科學發展與我國《預演算法》修訂應予特別關注的五大問題

科學發展與我國《預演算法》修訂應予特別關注的五大問題 ● 朱大旗 　　 　　內容提要：目前，我國預演算法正面臨修訂。預演算法的修訂千頭萬緒、錯綜複雜，但從科學發展、從建立適應社會主義市場經濟體制和和諧社會發展需要的公共財政制度的要求來看，我國預演算法修訂的首要問題是應對立法宗旨加以修訂，以確保人民公共需要最大化實現的目標能夠在各具體預算制度中加以體現，同時，預演算法的修訂還應確立全口徑預算管理原則，合理劃分政府各級間的事權、財權與財力，科學配置同級人大和政府的預算權，依法確立和推進國家預算的公開透明。 　　關鍵詞：科學發展觀 預演算法 預演算法修訂 問題 　　 　　引言 　　 　　自2003年7月28日胡錦濤同志在全國防治非典工作會議上首次提出「全面發展、協調發展、可持續發展」的發展觀以來，經由黨的十六屆三中全會、五中全會和黨的十七大等系列重要會議，「科學發展觀」這一當代中國馬克思主義關於發展的世界觀和方法論的內涵日臻明確、豐富和深化。科學發展觀——「第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧」這一與時俱進的科學理論，逐步地、合乎邏輯地成為我國經濟社會發展的重要指導方針，成為我們發展中國特色社會主義各項事業必須堅持和貫徹的重大戰略思想，當然也是我國進行財政體制改革和財稅法制建設必須遵循的根本指導思想。2010年1月8日，在中共中央政治局第十八次集體學習時，胡錦濤同志又進一步有針對性地強調應「構建有利於科學發展的財稅體制，積極推動科學發展，促進社會和諧」 ，從而為我們深化財稅體制改革、完善公共財政體系和財稅法制建設指明了努力的方向。而預算體制改革與預演算法制建設作為財政體制改革和財稅法制建設的核心內容，其成功與否、優良與否？事關一國的財政收支分配及其秩序，直接影響到一國經濟能否可持續發展、政局能否安定有序、民生福利能否改善提高、社會和諧能否有效達成，牽涉到方方面面錯綜複雜的利益關係，因而更需要以「科學發展觀」為統領，以便統籌兼顧、科學合理、求真務實地解決我國預算體制暨預演算法制建設中的相關問題。 　　但解決問題的前提是要發現問題、找出產生問題的根源。我國現行預算體制和預演算法制的基本框架是以《中華人民共和國預演算法》 （以下簡稱《預演算法》）為基本依據而奠定的，故預算領域的諸多問題多可圍繞這一基本法律尋找制度根源。事實上，自我國十屆全國人大常委會於2003年將《預演算法》的修訂列入「十五」立法規劃第一類 以來，關於預算體制所存問題及《預演算法》應如何修訂的理論研討和制度探索就一直在廣泛的進行。如：全國人大常委會預算工作委員會曾從立法者的角度提出了「預演算法總則中應否大量增加預算原則的規定」、「預算編製、執行的制衡機制」、「預算調整問題」、「關於預演算法律責任」等18個方面的問題；財政部則從預算管理者的角度提出了「預算管理法律依據不明」、「預算管理職權劃分不清」等七大類28個方面的問題；國際貨幣基金組織在其提交的《中華人民共和國預演算法課題研究報告》中一方面推薦了發達國家普遍遵循的預演算法10大原則，另一方面又針對我國預演算法的現狀提出了「必須考慮的」15大問題、「應該考慮的」9大問題、「需要進一步考慮」的5大問題。現《預演算法》修訂領導小組組長、全國人大常委會預算工作委員會主任高強認為「此次修訂預演算法重點應解決預算管理的統一完整性、預算執行的嚴格規範性以及預算監督的嚴肅有效性三大問題」，「這是修改預演算法最關鍵的三大問題，如果解決不好，預演算法還是不能真正起到規範預算管理的作用」 等，均從不同的角度、不同層面闡釋了修訂《預演算法》應予解決的問題。而筆者作為一個熱心於預演算法研究的法學理論研究者，在經過長期的預演算法理論探索和預演算法治實踐觀察後認為：基於以人為本的科學發展觀的要求，從建立適應社會主義市場經濟發展需要的公共財政體制和構建和諧社會的目標來審視，我國修訂《預演算法》所涉問題雖然很多，但以下五大問題尤其值得我們在修法時予以高度關注和重點突破。 　　 　　一、修訂預演算法，首要之務是要：轉變預算觀念，調整立法宗旨，於修法時確立「建立適應社會主義市場經濟體制需要的公共財政制度，實現經濟穩健、社會和諧和人的全面發展」的立法目的 　　 　　《預演算法》的修訂千頭萬緒，但最根本、最重要的是對立法宗旨、立法目的的修訂。這對整部《預演算法》的修訂具有統領性作用，是我們在修訂《預演算法》時必須予以高度關注的首要問題。這一問題如果不能得到很好的解決，則《預演算法》的其他修訂就很有可能因為方向不明（或錯誤）而失去其應有的價值和意義。 　　大家知道，預演算法的立法宗旨，是關於制定（或修訂）預演算法所要達成的基本目的，或者說是預演算法所要實現的基本任務，它體現著預演算法的根本價值追求和基本精神，對整個預演算法的制度建構具有非常重大的指導作用。從一定意義而言，我們只有首先明確了預演算法應然的立法宗旨，才有可能發現現存預算制度的缺失，才有可能找出問題的癥結和差距所在，然後設計相關制度加以完善。那麼，什麼是社會主義市場經濟體制條件下預演算法應然的立法宗旨呢？筆者認為這需要我們重新認識國家預算的概念、功能、特質和預演算法的性質。 　　在我國，受計劃經濟和傳統財政學的影響，人們通常將國家預算（或稱政府預算）簡單地定義為「政府的基本財政收支計劃」。將國家預算定義為「財政收支計劃」，這一預算理念雖然在一定程度上表明了國家預算形式上的特徵，但它並未能全面、準確地揭示國家預算的深層實質和要義。因為國家預算的誕生及其發展史表明：國家預算的功能目的並不僅僅止於計劃本身，而是要經由計劃（即預算）來規範、控制和監督政府的收支行為，實現資源配置的科學、合理與公平，提高財政資金使用的效率和效能，促進經濟、社會長期穩定的發展 。質言之，預算的要義在於對政府收支的規範、控制和監督。況且，「收支計劃」，不僅國家（政府）需要，個人、企業和家庭也需要。但這些「私人」預算（即個人、家庭和企業的收支計劃）的決策與實施，通常既無需公開，也不需要制定專門法律予以規範。而國家預算則與此全然不同，它不僅必須由法定的主體依法定職權、按法定程序、採用法律許可的方法編製、審批，其編製、執行的結果也應予公開，甚至整個預算過程都應當在一定程度上向社會大眾開放。那麼，國家預算為什麼要公開？