旅遊局：不要還在為旅遊者服務的泥沼中掙扎 – 品橙旅遊

筆者認為，中國旅遊發展有兩個致命的誤區，一是將旅遊業局限為經濟產業，其觀點見已經發表於品橙網的文章《旅遊業，不要還在經濟產業的牢籠中繼續獨舞》；二是將旅遊局當作為旅遊者服務的機構，這就是本文需要闡述的觀點。

縱觀旅遊管理機構的發展歷程，其名稱和性質是隨著旅遊業的不斷發展而變化的。1964年「中國旅行遊覽事業管理局」成立，其功能是負責外事接待中的旅行遊覽，是一種政治任務； 1982年更名為中華人民共和國國家旅遊局和1993年國家旅遊局成為國務院直屬機構，其功能是旅遊行業管理，後提升為經濟行為。時至今日，旅遊業已經稱之為一項綜合性很強的重要產業時，旅遊局的管理還要局限在於行業管理的範疇？！ 旅遊局還是主要為旅遊者服務？！2013年我國出台了《旅遊法》，社會各界自然認為執法主體是旅遊局，其實《旅遊法》對旅遊相關行政執法部門是這樣描述：景區主管部門、有關主管部門、有關部門、旅遊主管部門和道路運輸管理機構。那麼，試問旅遊局在整個旅遊者的活動中，能管什麼，該管什麼？甚至是旅遊局是不是需要管理旅遊者？我們先看五個案例：

案例1：青島大蝦事件

就在剛過去的十一黃金周，「青島大蝦」事件引爆全國，其惡劣的影響還登上了外國的新聞版面，所謂「好事不出門，壞事傳千里」，山東省花大力氣打造的「好客山東」品牌輸給了一隻大蝦。事件曝光後的第二天，以青島市旅遊局牽頭，工商行政管理局、物價局、公安局四部門聯合發文《關於進一步治理規範旅遊市場秩序的通告》。政府以旅遊局牽頭解決問題看似是對旅遊局綜合協調部門工作的默許，但事實上，宰客事件發生與處理時，遊客首先並沒有向旅遊部門投訴，報案後公安局也並沒有找旅遊局來處理，該事件從頭到尾旅遊局一沒有法律授權，二沒有得到報告，那這樣的事情是否該由旅遊局來管？旅遊局是否又能管得了？

案例2：三亞海鮮排擋「宰客門」事件

2012年春節，網友在微博爆出在三亞吃海鮮，三個普通的菜被宰近4000元，鄰桌客人點了一條魚每斤580元共6000多元。此帖一出，三亞海鮮被輿論推向風口浪尖，而作為國際旅遊島，吃海鮮作為旅遊消費的重要內容，對旅遊局失責的責難也聲聲不斷。而事實是，一家海鮮排擋的成立，需要經過城管局來認定其在沙灘什麼位置可以擺攤、需工商行政管理局來審核發放經營許可證、需要物價局或發改局來進行統一定價，而其最後面向市場，大部分情況還得經過「攤主」自由提價。一個海鮮攤的經營，跟旅遊局沒有半毛錢的關係，而當遊客被宰後，遊客也沒有意識去找旅遊局，然而事件發生後，旅遊局卻被統一詬病。

案例3：泰航潑水事件

2014年12月，南京旅遊團隊在由泰國曼谷返航途中，個別遊客因不滿空姐的服務，潑空姐熱水，還揚言炸飛機，最後迫使飛機中途返航。這種惡劣的做法不但擾亂了公共秩序，也有損祖國形象，事件後來由泰國警方調查處理。按照常理，事情發生在飛機上，應按照《國際航空法》或《通用航空飛行管理條例》等航空法律法規處理，然而，這樣一件因個別遊客素質低下造成的事件和旅遊社沒有關係，最後卻由旅行社陪著一同「埋單」。事後，旅行社被作出全行業通報，責令整改，領隊給予暫扣領隊證一年的處罰。旅遊局本來應該是保護旅遊企業的娘家，現在卻成了無罪責罰旅遊企業的「昏君」，令旅遊業界的所有人十分寒心！網上罵聲一片。

