【解局】誰來監督國監委？《監察法》里有答案

昨日，中華人民共和國國家監察委員會正式揭牌，同時，新任的國家監察委員會副主任、委員舉行了憲法宣誓儀式。

至今年2月25日，全國31個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團各級監察委員會已經全部組建完成，這次國家監察委員會正式揭牌，則是補齊了國家層面的監察機構，形成了系統的中國特色監察體系。

而作為賦予國家監察體系法律名分的《監察法》，自然更加重要。

20日，十三屆全國人大一次會議表決通過《中華人民共和國監察法》。作為今年兩會的重要成果之一，這項備受矚目的法律，不僅標誌著國家監察體制改革成果進一步固化為法律制度，更意味著在工作實踐中適用《監察法》被提升了議事日程。

不過，要準確適用《監察法》，首要的工作是正確理解《監察法》。為此，島叔仔細對比了《監察法（草案）》（二審稿）《監察法（草案）》（兩會審議稿）和通過後的《監察法》，就島友們關心的一些要點進行解讀。

憲法

為什麼要制定《國家監察法》？

為了深化國家監察體制改革，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進國家治理體系和治理能力現代化，根據憲法，制定本法。

《監察法》第一條，就開宗明義地指出了制定此法的初衷。

值得一提的是，相比二審稿，《監察法》在兩會審議稿中加入了「根據憲法」4個字。不要小瞧這4個字，這可是《監察法》的制定於憲有據的最直接證明。

眾所周知，《憲法》作為國家根本大法，具有最高的法律效力，一切法律都不得同憲法相抵觸。因此，早在《監察法》一審稿公開徵求意見時，就有學者提出，既然要成立監察委員會，就必須修改憲法，因為設置國家機構的基本法律，無論是制定，還是修改，都不得與憲法相抵觸。

因此，我們看到，在第十三屆全國人民代表大會第一次會議的議程中，是先審議通過《中華人民共和國憲法(修正案)》，將監察體制納入憲法後，才審議通過《監察法》的。簡單來說，必須由憲法賦予監察權力體系合法性，才能對《監察法》進行立法表決。

這不僅是一個嚴肅的程序問題，還是一個效力問題。

同時，我們還可以注意到，在全國人大常委會決定將《憲法(修正案草案)》提請十三屆全國人大一次會議審議後，《監察法（草案）》也主動與《憲法(修正案草案)》「對標」，相關內容及表述均與憲法修改關於監察委員會的各項規定相銜接、相統一。

從推進國家監察體制改革的過程來看，這樣的立法程序較好地處理了改革與法治的關係，協調了《監察法》與《憲法》的關係，貫徹了凡屬重大改革都要於法有據的要求。

留置

《監察法》出台後，「雙規」正式告別了歷史舞台，被留置取而代之。留置，也一直是人們熱議的一大亮點。島叔認為，留置取代「雙規」，是黨規轉向國法的一個重要里程碑。

為什麼這麼說？

作為一種限制人身自由的措施，為規範使用和防止濫用，《監察法》對留置作了一系列規定：

一是留置範圍，主要是六類人群，四種情形；二是嚴格審批，設區的市級以下監察機關採取留置措施，應當報上一級監察機關批准。省級監察機關採取留置措施，應當報國家監察委員會備案；三是要在規定的留置場所執行並進行管理。四是嚴格留置時限，不得超過3個月，特殊情況下，可以延長一次，但要經過嚴格批准，延長時間不得超過3個月；五是採取留置措施的，如被司法機關判處管制、拘役和有期徒刑，留置期限可以折抵刑期。

同時，《監察法》還對保障被留置人員的合法權益作出了規定——

一是在總則中關於監察工作要堅持的原則中規定「保障當事人的合法權益」；二是規定監察機關發現採取留置措施不當的，應當及時解除；三是採取留置措施後，除有礙調查的，應當在二十四小時以內，通知被留置人所在單位和家屬；四是保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫療服務。