為什麼要以預算文件（或預演算法案）的形式存在？為什麼需要制定專門法律來訂定規則和程序、界分權力與責任呢？這些問題歸根到底，是由國家預算不同於 「私人」預算的特質所決定的。 　　考諸市場經濟國家公共財政框架下的預演算法治實踐，國家預算（包括中央預算和地方預算），是指法定的眾多預算主體（政府立法、行政各部門等）基於人民（納稅人）的信任和委託，依法定許可權、按法定程序和規則編製、審查和批准的政府年度財政收支計劃，是統籌可得公共經濟資源依政府施政方針在潛在的支出項目中進行選擇，以求公共利益最大化的行為。這種選擇包括兩個方面的內容：從表象上看，國家預算的結果體現為經中央或地方立法機構審議通過（即批准）的靜態預算文件；而從實質而言，國家預算體現為預算編製、審批、執行、調整、決算、監督等一系列既有相對獨立程序而又相互交叉影響的動態決策過程。是靜態預算文件和動態預算行為的綜合。國家預算與「私人」預算相比，具有決策主體多元性、受託決策性、決策的受制約性及整體剛性與適度彈性相統一等四大特徵 。 　　國家預算的受託決策性，從法學的觀點而言，實質上是一種法定的公益信託和自益信託相混合的信託。早在1829年，美國政治家亨利?克萊（Henry Clay）就曾指出：「政府是一個信託機構，政府官員則是受託人；信託機構和受託人都是為了人民的利益而設立的。」 從而揭示出人民與政府、與政府官員之間為信託關係，為委託人、受益人與受託人之關係。抗日戰爭勝利後，面對新時局、新任務，毛澤東同志在《抗日戰爭勝利後的時局和我們的方針》一文中告誡全黨：「我們的責任，是向人民負責。每句話，每個行動，每項政策都要適合人民的利益……同志們，人民要解放，就把權力委託給能夠代表他們的、能夠忠實為他們辦事的人，這就是我們共產黨人。」 這實質上也就是說我們共產黨人的政權本質上是由人民基於信任託付而生的，其責任是向人民負責。二次世界大戰後，1946年公布的《日本憲法》序言部分亦宣稱日本的「國政源於國民的嚴肅信託，其權威來自國民，其權力由國民的代表行使，其福利由國民享受。這是人類普遍的原理，本憲法即以此原理為根據」，更是從切膚之痛的戰火中、從國家根本法的高度宣示人民與政府之間的關係為信託關係。在國家預算信託中，人民（也即廣大的納稅人）選舉政府並基於對政府的信任，直接或間接地通過制定預算、稅收、規費方面的法律、法規，直接或間接地通過編製和審批預算，授權政府有關部門及其人員籌集、分配和支用公共經濟資源（財政資金），以提供公共產品和服務，進而滿足特定社會範圍（國家或者地方）的公共需要（其中當然也包括具體納稅人個人的公共需要）。在這一預算信託過程中，人民作為信託資金（財政資金）的來源者，既是預算信託的委託人，也是預算信託的受益人，是預算信託結果的最終承擔者。因而，其邏輯的必然應當是——人民應是預算結果的知情人，是預算過程的當然參與者和預算決策的最高話語者，而政府、政府各部門及其官員作為受託人，雖然居於預算信託管理事務的中心環節，是各類預算行為的具體決策者、執行者，但它們應在人民（即委託人）直接或者間接（即經由選舉的國會、人民代表大會等）訂定的法律和預算文件的相應授權範圍內行使管理和處分財政資金的職權（責），並對預算委託人（同時也是預算受益人，即納稅人人民）及其代表負責，向他們報告預算收支運行及其結果的有關情況。 　　更進一步申論，按信託的一般法理，委託人設定信託的目的首在實現受益人的信託利益。對於國家預算這種特殊形態的信託而言，公共經濟資源（財政資金）的來源者——納稅人（亦即作為委託人、受益人之人民）的公共需要（慾望）的實現即應當是最大和最終的信託利益。預演算法作為規範國家預算行為的特別信託法，其目的和任務當然也就在於通過一系列的制度設計來規範預算行為，調整各預算主體間的預算權益關係，進而維護和實現這一最高利益，使人民的信託利益最大化。循此目的依法律規範的調整規律 逆推而上，筆者認為我國現階段公共財政語境下預演算法的應然立法宗旨應當是——「為建立健全適應社會主義市場經濟體制需要的公共財政制度，規範預算行為，科學、合理、公平配置經濟資源 ，加強對政府收支的管理、監督和控制，提高財政資金的使用、運營效益，防範和化解財政風險，實現經濟穩健、社會和諧和人的全面發展，根據憲法，制定本法」。從規範預算行為始，以實現經濟穩健、社會和諧和人的全面發展終，這是符合保護國家預算最高信託利益——人民公共利益最大化實現的要求的，同時也與以人為本、全面協調可持續發展的科學發展觀相吻合。 　　反觀我國現行《預演算法》第1條 規定的立法宗旨，因受上個世紀90年代中期國家經濟體制剛剛轉型、財政領域的國家主體分配論思想及財政體制改革「提高兩個比重」等時代背景的影響，其過於強調的是國家預算的工具性職能，是國家的優越地位及其對預算的管理，是經濟和社會的發展。過於強調預算的工具性職能將應受監督者（即應該受到規範和控制的政府預算）反置於監督者之地位，以致將國家預算權力過分集中於政府某一部門、甚或某些個人之手；過於強調強化預算分配而非合理公平分配、強調加強國家宏觀調控而非完善國家宏觀調控，實有政府擠壓市場、與市場（也即和納稅人私人）爭資源之嫌，這與市場經濟體制要求由市場（而非政府）起基礎性配置資源作用的原則相違，與公共財政主要是提供純公共產品、一定水平的准公共產品和在法定條件下或經特別協商程序才提供少量私人物品的精神也相悖，我國目前國家財政在經濟領域的「越位」、社會領域的「缺位」，政府財政增長率遠遠超過GDP增速而民間財富、民間消費增長乏力，應對金融危機不得不主要依賴政府投資，從制度根源而言不能不說與此有絕大關係；過於強調國家的優越地位，以國家為本位、為中心，實即以受託人（政府及其官員）為中心而非以委託人、受益人（即納稅人人民）為本位、為中心，來指導和確立國家的預算體制機制，勢必會忽視納稅人個人的利益和權利（力）、漠視老百姓的呼聲；沒有對各具體國家機構的預算許可權的明確界分（即授權），沒有對預算權力的制衡、問責機制，抽象的國家如何能健全對技術性預算的管理？具體的人民及其代表（人大代表及立法機構）對預算過程的有效參與、對預算結果的監督和控制受到忽視，國家預算最高利益無從從公開、民主、審議、問責等制度上予以維護；片面強調經濟、社會的發展未能與預算的最終目標亦即人的發展需要相聯繫，這與以人為本的科學發展觀、與公共財政也即基本民生財政的要求相脫節。