案例4：廁所問題

在今年1月召開的全國旅遊工作會上，國家旅遊局作出了旅遊廁所革命的決定。從今年開始，將用三年時間，通過政策引導、資金補助、標準規範等手段，新建旅遊廁所33500座，改擴建旅遊廁所25000座。事實上，「廁所革命」並不是第一次出現，早在上世紀90年代，我們就開始了廁所革命。可惜的是20多年過去了，「革命」仍未成功，難道只是因為景區的廁所太少，硬體太差嗎？筆者認為，旅遊業經過多年發展，旅遊管理範疇的廁所數量並不少，硬體並不差，而主要問題是出在國人公共意識缺失上。不久前，一篇「花了好幾千歐元買一隻江詩丹頓手錶的中國女遊客捨不得0.7歐元野外小便」的新聞，足可以反映出國人的如廁文明還處於一個相當低下的水平。類似的新聞，還有「外企對中國員工進行上廁所培訓」、「遊客一天捲走公廁數萬元手紙」等等。另外，隨著大眾休閑度假的深入，遊客休閑範疇也將遠遠超越景區，但更多休閑場所的廁所屬於社會公共服務設施，這樣的空間，其廁所的修建和維護，應該由政府的城建部門來管。試問，全民族的文明素養提升歸旅遊局管嗎？！公共廁所的修建和維護是旅遊局的工作任務嗎？！

案例5：九寨溝遊客滯留事件

2013年《旅遊法》頒布後的第一個長假，四川省九寨溝景區由於景區秩序問題，出現了四千多名遊客滯留的情況，部分遊客滯留時間長達5小時。2013年直到10月3日九寨溝賣出4萬張門票，包括部分沒有進入景區的遊客，比上年少一萬多人。為何上年還秩序井然，實行《旅遊法》後反而變糟呢？究其原因，《旅遊法》中對旅遊團隊購物及自費項目的限制使得旅遊線路價格不得不大漲，因此，許多遊客才選擇自駕或者自由行。沒有了導遊的組織及提前預知，散客的無序湧入導致了景區癱瘓。新《旅遊法》實施為何沒有發揮出正面作用，反而對旅遊市場造成了混亂？縱觀《旅遊法》，基本是對《旅行社管理條例》的細化，對購物的限制更是「因噎廢食」。一部《旅遊法》，應該對旅遊行業、旅遊產業、旅遊事業等方面進行全方位的細緻設計，《旅遊法》則都是不到位和缺失的。

旅遊者的事旅遊局為什麼非得要管？旅遊局到底管的了嗎？

首先，旅遊局管不了旅遊消費品的價格。旅遊消費品是一個廣義的概念，在旅遊目的地一切遊客能夠消費的商品都是旅遊消費品。很多消費場所的功能首先是為滿足當地老百姓的需求，其次才是為旅遊者服務，如許多餐館、商場等等。也有一些在景區附近以遊客為目標消費者的場所，其經營也不由旅遊局監管。一個消費場所的運營需要城管、工商、物價等部門來審批，而旅遊局能管什麼呢？其實旅遊者即為消費者，其權益理當由《消費者權益保護法》來保護，旅遊局對價格制定與監管沒有法律權利。

其次，旅遊局管不了景區門票漲價。近幾年不斷有旅遊景區爆出門票大漲，景區門票價格不僅成了公眾和媒體關注的熱點，同時也是有關部門管理的焦點。旅遊局對景區門票的價格也只能「試圖規範」，例如今年年初在全國景區系統啟動的「旅遊價格信得過景區」創建活動，節前又通過中國旅遊景區協會發出倡議書，要求各類旅遊景區共同抑制門票過高過快上漲問題，並嚴格要求所有5A、4A級景區原則上不得上調門票價格，將景區門票價格作為景區質量等級評定和複核的重點考核指標，實行一票否決制。這樣的價格保衛行動，除對5A、4A級景區具有一定的權利範圍外，對其他景區價格的影響恐怕還是未知數。這些還不是問題的關鍵，關鍵是旅遊局替代了物價局和發改委，做了別人的工作，景區門票一上漲，遊客埋怨的不是物價局和發改委，而是埋怨旅遊局不作為，旅遊局成了冤大頭，替罪羊。