這樣的制度設計，不僅賦予被留置人員保護人身自由的法理依據，也有效地防止了被留置人員遭受不法侵害進而保障其合法權利。

更重要的是，這體現的是對此前反腐機製法治困境的程序反思，而不只是一種名稱術語的替換。

畢竟，缺乏救濟的權利，就是虛假的權利。

監督

在《監察法》中提出，要加強對所有行使公權力的公職人員的監督，實現國家監察全面覆蓋。正如國家監察委主任楊曉渡所說，監察委員會不是一個超級的權力機構，做的大量工作是日常「拉拉袖子，提個醒」的工作，是監督的工作。

一直以來，我國堅持黨內監督與國家監察相統一的監督制度。但是，此前施行的《中華人民共和國行政監察法》，只實施了對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員的監察，並不能完全作為黨內監督的法理依據。

這次《監察法》的出台，實現對所有行使公權力的工作人員監察全覆蓋，擴大了監督範圍，補齊行政監察範圍過窄的短板，也賦予中國特色監察體系以法律的名分，真正把所有公權力都關進位度的「籠子」。

那麼，正如兩千多年前古羅馬作家尤維納利斯就曾提出的一個問題，人們自然會問：誰來監督監督者？

這在《監察法》中說的很清楚。在《監察法》第七章「對監察機關和監察人員的監督」中，對此作了嚴格且立體的規定：

一是接受人大監督。各級監察委員會應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。監督方式包括：聽取和審議專項工作報告、組織執法檢查、就有關問題提出詢問或者質詢；

二是規定監察機關應當依法公開監察工作信息，接受民主監督、社會監督、輿論監督；

三是設立內部專門的監督機構，強化自我監督。規定了對打聽案情、過問案件、說情干預的應當報告和登記備案，監察人員的迴避，脫密期管理和對監察人員辭職、退休後從業限制等制度；

四是明確了對監察機關及其工作人員不當行為的申訴和責任追究制度。

此外，監察機關與司法機關還形成了相互制約的關係。

毫無疑問，任何權力都要受到監督，監察權自然也不可能例外。

合意

「合意創立法律」。

用這句諺語來概括《監察法》的出台過程，最合適不過了。可以說，《監察法》是近年來少有的全民參與性立法，是我國開門立法精神的直觀體現。

這一點，縱觀立法過程，即可發現。

2016年10月，中央紀委機關會同全國人大常委會法制工作委員會即共同組成國家監察立法工作專班。在前期工作基礎上，工作專班進一步開展調研和起草工作，吸收改革試點地區的實踐經驗，聽取專家學者的意見建議，經反覆修改完善，形成了監察法草案；

2017年6月下旬，十二屆全國人大常委會第二十八次會議對監察法草案進行了初次審議。初次審議後，全國人大常委會法制工作委員會將草案送23個中央國家機關以及31個省、自治區、直轄市人大常委會徵求意見；

2017年7月18日，全國人大常委會法制工作委員會還召開專家會，聽取了學者意見。專家學者一直是關注監察體制改革的重要群體。CNKI資料庫顯示，2017年以來以「監察法」為主題詞的學術論文已經超過200篇，單篇最高下載量接近5000次。僅僅2017年，就召開了「監察體制改革與法治」「國家監察體制改革：憲法學與刑事訴訟法學的對話」等多場學術研討會；

2017年11月7日，監察法草案在中國人大網全文公開，徵求社會公眾意見。據官方統計，截至12月6日，共有3700多人提出1.3萬多條意見建議（這還不包括發布在自媒體平台上的意見），遠高於同時期的《農村土地承包法（修正案草案）徵求意見》《中小企業促進法（修訂草案二次審議稿）徵求意見》和《電子商務法（草案二次審議稿）徵求意見》。

……

直至2018年3月13日下午和14日上午，各代表團全體會議、小組會議對監察法草案的審議上，還有1840名代表發言，提出1384條意見，其中對草案的具體修改意見建議389條。這些來自人大代表、專家學者、基層群眾和各有關方面的意見，不僅體現了民主精神，也體現在了《監察法》的最後定稿中。

有人說，立法工作就是讓社會達成最大共識。《監察法》的出台，也符合了這一點。

文/巴山夜雨