這一切歸結起來要求我們在修訂預演算法的時候，應當適應市場經濟體制條件下公共財政和和諧社會發展的需要，以預算信託原理為基礎，通過預演算法立法授權，分散預算權力、建立權力均衡制約機制，規範預算行為，以增強預算的可歸責性；加強人民（納稅人）的過程參與與結果監督，尤其是加強其代表（人大代表及立法機構）的實際監控能力，健全審計、審議監控機制和程序，以增強預算的民主性、透明度、可靠性；將經濟穩健、社會和諧和人的全面發展確立為預算的最終目標，以預算「最終目的論」替代「工具論」來統領一切具體預算制度的設計，保障國家預算最高利益——人民群眾的公共需要的最大化實現。此即我們修訂預演算法所應追求的立法目的。 　　 　　二、修訂預演算法，應當明確規定「全口徑預算管理原則」，將政府的全部收入、支出納入預算管理範圍，取消預算外資金，建立一個包括政府公共預算、國有資本運營預算和社會保障預算在內的完整、真實、準確反映政府財政收支狀況的「複式預算體系」 　　 　　全口徑預算管理原則，或稱預算的全面性原則、預算的完整性原則，其簡明涵義是指政府的全部收入和支出都應當納入預算，實施規範化、法治化的管理、監督和控制。預算的全面性原則，不僅是國際貨幣基金組織向中國政府推薦的預演算法的10大良好原則的重要內容 ，是2004年OECD組織推崇的現代預算的十大原則之一 ，更是國際上眾多市場經濟國家的預演算法治實踐。如英國早自1866年實施的《國庫和審計部法》，即要求所有政府收入都應進入統一的基金，而該基金的所有支付均需立法機關批准撥款。在美國，1787年9月通過的《美國憲法》第1條第9款第6項將一切公款支出的撥款權賦予了國會；1921年的《預算和審計法》正式規定了預算過程、創設了總統預算局，要求總統及預算局負責制定完整的政府年度預算，並經過特定的程序提交給國會；而自1968年起，約翰遜總統依據總體預算概念委員會「編製一個單一的、統一的聯邦預算」的建議，將包括社會保障在內的所有信託基金包含在1969財年的「統一預算」中，自此編製統一預算成為慣例。在日本，1947年3月通過的《日本財政法》第14條的規定：「所有財政收入與財政支出都必須編入預算」，即使是皇室費用也不例外，而且這些年度預算必須由內閣向國會提出並經其審議通過，處理國家財政的許可權必須根據國會的決議行使之 。在德國，1945年公布、2001年修訂的《聯邦德國基本法》第110條第1款規定：「聯邦之一切收支應編入預算案」，1968年8月同時通過的《德國聯邦和各州預演算法律基本原則的法律》第8條和《德國聯邦預演算法》第11條均規定了完整性和統一性、到期原則，即「（1）每個預算年度均應編製預算案。（2）預算案應當包括以下各項內容：1）該預算年度的所有預期收入；2）該預算年度所有預計應給付的支出；3）該預算年度所有預計必須的債務授權。」此外，芬蘭、希臘、西班牙等國的憲法，也都明確規定政府的一切收支必須列入年度預算，接受議會的審議批准 。 　　以上考察表明，預算的全面性原則不僅僅是一國普通的財政法、預演算法規定的內容，在很多國家它還是憲法所確定的憲政原則。那麼，預算的全面性原則在立法上為什麼如此飽受重視呢？筆者認為，這是由該原則的功能目的所決定的。在筆者看來，預算的全面性原則的涵義遠不止將一國政府的全部財政收支技術性地、規則性地列示於一份統一的靜態預算文件那樣簡單，其更深層的意義在於要藉由動態的預算過程將政府的一切收支活動納入規範化、法治化的軌道，納入民眾及其代表（立法機構）的監控視野，實現現代國家民主憲政的最高主權者、預算信託的委託人暨受益者——人民對政府財政收支活動的直接或者間接的參與、控制和監督，實現現代國家的公共財政暨公共政策治理，實現預算委託人暨受益者人民的公共福利最大化。我們試想一想，如果沒有全面編列的紙面預算及其執行結果的公布與公開，沒有人民及其代表對預算收支編製的科學性、合理性、公平性加以全面掌控（通過財政、稅收等事項的「議會保留立法」授權和預算審批加以實施），沒有人民及其代表對預算執行結果的審查評價與監督（主要通過議會和審計機構實現），全面列示於紙面的所有收支項目和數字又有何價值和意義呢？相反，正是藉助於紙面預算的全面編列和人民尤其是其代表（議會、人民代表大會等立法機構）對預算過程的全面監督和控制，現代國家政府公共預算的授權和財政問責功能、總額控制功能、優化配置功能、運作效率功能等四大基本功能（或者說四大基本目標）才能得以有效地實現。否則，（1）如果有遊離於預算體系之外的政府收支存在，就意味其未經立法機關的審批和授權，立法機關及其委託者人民也就無法對支出機構問責；（2）如果有存在於預算體系之外的政府收支，就會使決策機構無法全面評估政府活動的規模和對資源的佔用，也就難以準確衡量人民負擔的輕重，所謂總額控制也就成為一句空話，其結果既增加國家財政風險，也有礙政府財政活動的長期延續；（3）如果有存在於預算體系之外的政府收支，決策機構沒能將全部政府收支做統籌安排、擇優決策，一些資金就可能配置到低效的項目中，而一些急需資金的高效項目卻可能得不到充足的資金；（4）政府支出遊離於預算體系之外，也使得支出機構缺乏適當的監督，可能使其運作效率降低，甚至發生腐敗問題。 所以，我們必須高度重視和確立預算管理的全面性原則，同時對此原則不能僅僅從靜態的紙面來理解，而是更應從人民及其代表是否能夠對整個預算過程實施動態監控來予以評斷，應從「紙面編列全面」與「過程監控完整」來把握這一原則，並據此統籌設計相關的具體制度。 　　反觀我國的預演算法治實踐，不僅預算的全面性原則未能在《憲法》、《預演算法》中加以明確確定，在實踐中我國《預演算法》及其配套法規《預演算法實施條例》要求按「政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算」編製複式預算的規定，也因經濟、社會、政治體制各方面改革的複雜性而未能全面實行，有的已經實行的內容也與原初設計出現了較大差異。總體情況是：我國目前較為規範地編製了完全預算管理意義的政府一般預算、納入財政管理視野的非完全預算管理的政府基金預算及中央政府預算中的債務預算，而國有資本運營預算（即原規定的國有資產經營預算）於2008年才開始試編，社會保障預算的編製2009年剛剛起步探索，且後兩者完全在行政系統內部運作而未納入立法機關的監督和審議批准。