再次，旅遊局管不了遊客個人行為。隨著旅遊成為日常生活的常態內容，各種各樣的遊客不文明行為也是屢禁不止。剛過去的十一小長假，各種奇葩的遊客行為也是層出不窮，有到雷峰塔搬磚給母親治病的，有持假「聯合國維和部隊」證照免費逛動物園的，也有遊客在盧浮宮前泡腳的…國家旅遊局今年3月底為了倡導遊客文明出遊向全國旅遊系統印發《遊客不文明行為記錄管理暫行辦法》，早先頒布的《旅遊法》中也對遊客不文明行為有所涉及，但也只是軟性的「應當尊重…應當保護…應當遵守…」之類的描述，對於參團遊客，旅行社和遊客之間是服務與被服務的關係，遊客有什麼不文明的行為，領隊和導遊最多也只是提醒、勸導，而不能強行制止，也不可能對遊客進行責罰。同樣的，旅遊局也沒有被法律授權對遊客不文明行為進行管束，從某種意義上說，遊客不文明行為更多的是個人素質教養的表現，旅遊局能做的也只是正確引導而已。總之，旅遊局管不了「宰客」、也管不了景區門票、管不了景區秩序也管不了旅遊目的地的安全，旅遊局更管不了遊客的個人行為。

旅遊者的事該由誰管呢？旅遊行業協會才是主管旅遊者的機構，旅遊局主要是監管。針對旅遊者在旅遊過程中出現的問題，可以由相關旅行社協會、旅遊飯店業協會、旅遊車船協會、旅遊景區協會等協同相關執法部門來共同監管。行業協會通過不同的舉措來強化行業自律，從而規範旅遊市場秩序、優化旅遊環境、提升行業整體形象。

旅遊局能管什麼？該管什麼？

長期以來，我國實行的是條塊分割的旅遊管理體制，政出多門、職能交叉、權責脫節，旅遊管理部門側重於行業管理，協調推進產業發展的職能較弱。面對逐漸形成的大旅遊、大產業、大市場，傳統的「小」旅遊管理就很難適應旅遊業快速發展的需要。「小馬拉大車」，成為旅遊管理與旅遊產業發展矛盾的尷尬的現實寫照。旅遊局要從現在的小旅遊行業管理局，提升為旅遊產業建設局、再提升為旅遊事業發展局（旅遊委），以旅遊事業的高度來通過旅遊發展提推動當地的經濟社會發展，而不是僅限於對景區、旅行社、星級酒店等少數行業的管理。

旅遊局的重點工作應該放在產業建設方面。

首先，應完善旅遊要素產業，這是為觀光旅遊者保證的最基礎與必要的產業，即通常意義上的旅遊六要素：食、住、行、游、購、娛。旅遊要素產業是旅遊產業中的主導，如旅遊接待業、涉及旅遊區內外部的交通業、以景區景點為代表的遊憩行業、集購物、觀賞、休閑和娛樂等於一體的商業等等都屬於旅遊要素產業內的範疇。值得注意的是，旅遊局在打造要素產業時，需要關注如何將單要素差異的旅遊產品向全要素差異的旅遊產品與全方位差異的旅遊產品的轉變，即將「六要素」打造為「六吸引」，如吃文化套餐、住文化主題酒店 坐特色交通工具、購買包裝和創新的旅遊商品，娛樂以非遺文化的演藝為主。並結合全要素旅遊產品和獨特的社會文化環境，如麗江，平遙這樣的地方，做出全方位差異的旅遊產品，從而做強旅遊要素產業。

