燕山大講堂第二期：拋棄全能主義，構建現代國家

燕山大講堂：拋棄全能主義，構建現代國家

http://view.QQ.com　 2008年05月27日10:05 　 騰訊專稿　 李強　 評論9條

左起：主持人韓春暉、嘉賓李強、點評陳端洪

2008年5月24日下午，在「燕山大講堂」第二期，北京大學政治管理學院的李強教授做了主題為「行政體制改革的政治學解讀」的演講。李強認為，中國政治體制改革的首要任務是構建現代國家，廓清現代國家的職能。如果國家權力沒有一個界定，權力並不僅僅限定在政治的範圍之內，而是滲入到社會生活的方方面面，成為一個無所不在、無處不在的全能主義框架，那麼即便把這個龐大的權力交由民主化的程序來處理，也沒有辦法產生一個比較健全的、良好的政治。以下為李強演講主要內容：

一、經濟發展需要怎樣的政治體制改革？

最近，經常會看到一些觀點，特別是經濟學家們說，中國的經濟改革已經遇到瓶頸了，如果不進行政治體制改革，中國的經濟體制改革很難進行下去。我想這是大家相當強烈的共識，中國如果不進行政治體制改革，經濟體制改革就難以發展。那麼，大家所想的政治體制改革是什麼樣的政治體制改革，經濟學家想改的是什麼呢？一般來講，講政治體制改革，人們馬上就想到民主化的問題，實際上仔細深究，經濟體制改革和民主化的聯繫，遠沒有大家想的那麼密切。

市場經濟的本質是什麼？是等價交換。但大部分人是不傾向於等價交換的，人的本性，可能是希望能夠拿比較少的東西，換比較多的東西，甚至不拿東西，把別人的東西拿到自己手裡。所以要想保障市場經濟，必須由國家來提供一個具有普遍性的法律秩序，如果不等價交換，坑蒙拐騙，國家就施以制裁。並且，只有現代國家能夠提供這種法律的保障。市場經濟的本質是看不見的手發揮作用，但必須後面有一隻看不見的手起到國家的職能。

只有現代國家能夠提供這種職能，那麼，今天我主要想講，而且是我認為最重要的問題——現代國家構建的問題。

現代國家的機構在行使自身職能的時候，必須完全按照公共性的原則，不受任何私人機構和私人利益的影響。但是我們可以看到，在國家機構裡面工作的人，可能為了自己的私人利益、和其它的原因而不去履行他該履行的職能。例如，當一個上海的公司和北京的公司發生了經濟糾紛的時候，如果是一個優秀的上海市市委書記，他能夠以一個普遍的法律來考慮這個問題嗎？我覺得這是一個不可能的事情，作為上海的父母官，一個重要的職責，就是能夠使上海地區的經濟發展上去。人們所抱怨的政府缺乏公共性這一點，一方面大量的可能是個人追求私利。另一方面從制度的設計來講，這些機構就是公共性和私人性，二者混為一體的結構。在這種情況下，由於它不能夠維持公共性，所以它就沒有辦法為市場經濟的發展提供一個具有普遍意義的政治和法律的環境。

二、什麼樣的國家最能夠履行國家職能

如何解決這個問題？一個必要的前提就是國家職能的分疏，國家履行有限的職能，國家和市民社會保持距離。黑格爾辯證法講到，個人是完全追求私利的，在正常社會是需要的，在市民社會，既有某種公共性的東西，又有某種私利的東西。到了國家的層面，就完全公共性了。在黑格爾看來，要想使市民社會健全運作，必須有一個了不起的自主的國家，市民社會如果過多的參與了國家、影響了國家，那會影響國家的公共性。國家機構設置的時候，要有一個非常清晰的想法，這個機構是公共性的，所以國家自主的前提是國家的分疏。

什麼樣的國家是最能夠履行國家職能的？一個國家的職能，並不是管得越多就越好。

施密特曾分析德國魏瑪共合國，當時德國面臨很多的困難，政治上國家力量太弱，許多人都希望能夠建立一個強力的國家，不少人把目光投向了蘇聯和義大利，他們先走一步建立了法西斯政權。施密特作為德國著名的憲法專家，他認為，全能國家不可能是一個強國家，不可能是一個完全維持公共性的國家。他有一段非常精彩的分析。「在全能主義國家中，一旦國家和市民社會明確的劃分不復存在，一旦國家干預範圍超出政治權力，不再從事政治問題，而是潛入社會生活的所有方面，國家的自主性與獨立性就會消失。所以全能主義國家就是當時蘇聯模式和法西斯模式，其基本特徵是不存在獨立自主的國家，即不存在合法使用暴力權力，為社會提供公共產品的機構。在理想意義上，回想韋伯的話，全能主義狀態和無政府主義，有驚人的相似之處。無政府主義的理想是國家的消亡和社會的自我調節，全能主義是社會主義的消亡和國家的無所不在，這些都取代了自主國家存在的前提。

從上面抽象的理論，實際講了現代國家的結構特徵。而現代國家的制度，從歐洲近代歷史的經驗看，在兩個方面發揮了重要的作用。1、現代國家是歐洲民主國家構建的重要前提。2、現代國家是歐洲是西方近代市場經濟發展的重要前提。這也就是我們一開始談的問題，我們的經濟發展需要怎樣的政治體制改革？