另外，我國政府部門還較為普遍地存在預算外資金、制度外「小金庫」，我國連年來巨額財政超收收入的支出使用、政府部門尤其是地方政府的隱性舉債、我們應對國際金融危機的高達4萬億的巨額經濟刺激方案的實施等，都並未納入預算實施應有的管理、審議和批准。凡此導致預算權威性、嚴肅性受損，企業和個人負擔失真，國家財力分散，預算收支隨意，資金使用低效、浪費，乃至貪污、挪用、公款消費等腐敗現象屢禁不止等，不能不引起我們高度警惕。對此，我們在預算管理改革方面，從行政層面必須實現財政部門對所有政府收支的全面、完整管理，在立法層面則必須實現各級人大及其常委會對同級政府所有收支的全過程式控制制和監督。而在制度建設方面，則應借鑒國際立法的基本經驗，至低在修訂《預演算法》的層面確立「全口徑預算管理原則」，明確規定「政府全部收入和支出應當納入預算」，依法取締「小金庫」，逐步取消預算外資金，建立、健全一個包括政府公共預算（含一般預算、基金預算、債務預算）、國有資本運營預算和社會保障預算在內的完整、真實、準確反映政府財政收支狀況的「複式預算體系」，並依全面性原則指導和科學設計預算過程中的各項具體制度，諸如臨時預算的編製、審批制度，預算執行中的調整制度，財政資金出入庫制度，財政資金的轉移支付制度，預算執行中超收收入的處置制度，重大預算事件的專項調查或聽證制度，緊急預備費的動用、報備制度，預算執行結果的審計制度、決算制度和公開制度等，真正實現將預算的全過程置於人民群眾及其代表（各級人大及其常委會）的監督、控制之下。 　　 　　三、修訂預演算法，應簡化預算級次、健全財政體制，完善分稅制與轉移支付制度，賦予地方政府舉債權力，實現中央和地方財力與事權相匹配 　　 　　我國《預演算法》的修訂，有一項重要的使命，就是確立和完善我國的財政管理體制，實現中央和地方的財力與事權相匹配。財政管理體制（或稱預算管理體制）是確定一國各級政府財政收支範圍和管理許可權的重要制度，很多國家除了在憲法或基本法當中明確規定其財政管理體制的核心制度外，還往往通過專門的財政法、財政基本法或財政收支劃分法等法律詳細規定各級政府的財政許可權，一些國家和地區還在地方財政法或地方自治法中對此進行進一步規定。 在我國，由於憲法對財政體制等基本財政問題缺乏詳細規定，也沒有制定專門的財政法、財政基本法、財政收支劃分法或者地方自治法、地方財政法，因而《預演算法》實際上發揮著財政基本法的作用，確定和完善財政管理體制、明確各級政府的財政收支範圍和管理許可權正是修訂《預演算法》的基本任務之一。 　　完善財政管理體制，首先需要優化財政級次。當前，我國實行的是五級預算制，在各級政府當中，都設立了相應級次的預算。 這一模式被認為層級過多，從而造成機構重疊、人員臃腫，財政養人過多不堪重負，而且明顯降低行政效率，形成層層向上集中、層層對下截流的局面，在改革和發展的進程中其負面效應還有擴大之勢。 而觀乎國外的實踐，則多實行三級預算管理，如在美國是聯邦、州和地方三級預算，在日本為中央政府、都道府縣和市町村。為了構建有利於科學發展的財政體制，我們首先應簡化我國的財政級次，修訂《預演算法》中五級預算制的規定，結合當前一些地方進行的「省直管縣」和「鄉財縣管」模式的改革實踐，探索建立「中央——省——市縣」三級財政管理體制。 　　作為確定財政管理體制的主要規範，《預演算法》還需規定各級政府收入分配的有關制度。現行《預演算法》僅僅原則性地規定了我國實行分稅制，對於中央和地方如何劃分預算收入則未作明確規定，而是授權國務院進行規定。 我國1993年12月由國務院發布的《關於實行分稅制財政管理體制的決定》（下稱《決定》）對於分稅制財政體制改革的指導思想、具體內容和配套措施進行了明確規定，尤其是對中央與地方事權和支出的劃分、中央與地方收入的劃分進行了詳細的規定。《決定》將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，並充實地方稅稅種，增加地方稅收入。這種劃分看似合理，實則存在兩方面的問題。一個問題是，《決定》在收入劃分上，出於當時中央財政佔比低的現實考慮，過多地向中央政府進行了傾斜，而對地方財政收入保障不足，這從《決定》規定的分稅制改革的指導思想中就可以明確看出； 在具體稅種的劃分上，向中央的傾斜也很明顯。 另一個問題是，通過國務院決定的形式對中央和地方的事權與財權進行劃分，在立法不夠嚴肅，甚至有違反法律保留原則之虞。因此，在修訂《預演算法》時，應進一步明確分稅制的指導思想、基本原則和具體內容，將前述《決定》的有關內容納入立法之中，從而對中央和地方的事權、財權進行明確劃分，同時對於「中央多分」的指導思想，應進行適度調整；而關於中央和地方收入與支出劃分的具體辦法，則應由當前「國務院制定，報全國人民代表大會常務委員會備案」，改為「國務院制定，報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會批准後執行」。此外，在修訂《預演算法》時還應增加有關轉移支付制度的規定。因為，前述「分稅制」解決的是中央和地方「如何分錢」的問題，這種收入的劃分建立在地方各自區域內總體財政收入的基礎上，但是由於我國區域經濟發展不平衡，各地區財政收入規模懸殊，為了實施國家宏觀調控、促進基本公共服務均等化，就需要藉由相關的制度調劑中央與地方、調劑各地區間的財力餘缺，矯正財力與事權不匹配的問題。這一制度，便是財政轉移支付。簡言之，財政轉移支付制度解決的是中央和地方之間、各級地方政府之間乃至於同級地方政府間「如何撥錢」的問題，其應屬財政管理體制中的一個關鍵問題。但現行《預演算法》及有關法律對於這一制度卻語焉不詳，這就使得轉移支付資金的預算治理法律依據不足、轉移支付秩序混亂。為了加強轉移支付法治、規範轉移支付秩序，修訂《預演算法》時應於其中提出我國實行財政轉移支付制度，規定轉移支付的基本原則，並應明確要求將轉移支付資金分地區、分項目編入預算。 　　在完善分稅制和轉移支付制度基礎上，修訂《預演算法》時還應賦予地方政府發行債券的權力，以彌補地方政府財力的不足。前已述及，地方政府在我國的國家財力分配中處於相對不利的位置，「財權上移，事權下放」的問題在舉債權力的配置上也表現為中央政府對這一權力的壟斷，現行《預演算法》在賦予中央政府舉債權力的同時，對地方政府的舉債行為則明確予以禁止。 