其次，應積極推進旅遊關聯產業，這是直接配合和圍繞旅遊要素產業發展起來的產業。我們將旅遊關聯產業劃分為兩類：第一類是為旅遊要素產業提供生產資料的產業，主要包括：車船交通工具生產、遊樂設施生產、土特產品加工、旅遊工藝加工、旅遊衍生品加工、酒店產品生產、信息終端及虛擬旅遊等設備製造、園林綠化、生態恢復、旅遊基礎及服務設施建造、藝術裝飾等生產製造以及園林建築業；第二類是為旅遊要素產業提供技術、能源及其它服務的產業，主要包括：旅遊商務行業（包括電子商務）、旅遊媒介廣告行業、展覽、節慶等營銷行業；旅行支票、旅行信用卡、旅遊投融資、旅遊保險、旅遊衍生金融產品等金融業；旅遊規劃、策劃、管理、投融資、景觀建築設計、旅遊工業品研發設計等諮詢行業以及導遊培訓等相關教育培訓行業。

再次，應完善構架融合產業，這是一種新型產業形態。它是旅遊產業內部或者旅遊產業與其他產業之間在技術與制度創新的基礎上發生相互交叉、相互滲透的關係，最終融合為一體的產業。由於旅遊業的巨大帶動作用，目前多種產業或是行業均與旅遊業融合產生了各種形態的旅遊融合產業。如保健養生旅遊產業、養老旅遊、工業旅遊、休閑農業、科技旅遊（太空旅遊）、旅遊地產（景觀建築等）、文化創意產業（影視旅遊、旅遊演藝）、體育旅遊產業等。融合產業的構建使「旅遊+」達到了「旅遊X」的狀態。

旅遊委的宗旨是要推動旅遊事業的發展，促進旅遊目的地建設，從而達到引領經濟社會發展的目的。

旅遊業不僅要注重自身發展，還要通過發展旅遊業形成抓手，形成驅動力，進而促進區域社會經濟的發展。筆者認為，旅遊委本應承擔起發展旅遊事業的重任，通過整合相關部門，促進目的地社會經濟發展與產業結構的提升，而如今旅遊委只起到了整合行政管理資源的作用，還遠達不到旅遊事業發展的高度。要發展旅遊事業，需要從以下幾方面著手：

首先，旅遊委需為城市轉型出力。旅遊業是調整產業結構的主力軍，由於旅遊業是三產的龍頭，旅遊業發展了，三產的比例就增大了，同時旅遊業還可以直接促使一產和二產三產化，也可以使三產的比例增大。過去我們曾經說，無農不穩，無工不富，無商不活。現在要加上一句：無旅不優，即沒有旅遊業的介入，產業結構難以優化。在工業化發展的後期，許多城市面臨著資源枯竭的威脅，旅遊業的進入給了一些城市重生的動力，促進了地區社會經濟的轉型。例如，「煤城」焦作在「因煤而困」的背景下大力發展旅遊業，短短几年，焦作旅遊業已經實現了從弱到強，打造了世界地質公園、焦作山水、太極拳三大有國內影響力的品牌，拉動了地方經濟，樹立了從「黑色印象」到「綠色主題」的嶄新形象。2007年，焦作市旅遊綜合收入93億元，佔GDP的比重達到11％。國內外還有許多靠旅遊業來促進城市轉型的事例，如美國休斯敦、匹茲堡，德國魯爾區，還有國內的大慶市、棗莊市等等。

其次，旅遊委需推動構建「城市旅遊」新格局。隨著散客時代的加速到來以及城市自身的提升，對其打造遊客和市民共享空間提出了更高的要求，這也使得統籌考慮旅遊和城市的發展比以往任何時候更顯必要。城市不僅是固定生活者（市民）的，也是移動生活者（旅遊者）的，一個城市不僅需要功能，還需要有味道、需要營造一種特別的生活方式，這樣旅遊者對城市才會最終形成場所依賴，一個區域才會成為旅遊目的地。因此，旅遊委需要將城市旅遊的總體發展理念從旅遊城市轉向城市旅遊，「旅遊即城市，城市即旅遊」。旅遊和城市的融合要求打破城市與旅遊簡單的包含與被包含的關係，旅遊業將不僅僅是城市的產業之一，城市本身需作為一個大旅遊景區和產品來打造，實現城市旅遊建設的目的。在旅遊城市中，城市建設是主導，旅遊業是輔助，是配套，旅遊局需配合城建部門，建設配套的旅遊服務設施，優化城市環境，提高居民的好客度等；而在城市旅遊中，旅遊業應成為統領城市的產業，由旅遊規劃來引導城市建設，包括城市的景觀、 生態及人文環境、和諧而安全的秩序等等，遊客到城市的每個角落都能感受到城市的氣質與休閑品質，而當地居民也在此環境中得到更好的經濟收益與幸福體驗。

