預演算法四審有望8月「上會」 不再徵求社會意見

2014年07月26日 01:14 來源：中國經營報

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不再徵求社會意見預演算法四審有望8月「上會」

許浩

經過一波三折之後，預演算法修訂進入衝刺階段。

《中國經營報》記者了解到，「預演算法修正案（草案）」（以下簡稱《草案》）可能會在8月底召開的十二屆全國人大常委會第十次會議上進行「四審」，並將同時提交全國人大常委會進行表決。

有參與《草案》起草工作的專家介紹，「四審稿」不會向社會公開徵集意見，此次表決通過的可能性很大。

8月四審

一位參與《草案》起草工作的專家介紹，預演算法可能將於8月底召開的十二屆全國人大常委會第十次會議上進行第四次審議（以下簡稱「四審」）。

「『預演算法四審稿』不會向社會公開徵集意見，此次上會表決通過的可能性很大。」這位專家說。

一位全國人大常委會法工委工作人員對記者表示，原則上，8月底將會對預演算法進行「四審」。但是，需要等8月中旬的全國人大常委會委員長會議上確定後，才能把《草案》提交全國人大常委會第十次會議上進行審議。

現行的《預演算法》自1995年1月1日起施行。作為一個國家預算管理的基本法律，該法被學術界稱為「亞憲法」。

由於對國家政治、經濟生活有著極為重要的影響，這部法律引來各方利益激烈博弈。

《立法法》規定，列入常務委員會會議議程的法律案，一般應當經三次常務委員會會議審議後再交付表決。

預演算法的修訂最早可以追溯到2003年的十六屆三中全會，當時中央首次提出了政府的全口徑預算問題。

自2004年起預演算法修訂工作開始，至今已10年，跨躍三屆人大任期，經過三次審議，堪稱一場「馬拉松式的修法」。

財稅法學家、中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，預演算法修訂工作如此曲折，重要原因之一就是預演算法修訂涉及權力重新劃分。

這其中，不僅涉及人大與政府之間、中央政府與地方政府之間的權力劃分，還涉及政府內部各部門之間的權力重新分配。

比如， 1994年版預演算法第48條第二款規定，「中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理。」

預演算法二審稿將這一款刪除，並增加一款作為第五款：「國庫管理的具體辦法由國務院規定。」這意味著中國人民銀行對國庫管理許可權的減弱，而財政部的許可權則得到加強。

而一位參與《草案》起草工作的專家介紹，由於學術界對此條款激烈批評，認為是在「開倒車」，四審稿中有可能對此條款將作出調整，繼續保持現行人民銀行經理國庫制度。

施正文認為，另一個影響預演算法修改的重要因素是，黨的一系列重大決議的出台。在2012年年底召開的黨的十八大會議上，中央提出「加強對政府全口徑預算決算的審查和監督」。

2013年11月15日，十八屆三中全會頒布的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》也提出明確要求：「加強人大預算決算審查監督、國有資產監督職能。」這對各級人大及其常委會的預算決算審查監督提出新的更高要求。

6月30日，中央政治局審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》，進一步從政策上明確了預算管理體制的方向。

全口徑預算

長期以來，財稅法學界一直呼籲建立全口徑預算管理制度。

預演算法三審稿對此問題作出了回應。其中將預算分為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，並規定「政府的所有收入和支出都應當納入預算」。

這就使立法機關結束過去多年只能審查公共財政預算的局面，使全口徑預算有了法律依據。

北京大學財經法研究中心主任劉劍文說，「預演算法三審稿的進步是很明顯的，但是還有很大調整改善的空間。」

他建議，將「政府的所有收入和支出都應當納入預算」修改為「政府財政行為都應當納入預算」。

「政府的財政行為不僅包括收入和支出，若不能將所有的政府資金納入統一的預算管理範圍,一切的監督都無從談起。」劉劍文說。

上海財經大學教授蔣洪認為， 所謂全口徑預算，是指政府的全部收入，包括稅收收入、行政性收費收入、國有資本收益、其他一切政府收入，都必須納入預算。使用這些收入而形成的支出都是政府支出，也必須全部納入預算。

但是，目前的預算體系只體現了「收」和「支」，沒有體現資產負債，這就會導致很多支出轉換為另外的資產，而一旦轉換為另外一種資產，就脫離了公民與人大的監督視野。

施正文認為，雖然預演算法二審稿曾提出「各級政府的全部收入和支出都應當納入預算」的原則，在預算完整性方面取得了進步，但距離全口徑預算的目標還有很大的距離。

比如，大多數國家國有企業的分紅占凈利潤的比例平均在30％~50％之間，有些特殊情況下甚至高達70％。目前我國央企上繳比例最高的資源性行業及壟斷性行業的稅後利潤上繳比例僅為15％~20％，絕大部分央企上繳比例為5％~10%。

而當前國有資本經營預算占國有企業經營利潤不到10%，這意味著，國有企業90%以上的利潤沒有納入預算。

施正文認為，國有資本經營預算，是國家以所有者身份依法取得國有資本收益，並對所得收益進行分配而發生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。應該將國有企業利潤全部納入國有資本經營預算。

設立預算委員會

長期以來，財稅法學界專家一直呼籲，設立專職機構，負責審查批准財政預算工作。

近日，由劉劍文教授、施正文教授等8位財稅專家聯名起草的修改意見，建議成立人大預算委員會，作為專職、常設機構，從事預算監督管理工作。

1998年，經九屆全國人大常委會第六次會議審議，決定設立全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會（以下簡稱「預算委員會」）。隨後，地方各級人大也設立了預算工作委員會。

但是，預算工作委員會級別較低，實踐中只能輔助全國人大財經委員會進行預算審查監督。

施正文教授認為，縱觀世界各國，預算委員會都是一個重要部門。

比如，美國參議院和眾議院有「撥款委員會」和「國會預算署」，做到所有政府部門的財政支出要經由「這兩個機構核實符合年初制定的財政預算而批准後，才能支出。

目前我國全國人民代表大會設立的九個專門委員會中還沒有預算委員會，只常委會設有預算工作委員會，其法律地位和權威性遠遠不能適應目前預算審查監督的需要。

施正文教授認為，各級人大中的預算委員會僅僅是工作機構或服務機構。這樣的預算委員會在全國人大會議和人大常委會上沒有法定的主體，很難起到預算審查的作用。

一位曾前往全國人大常委會調研的專家介紹，全國人大常委會法制工作委員會有兩百多人，而預算委員會只有二十來個人。

7月14日，財政部公布的數據顯示，今年上半年全國財政收入達7.46萬億元，而去年全年中國財政收入已接近13萬億元。

「只有二十來人，真不知道他們是怎麼完成那麼大量的預算審查工作的。」這位專家說。

同樣是負責預算審查工作，美國的「撥款委員會」和「國會預算署」擁有近千人員編製。

劉劍文教授建議，在全國人大和地方各級人大設立一個預算委員會，由人大預算委員會來專門負責預決算審批和財稅立法工作。