這種規定雖然反映了立法者控制地方財政風險、實現地方財政平衡的努力，但在財力與事權沒有得到合理匹配、地方收入來源沒有得到充分保障的背景下，地方政府尋求民間融資、舉債以解困局也就成了無奈之舉，立法上禁令的落空似乎也成了勢之必然。誠如學者所言，「公共債務與財政赤字系一體之兩面，要抑制公共債務，必須先消弭財政赤字；然財政赤字只是政府預算歲出、歲入的加減後的餘額，其並不含有任何的實質意義。如果以河川的污染為比喻，財政赤字就如同河川入海口彙集的污染物，其由河川的上游源頭，經中下游的無數大、小支流，源源不絕的彙集而成，源遠流長。要消除河川的污染，如果不能溯流而上，究本清源，根除污染，而只是去除出海口彙集的污染物，必然徒勞無功。」 因此，要消除過高的財政赤字及公共債務，就必須從預算政策的制定、各項收支活動的形成著手進行「疏浚」，而不能簡單地採取不列赤字、不發公債的「築堤」式治理，否則必然是「治絲益棼」。具體到我國地方政府的舉債問題上，雖然《預演算法》對此作了明確的禁止性規定，但在支出壓力不斷增長、財政收入難以得到充分保障的背景下，地方政府舉債行為屢禁不止、地方政府負債規模不斷膨脹已成為不爭的現實。 巨額的地方政府負債，沒有表現為可以在政府預算中進行明確調整的公共債券，而多為通過投資公司、國有資產管理公司、擔保公司舉借的「隱性債務」。這些債務由於額度不明、關係不清，導致其難以監管、秩序混亂，從而埋下了有關的項目風險乃至系統性財政風險的隱患。為規範舉債行為、方便監管、化解風險，同時也為對地方政府的財權進行相應的財力保障，我們應在《預演算法》的修訂中取消禁止地方政府舉債的規定，明確賦予地方政府舉債的權力。 　　 　　四、修訂預演算法，應實現預算權力在政府與人大之間的合理配置，尤其應補強預算編製、審議機構，加強預算工作人員配備，提高政府與人大理財能力，促進預算編製的科學、合理、公平及預算審議的實質化，加強對權力運行的制約與監督完善財政管理體制，核心內容是要優化財政許可權和國家財力的配置。這種配置除了前一問題所探討的合理劃分預算級次，將事權、財權、財力在政府上下級之間進行縱向界分之外，還有一個極其重要的內容，就是要將作為財政權核心的預算權在同級政府（廣義）的立法、行政和司法部門之間進行橫向劃分，要明確和細化人大、政府（狹義）、編製部門、財政部門、預算執行部門的預算權，尤其是要實現預算權在政府與人大之間的科學配置，建立健全預算權均衡、有序運行的制約、監督機制，促進預算編製的科學、合理、公平及預算審議的實質化，以保障預算委託者、受益者暨國家最高權力來源者——人民公共利益的最大化實現，而這在我們目前修訂《憲法》或制定《財政基本法》都比較困難的情況下，理所當然地屬於修訂《預演算法》的另一重大任務。那麼，我們究竟應該如何落實這一具體細緻而又關係甚大的修法任務呢？筆者認為，由於我們所要建構的是適應社會主義市場經濟與民主政治建設需要的公共財政體制，從而我們首先應明了公共財政體制國家預算權力橫向配置的一般規律，然後結合中國的國情予以具體制度設計。 　　從筆者檢視的近40個市場經濟國家和地區的憲法和若干國家的財政法、預演算法的內容規定來看，在幾乎所有這些國家中，基於國家最高權力屬於人民，民有、民治、民享，及代議制民主的考慮，國家預算最高決策權通常被賦予給人民直接或間接選舉並被認為最能代表人民利益、最直接向人民負責的代議機構、立法機構——國會（或稱「議會」）及其附屬機構。如果國會設有兩院，則往往更將權力授予由人民直接選舉的下院——眾議院、人民院等。這些預算最高決策權主要通過三個方面的制度安排來實現：一是由國會（尤其是其下院）對財政法、稅法的制定實施「議會保留權」（壟斷）、「下院優先權」，以國家法律（或稱「人民公意」）形式去統制財政權——也即凡是涉及到預算收入的組織和預算支出的授權時，必須由立法機關通過法律來決定，其實質是要將納稅人人民對課稅的同意權和對支出的控制權交由其民意代表機構國會來行使，而不許行政部門自定章程去組織收入（主要是收稅）、自立名目去安排支出；二是表現為國會對國家預算編製的最終決定（同意）權。在這方面各國制度安排頗有差異，除了年度預算案的概括同意權較為普遍之外，還涉及到國會預算修正權與否決權的有無及如何行使、預算外資金的管理權、預算追加和調整的審批權、延續決議的形成權或臨時預算的批准權等；三是對預算執行的監督權。國會對預算執行的監督，形式也多樣，但最重要的是對政府按規定提交的預算報告進行審查。受查預算報告的形式除了年度報告外，在各國實踐中還可能存在月份報告、季度報告、半年期報告和年終報告 及行政機關可能應權力機關要求（或主動）提交的單項報告或臨時報告。國會審查的報告種類越多、周期越短，對政府財政收支活動和相應的施政活動監督就越嚴、控制也就越有效。此外，各國國會除了根據政府所提交的預算報告對預算執行行為進行監督外，一般還通過獨立於行政而對國會負責的審計機關對預算進行專業性監督。通過這種獨立於行政的外部審計制度，國會在很大程度上克服了其與行政機關在預算執行中信息不對稱的弊病而有力地強化了預算監督能力。至於預算編製權和執行權則往往基於預算複雜的專業性與執行效率的考慮，被授予給行政部門；司法機構則一般只在政府行政部門與立法機構、人民與政府機關之間發生爭議時才起居中裁判作用。上述權力的賦予通常由憲法或基本法規定，並藉助於憲政框架制衡博弈、動態調適，其圖景有如筆者曾經撰文指出的：「一般而言，議會在現代政治生活中居於至高地位，議會至上的原則在現代政治國家的預算安排中得到普遍的接受。但是，基於分權的要求以及預算的特殊性質，行政權力在預算制度的發展過程中逐漸取得了主導地位。」 實踐中，議會與行政有如鐘擺的兩極，動態制衡而在預算中發揮作用。 　　反觀我國預算權力的橫向配置，如果僅從制度規定上考察，我國的各級人大及其常委會也已經具有了國家預算中的最高決策權，處於同級預算主體中的至高地位。因為，按照我國《憲法》、《立法法》、《預演算法》和《各級人大常委會監督法》的規定，我國的各級人大及其常委會也同樣擁有年度預算草案、預算執行報告、預算調整方案和決算的審查權、批准權，對預算執行的監督權，財政和稅收事項的立法保留權及對與憲法、法律相抵觸的有關預算、決算行政法規、決定、命令和地方性法規、決議的撤消權，聽取和審議政府專項報告權，質詢權等等。