第三，旅遊委需積極建設鄉村旅遊目的地。鄉村旅遊是一些地方新農村建設的重要推手，也是產業結構調整和解決「三農」問題的重要抓手，更是農村生態文明建設的切入點。如果我們更加重視鄉村旅遊的這些綜合性價值，那麼就能達到建設美麗鄉村的目的，從而促進美麗中國的建設。從旅遊者角度來說，鄉村旅遊就是回家，因為回歸是一種潮流，回家是一種訴求；從政府角度來說，發展鄉村旅遊的最終目的就是進行新農村建設，同時進行農村產業結構的調整；而從本質上來說，發展鄉村旅遊就是要營造好山水鄉愁，構建好鄉村生產生活，挖掘民俗、風情、技藝等特色資源。鄉村旅遊不僅僅是要做好觀光農業、休閑農業和體驗農業產品，有條件的還要打造養生農業和生命農業等更為深層次的產品。這些豐富多彩的鄉村旅遊產品，既能滿足城市人的身心需求，又能讓農民就地就業、農產品就地增值、農村就地城鎮化、農俗就地傳承、農業就地轉型，實現第六產業的綜合發展。這是農業部門的「農業+旅遊」所無法完成的，它體現的更是「旅遊×」的級數效應。按照旅遊路徑做的新農村升級，不是趕農民上樓，也不是小打小鬧的農家樂，它更體現旅遊產業與其他產業的融合，這種模式才能使鄉村旅遊從「單打獨鬥」走向區域發展，從而解決全域發展的問題。

第四，旅遊委需助推智慧城市的建設。要想把旅遊產業做強，使旅遊產業快速健康發展，就必須要依靠現代科技的力量，採用一種低成本、高效率的聯合服務模式，用網路把涉及旅遊的各個要素聯繫起來，從而為遊客提供智慧化的旅遊服務。這種服務離不開智慧城市的基礎環境，如區域信息基礎設施，包括3G和無線網路覆蓋，並對三網融合有一定的需要。智慧旅遊是智慧城市的重要組成部分，幾乎所有的城市都具備旅遊的功能，不考慮智慧旅遊的智慧城市是不完整的。因此，發展智慧旅遊離不開智慧城市的建設。而隨著旅遊業在國民經濟產業中地位的提升，部分城市特別是把旅遊作為支柱產業的城市，也可以通過先開展智慧旅遊建設，在打下一定基礎，產生一定效益之後，再進一步開展智慧城市的建設。

第五，旅遊委是對外宣傳旅遊目的地形象的窗口。中國2000多個縣市區，沒有區域形象的地方，經濟社會是很難發展的。放眼中國，幾乎所有省市縣區的區域形象都是用旅遊形象來替代的，因而，旅遊局首要的功能是營銷旅遊地目的地，從宏觀上為旅遊地的形象進行定位，並形成自身的旅遊品牌，即「如果把一座城市比成一個企業，旅遊局應該成為這個企業的營銷部。」 如我們耳熟能詳的中國酷省黑龍江、桂林山水甲天下、爽爽的貴陽等等都是當地旅遊局協同政府其他部門來推出的，旅遊地通過旅遊形象吸引「人流」進入, 從而全方位帶動所有的「流」（信息流，物流，資金流，人才流等）流進，即「人流」是一切流的載體！因此，旅遊局為當地各個部門的發展以及區域的發展，提供了基礎，打造了平台。

總之，旅遊局需要作出自己的業績，需要擔當起自己的責任，這都是對的，也是必須的。問題是，這個擔當的目標是旅遊業和旅遊地，而不是旅遊者！當然，目前的旅遊局需要三業合一，即定位旅遊事業，主攻旅遊產業，監管旅遊行業，旅遊局再也不要在主要為旅遊者服務的泥沼中苦苦掙扎啦！（專家：王衍用教授北京交通大學）

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