三、把非國家的職能逐步的剝離出去

中國現代國家的構建是步履蹣跚的。我在美國讀書的時候，芝加哥州長教授曾經用一個非常好的詞來描述中國狀態——全面危機，政治的危機、經濟的危機、文化的危機、社會的危機等等危機，全面危機，原意在於國家缺乏對整個社會滲透動員的能力。在全面危機的情況下，1949年以後共產黨掌權，中國以一種非常獨特的方式建構了現代國家。特別是當我們國家社會公有制改造完成以後，我們新的政權，從根本上改變了傳統國家無法滲透社會的狀況，從理論的角度來講，可以概括為全能主義。國家通過意識形態、組織結構以及幹部隊伍，這三個要素對社會生活的所有方面，實現了全面的滲透與組織。這種滲透的過程，也許是現代化過程中不可或缺的關於政治運動的過程。可以看到建國之後政治動員程度之高，效果之張，是近代歷史上所有政治動員與政治制度所無法比擬的。經過這種政治動員過程，中華民族第一次以一種具有現代主權國家統一意志的姿態出現在世界舞台。國家有能力將分散的意志、分散的資源凝聚為統一的意志和資源，徹底改變了近代以來長期即弱的局面。

但是，另一個更重要的問題是，這個龐大的機構，從鄉縣地區到中央政府的機構，它既是公共產品提供者，同時也是以地域分疏為前提的某一方父母官，他是生產的組織者，所以他沒有辦法提供專門的公共產品。中國就可能產生頗具悖論意義的情形，特別是市場經濟出現多元化以後。儘管國家機構作為一個無處不在的龐然大物存在，但這個機構已經不再完全履行國家專業化的職能，權力國家的層層職能機構，可能以追求各自利益的行為主體，不再以提供公共產品為意志，從而導致公共權力喪失公共性。這也就是我舉的上海市長的例子。

國家就是以分疏為基礎的一個制度機構，西方是從無到有，中國現在需要的是剝離，就是把我們龐大的無所不在的東西，把非國家的職能逐步的剝離出去，在解構全能主義結構的基礎上，構建現代國家。國家職能在剝離的同時，還要加一些，使它越來越像一個現代國家機構，從而能夠為市場經濟的發展和市民社會的發展提供了一個制度的保障。

四、民主化在現代國家構建的基礎上才是有意義

最近二中全會通過的《關於行政機構改革的意見》，和大部制改革的方案，從剝離國家職能的層面上，其在很大的程度上又向前走了一步。

這次基本的目標是三點，第一點是轉變政府職能，理清政府與社會、政府與市場的關係，將政府職能限定提供公共產品和公共服務範圍內。為了實現這一職能，具體的、比較明確的提了「四個分開」，政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開。我在評論的時候寫到：言語雖簡短，但包含的內容極為深刻，而且體現了強烈的改革精神。

後兩個分開，面臨非常艱巨的任務，一個是政事分開，一個是政府與市場中介分開。政事分開是政府和事業單位分開，應該說這一次二中全會整個文件裡邊，在我看來這是一個最大的亮點，也是一個最大難點，我不知道寫出來之後怎麼做。根據前面對全能主義框架的分析，在全能主義框架時期，不僅企業單位兼具公共性和私人性兩個方面的特徵，而且大量的事業單位，好比說諸位所在的政法大學和我所在的北京大學，大學、中學、小學、新聞機構，各種各樣的事業單位。1978年改革以來，事業單位儘管體制方面有所觸動，但大的框架是沒有變的，特別是僵化的人事制度、行業管理制度。實際事業單位仍然是維持全能主義體制框架下的基本特徵，這一次中央文件裡面講到事業單位的時候，用了一個完善法人治理結構的提法，我覺得蠻有新意。如果把這個詞放到世界的範圍之內來看，好比日本，日本這幾年對大學的改革，一個重點就是建立和完善法人治理結構。因為日本傳統的大學和德國大學一樣，是歸國家管的，教師就像公務員一樣。這些年日本做了一個大學的法人治理結構，把大學作為獨立的法人，大學校長的產生、經濟的運作、人員的待遇和整個大學的經營是按照法人的結構來運作的，國家只通過財政撥款的方式，對大學有所資助。如果真正進行事業單位的改革、完善法人治理結構，將來十幾年的難度是極大的。同時我看到，大部制改革的過程中，把人事部和勞動保障部合併了，為事業單位的法人化改革，從中央的角度來講可能提供了一些制度的保障。

對於政府職能的轉化，政府和社會分開就有很大意義，可以講相當多的國務院部門就會以新的姿態出現了。原來我們曾經有100多個部，現在還有相當若干類似的部。一個部門既是公共產品的提供者，又是它下屬若干私人產品的組織者。這樣在提供公共產品的時候，利益衝突就比較大。

我一直覺得在中國，現代國家構建是基石，民主化在現代國家構建的基礎上才是有意義的。因為所謂民主化，從本質上來講，是將國家的權力以民主的合法性為基礎，就是國家權力的來源和形式，要通過民主化的程序。但什麼是國家權力？如果國家權力沒有一個界定，不是界定在分疏的基礎之上，並不僅僅限定在政治的範圍之內，如果國家權力仍然是一個無所不在、無處不在的一個全能主義的框架，你把這個龐大的權力交由一個民主化的程序來處理，你是沒有辦法產生一個比較健全的、良好的政治的，會產生相當多的問題。所以，從國家構建開始作為第一步，從邏輯上來講，一定要弄清楚，民主從本質上來講，是對政治事務進行民主化的處理，而不是對一切的事務。（本文經錄音整理，未經嘉賓審核，若有疏漏請諒解。）