而各級人民政府及其部門，則主要享有預算草案、決算草案、預算調整方案的編製權，預算執行權，預備費的動用決定權，及對本級各部門和下級政府預算執行的監督權。但是，權力的規定是一回事，而權力能否在預算實踐中實施和實現則是另一回事。因為預算權的實施、實現還受著一系列要素的制約，那就是觀念、能力和包括時間資源在內的程序。由於我國缺乏政府預算是公共預算、民主預算、法治預算的觀念，我們的預算過去長期被視為國家機密，由專門機構的極少數人代編，不對百姓公開，對權力機構的人大代表也是短暫、有限公開，預算編製的科學、合理、公平，納稅人人民的知情、參與、監督，人大代表的實質審議、批准勢成不能；我們的預算每年可有多達4、5個月的執行依據空檔，我們的財政、稅收立法可以空白授權給行政部門，我們的多達4萬億的經濟刺激計劃、我們每年巨額預算超收收入的支出使用，可以不經人大或其常委會審議批准，凡此，給非規範的財政收支開啟了便利之門；我們預算文件編製、報批的關鍵時間節點，不是由《預演算法》直接規定或由權力機關主導，預算的審議、批准因時間緊迫只能流於形式，要知道權力的行使必須經由時間才能發揮作用，誰掌握了預算審議的關鍵時程誰才真正掌握了預算的控制權；我們的財政部許可權過多存在職權衝突、人員有限而又要彙編13億人數以6、7萬億元計的預算，其結果不可能不粗疏簡略；我們的各級人大其會期很短，其代表為兼職，其常設機構的實質審查、審批權無法律的明確授權，其專門機構、工作機構的人員編製、專業素質又十分有限，從而無能力對預算進行有效審議；我們的審計機關，其最主要的職能是審計政府各部門及下級政府的財政收支，但卻要隸屬於政府首長開展工作，可謂是 「在父親領導下審計家庭諸兄弟」，其審計的獨立性、公正性不無疑義。正是因為這些因素，筆者得出的結論是：「預算權力在我國立法機關與行政機關之間的分配可以概括為立法機構基本上無權而行政系統內高度集權」 從而，「對於我國而言，預演算法治化改革首先應強調立法機關的權威地位，落實其在預算中的最終決定權並使行政權力在預算決策領域進行必要的收縮。而針對行政系統內部高度集權的現狀，也須對預算權力在行政系統內部的配置進行必要的改造。」 　　針對中國立法機構與行政系統的預算實踐，筆者謹就預算權力的橫向配置作以下進一步的分析和建議： 　　1．立法機構方面。立法機構基本無權的狀況，除了人大代表的非專職性、人大會期的局限性、權力機關預算職權和程序規定不夠明確等原因外，更為重要的原因是缺少強有力的專門委員會及真正專業的預算審查人員。因為，立法權力資源依照我國現行《憲法》的規定本來就掌握在人大自己的手中，它是可以用來設定預算程序、加強自己的預算職權的 ，在預算出了問題、出了特別事件時尤其如此。筆者的觀察認為，立法機關所以在預算問題上較少監控、在立法上空白授權，某種程度上歸因於自身欠缺相應的專業能力和實力。當然，這個問題並不能僅歸咎於權力機構本身，這裡首先有一個整個社會的觀念認同問題，即對政府預算最終究竟為誰、應由誰最終作主的認識問題，對國家公共治理的最高權力的認識問題，對人大應不應該進行預算實質審議和全過程式控制制的認識問題。 　　根據中國的現實國情，筆者認為：凡事關政府財政收支權力義務事項的立法權、預算的批准權、監督權應集中於全國人民代表大會（全國政協可有一定民主監督權），尤其是應集中於其常設機構——全國人大常委會。具體的職權劃分是：年度預算草案由人民代表大會最終審查、批准；人大常委會事先就年度預算草案作實質性的「三讀」審查並形成審查決議，審查過程中並享有預算修訂建議權、部門（或單項項目）預算的否決權；人大常委會對預算調整行使審查權、批准權或否決權；人大常委會對決算、有關預算決算的審計報告行使審查權、批准權；人大常委會委員長會議根據特別情況可形成決議，要求對重大項目預算或部門預算的編製、執行情況，指令國家審計機構進行專項審計。政府應在全國人大代表會議召開3個月以前將政府預算草案及審計報告提交人大常委會進行審查，在全國人大代表會議召開1個月前將政府預算草案依法在政府信息網站公開（關係國家安全者可不公開），俾使人民知曉、發表意見、參與決策，人大代表會前早作準備（包括有針對性地調研、舉行意見徵集會議和其他活動、向專家諮詢和組織專家論證會等）、會中切實參與審議審批決策，打造政府預算公開決策、民主決策、科學決策的制度化平台。 　　全國人大及其常委會的審查主要依靠其專門機構、工作機構——全國人大財政經濟委員會（ 以下簡稱「財經委」）、全國人大常委會預算工作委員會（以下簡稱「預工委」）進行。我國財經委的工作近年來有顯著進步，目前財經委是我國全國人大九個專門委員會中成員人數第二大的專門機構，但其職能甚多很難集中精力研究、審議和擬訂有關財政預算方面的議案，因而，實有必要增設預算委員會、公共收入委員會，廣泛吸收全國人大代表中經驗豐富的老領導和財政、預算、法律、會計、公共管理等專業領域的專家，與法律委員會等其他專門委員會相配合，切實加強預算審查、審議和財政、稅收、規費、福利彩票等方面法律的研擬工作，推進預算審議實質化、強化財稅薄弱環節立法。預工委在人大常委會領導下開展工作，同時對全國人大財經委負責。為真正能夠使預工委開展卓有成效的工作，應大力加強其預算決算審查隊伍建設，增強其預決算審查、政策分析的能力。要較大規模地擴大預工委的編製，實行專業審查師制度，加強預算合法性暨施政政策效果的審查、評估。預工委在審查預算工作中應與各預算部門、預算編製部門加強溝通、協調，對特定項目審查時可組織政策協調會、專家論證會、公開聽證會，必要時允許其聘請社會審計力量實施審計，並依法保障這些工作所需的經費來源。 　　此外，為加強人大對預算的實質審議和監督能力，我們有必要借鑒國際通行經驗，改革現行審計機關的隸屬關係，使其成為服務於人大的工作機構，在人大常委會的領導下獨立地開展審計工作。目前，國際上關於審計機構的設置模式多種多樣，但審計機構直接對法律負責，尤其對國會負責以保持對行政體系獨立的外部審計模式最為多見 。各國憲法多對審計機構的設置與職責，人員任命與任期，財務、工薪保障制度等做出特殊重要之規定，藉以確保審計的獨立性、公正性。對此，我們應予以借鑒。同時，我們應認真總結近些年來我國審計機構在財政預算審計方面取得的成績和經驗，應當通過修訂《預演算法》、《審計法》，將一些帶有普遍性的經驗制度化、法律化、程序化，做好《預演算法》與《審計法》之間的配合、銜接，在預算的各環節中賦予審計機構以更大的職權、更多的程序參與機會。