法權益。而被監察對象的權益救濟無法依法納入現行法治化救濟框架，可能造成國家監察體制改革以犧牲當事人的基本權利為代價，產生新的人權「赤字」，因此，我們建議國家監察體制應設計被監察對象的權益救濟機制，通過修法或法律解釋途徑將其納入國家賠償的範疇。

基金項目：教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(14JZD2003)

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