因為，財政預算工作具有很高的專業性、技術性，一般群眾監督很難發揮作用，《預演算法》的修訂應保障審計衛士能夠行權並有制度保障。 　　2．行政系統方面。行政系統是預算編製、執行的主角，也是修訂《預演算法》界定預算主體職權的重點、難點。筆者認為，我國行政系統預算決策許可權配置應貫徹較高程度的集權與一定程度的分權相結合的精神，以保障預算編製、執行決策高效運轉、按時保質完成。 　　我國現行行政預算權是高度集權的，但這種集權在政府層面不是集中在政府首腦，而是集中於財政部門；在各預算部門、預算單位方面，不是集中在部門、單位負責人手中而是集中於財務部門。這種集中是有問題的，它使得政府首腦、部門負責人有施政的責任，卻沒有施政所必須的自主的財政權，事權與財權脫節，政府首腦、部門負責人的實際財權被架空，從而造成財政權的失控，更不利於問責制度的實施。而在部門預算部門編製的情況下，這將不利於加強對日益膨脹的財政支出壓力的實際控制。 　　筆者認為，解決這一問題的關鍵是要成立專門的預算編製部門，直接對各級行政首長負責。在國務院成立正部級的行政管理與預算辦公室，在各預算部門亦成立預算編製辦公室（但不一定非得司局級），在總理、各部門負責人的直接領導下開展工作。國務院行政管理與預算辦公室的主要職責應包括三個方面：（1）中央各部門、各單位行政編製、人員定額、工資標準的管理；（2）預算、決算的審核、協調、匯總、編製；（3）公共行政政策研究與績效分析評估。該辦公室應實行公務員和專業技術人員（預算師、預算分析師）相結合的管理制度，給予專業技術人員較好待遇以吸引人才，具體可考慮吸收中央機構編製委員會辦公室全體及財政部現有預算人員和向社會公開招聘專門人才加以解決。通過這一設置，行政首長可以有效統籌公共機構設置、人員編製、財政預算和公共行政的綜合管理。在這方面，歷史地考察——美國於1921年依據《預算與會計法案》在財政部內設置由總統領導為總統編製整個政府統一預算的預算局以取代各部直接向國會編報預算，羅斯福總統於1939年將預算局從財政部搬移至白宮，1970年尼克松總統拓寬預算局職能並將其更名為行政管理和預算局 ，都反映了歷屆美國總統不斷強化對各部門預算和行政的控制，以加強政府公共事務協調、提高施政效率的努力。 　　為了更好地做好財經規劃和預算工作的組織協調，真正將有關財政權集中於政府首腦手中。筆者建議成立國務院財經規劃和審核委員會，為跨部委的決策協調機構，其日常工作由行政管理與預算編製辦公室負責。委員會主席由國務院總理親自擔任，成員包括行政管理與預算編製辦公室主任、國家發改委主任、財政部部長、稅務總局局長、海關總署署長、國務院機關事務管理局局長、勞動和社會保障部部長、科技部部長、國資委主任以及若干財經、法律、公共政策專家組成。其職責是規劃中長期總體財經政策、確定年度財政預算整體方針和方案、審查各預算部門預算草案、在特別情況下協調部門預算編製工作。在這方面，美國預算的編製實質上是由總統在經濟顧問委員會、行政管理和預算局、財政部（主管稅收預估）的共同協助下完成；日本鳩山內閣新近設置高規格的國家戰略局統籌國家主要政策和預算編製基本方針，設置行政革新會議負責從國民的角度對行政進行全面檢驗、減少稅金浪費等，均可為我們鏡鑒，以便全面、協調考慮國家發展戰略和整體預算的編製。 　　我國財政部門高度集中的財政職權是由我國建國初期鞏固政權、五十年代抗美援朝及其後計劃經濟等國情決定的必然產物，是和過去相對單一的財政政策目標、較小的財政經濟總量和國家對經濟的強力控制的國情相適應的。但在現今市場經濟體制條件下，由於利益主體多元化帶來的公共支出需求的多元性要求、民主理財要求，由於財政經濟總量的急遽擴大，同時也由於政府公共預算、國有資本經營預算、社會保障預算以及部門預算、績效預算、零基預算等的推行，這種由一個部門總管財政收支政策、代編預算並負責收支執行管理、監督的管理體制已經變得越來越不適應。其結果是既不利於集中精力編製好預算，又不利於集中精力執行好預算，不利於預算的科學化、規範化管理，也缺少行政機構之間的制衡機制，財權過於集中，財力浪費、財政失控現象比較嚴重。而設立新機構剝離財政部門的預算編製權以後，可以使財政部門更好地集中精力做好財政收入入庫組織工作、財政資金的出庫審核、撥付工作以及財政資金使用中的監督管理工作、政府支出集中採購工作，進而提高我國財政資金的使用運營效率和效益。 　　以上種種強化人大預算審議機構、強化行政體系預算編製機構的設想，雖然所費甚多，但實屬必須，也一定會有其所值——因為這必將大大提高政府與人大的理財能力，促進預算編製的科學、合理、公平及預算審議的實質化。同時，我們還應著力提高預算透明度，逐步建立健全預算公開、人民參與和監督預算、媒體監督、納稅人公益訴訟、司法監督等方面的制度，因為藉助於這些主體的參與，我們才更有可能實現預算權在人大和行政之間的動態平衡。 　　 　　五、修訂預演算法，應明確確立預算公開制度，逐步提高預算透明度，推進公民參與預算、監督預算的民主政治進程，建立健全多種多樣的民主理財制度 　　 　　預算公開，或稱預算透明，是指政府預算的依據、內容及其編製、審批、執行（含調整）、決算等過程都必須依法通過相應方式向社會公開。預算公開包括靜態預算文件的公開和動態預算過程公開（即對公民開放）兩個方面。 其中，預算文件的公開，被認為是預算公開的最基本內容，預算文件的可獲取乃是預算公開最基本的要義；而就過程公開而言，包括預算編製、預算審議、預算執行、決算和監督在內的各預算過程都應當是對外公開的，其中最重要的則是預算審議過程的對公民開放。 　　預算公開是現代民主政治國家預算的應有之義，是政府公共預算區別於個人、企業、家庭等「私人預算」的顯著特徵之一，也是現代民主憲政國家不同於專制集權國家的重要標誌。政府公共預算之應公開，其原初依據在於政府預算本質上是一種公共資金的受託決策：政府公共預算資金的點點滴滴均來自於廣大納稅人人民而非來自於政府自身；人民所以願意將自己資財的一部分讓渡給政府加以管理、運用，非為政府本身而是為了人民自身的福利和幸福；政府基於人民的信任管理和運用財政資金實際上是在履行預算信託的受託責任。從而，作為預算信託受託人的政府，將公共預算的所需、所用及其執行情況，向財政資金的來源者、預算信託的委託人暨預算利益的受益人——廣大的納稅人人民報告，接受其監督、審議乃至糾正，以確保納稅人人民利益的最大化實現，也就是天經地義的事。也正是基於此，英國資產階級在反對封建王權的長期鬥爭中，強制國王以詔書、諭旨、權利法案等柔性憲法形式多次承諾：舉凡稅貢征課、王室借款等涉及人民負擔的事項，必須先經國會會議，以期獲得全國公意；遭受「未經我們允許就向我們強迫徵稅」之痛的美國十三州殖民地人民，在其獨立立國後於1787年制定的憲法中即明定合眾國的「一切公款開支，其賬目應隨時公布之」（美國《憲法》第9條第6款）；法國大革命時期由資產階級制憲會議通過的《人和公民權利宣言》 不僅在第15條規定：「社會有權要求機關公務人員報告其工作」，而且其第14條更明確宣稱「所有公民都有權親身或由其代表來確定賦稅的必要性，自由地加以認可，注意其用途，決定稅額、稅率、客體、徵收方式和時期」，其後1791年法國《憲法》第五篇第3條更明文規定：「由部長或經管人簽署並證明的各部支出細賬，應在每次立法議會會期開始時印刷公布之。各種賦稅和一切公共收入的收支狀況，亦應以同樣方法公布之。此等收支狀況應按性質加以分別，並應說明各縣每年的收支金額。各郡有關法庭、行政機關及其他機關的特別支出亦應公布之。」凡此均從憲法的高度率先確立了作為預算資金來源者、預算信託受益者的一國國民及其代表對政府財政預算所享有的知情權、監督權和審批權，相應也就奠定了政府及其公務人員公開財政預算情況的義務和責任。因此，客觀歷史地說：預算公開作為一項政治法律制度乃是人民取得對專制王權鬥爭的勝利並被確認為國家最高權力本原後的合乎邏輯的結果。此後，其他國家如日本、德國等眾多國家也紛紛以憲法、財政法或預演算法的形式確立了預算公開制度 。剛剛過去的世紀之交，國際貨幣基金組織（IMF）、經濟合作與發展組織（OECD）等國際組織更將其發展為財政透明度原則、預算透明度原則 ，藉以保障國際社會宏觀經濟穩定、政府良治和財政公平，推動國際經濟合作的開展。 　　市場經濟發達國家與國際組織所以大力推動預算公開制度，實因藉助於這一制度平台可以讓公眾全面了解政府的財政收支狀況和施政決策情況，明晰財政風險，監督資金的分配、使用，評價資金的運用效率和政府施政效能，督促政府更好地履行公共受託責任，優化國家公共治理，確保政府真正在完全徹底地為國家最高主權者人民的利益服務。但與此形成較大反差的是我國的預算公開無論是在理論認知、制度建設還是現實實踐方面都差強人意：長期以來，我們在思想觀念上將政府預算視為國家機密，不僅一般民眾難於獲取，即使是各級人大代表也往往只能在短暫的會期獲得聊聊數頁的預算草案的概要，更遑論可以進行認真細緻的審議、批准。預算公開連在國家權力機關組成人員的層面都無法實現，這實是造成我國預算編製粗糙、預算執行隨意的重要制度根源之一，也無怪乎一些全球性機構將我國評為世界上財政透明度最差的國家之一 。近幾年來，我們雖然在制度建設方面以推動法治政府、服務型政府為契機，藉助於國務院行政法規《政府信息公開條例》的形式將政府財政預算、決算報告列入了政府應予重點公布的信息範圍，並對信息公開的方式和程序、監督和保障等作出了規定 。但亦僅止於此，我國《憲法》、《預演算法》及有關法律中都沒有關於預算公開、公民參與的任何內容。實踐中，雖然中央政府有關部門如審計署，地方政府如廣州、深圳、河南焦作、河北承德等地也都在積極推動預算公開、群眾參與等方面的改革，財政部也先後發布了約束本系統的《關於進一步推動地方財政部門政務公開的意見》、《財政部政務公開規定》和《財政部機關政府信息公開實施暫行辦法》等規定，但因其立法層次低、所能約束的主體極其有限，以至於更多使用財政資金的政府部門、地方政府一如上海市政府一樣，仍然將預算信息視為政府禁臠，人民不得與聞，更別說監督和參與，從而失去了一個很好的民眾知悉、參與和監督政府預算編製、審議和執行的最基礎的制度化平台，從本源上剝奪了民眾的知情權、決策權和監督權，而這顯然與我國民主政治改革進程相悖 。筆者認為，我國目前這種由國務院特別是由財政部行政主導的財政預算信息公開，有其難以克服的弊端和難題：一是由行政法規、規章來規範財政預算信息公開，既不符合我國《立法法》關於財政、稅收基本制度只能制定法律的基本規定，也不符合國際上財稅問題應是法律保留事項甚至是憲定事項的慣例，實質上就是剝奪了人民對財政事項的最高話語權。二是就中國的現狀而言，政府部門尤其是財政部門是財政預算信息的最大壟斷者，因而也就應是預算信息公開的最大義務人，由義務人自定規則規範自己的行為，其公開的範圍、公開的深度、信息獲得的難易程度、未能獲取的救濟和責任追究機制，就可想而知。三是約束的信息提供主體範圍極其有限，公民難以獲得國家財政預算信息的全貌。因為，理論上而言，凡參與預算過程、使用國家財政資金的所有掌握相應預算編製、執行、審計、決算等信息的國家機關，都有依法報告和公開財政預算信息的義務。而國務院的行政法規約束不了立法、司法機關，財政部門的規定更連同級政府其他部門也管不了，行政部門應如何向立法部門報告和向公民公開？立法機關、司法機關應如何向公民公開及公開哪些內容？顯然只有法律甚至只有憲法才能確定。四是預算公開還要求設定預算權力（利）、義務、責任的實體依據公開，以便評估預算的合法性、合理性，而這些依據最主要的是各種各樣的法律或地方性法規，行政法規、行政規章則顯然無法規定這一點；五是現代國家尤其像中國這樣的大政府，政府管理職能巨大而龐雜，政府、執行管理職能的社會組織、國有企業之間聯繫複雜，政府一般預算、基金預算、國有資本預算、社會保障預算間犬牙交錯，其信息的複雜性遠非一般的政務信息公開所能及。因而，在一般的《政府信息公開條例》中對此作規定，實有難以承受之重。 　　對此，筆者建議，我國在修訂《預演算法》時，一定要明定預算公開原則，就預算公開的基本內容如公開主體、公開內容及除外、公開程序、救濟機製作出一般性規定，同時授權全國人大常委會依據我國財政暨政治改革進程，制頒、修訂有關財政預算信息公開的具體制度決定，配套媒體自由、出版自由等方面的制度建設，主導和推進我國預算信息公開的進程，以此作為其他一系列公民參與預算制度的基礎。並應在時機成熟時，將財政預算公開制度上升為憲法的規定。 　　 　　來源：《政治與法律》2011年第9期
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