王邦佐：中國政治體制改革的成就和發展路徑

進入專題：政治體制改革成就和路徑政黨推動政治支持

　　【內容摘要】中國政治體制改革同經濟體制改革一樣，取得了巨大的成就，"政治體制改革滯後" 論與事實不符，有明顯的片面性；判斷中國政治體制改革，除關注人們熟知的諸如艱巨 性、長期性、漸進性、有序性等規律外，還要注意它與經濟體制改革的非對稱結構狀態 ，與經濟文化發展水平的適應狀態以及它所反映和代表的我國政治發展的方向；中國政治體制改革必須堅持中國共產黨的核心地位，政黨推動是中國政治體制改革的內在演展 邏輯；中國現代化的成敗取決於政治系統能為其提供多大程度的政治支持，其間，中國 共產黨肩負著重大的歷史使命和領導責任，這正是江澤民同志提出"三個代表"重要思 想的重大背景之一。

　　 【關鍵詞】政治體制改革 成就和路徑 政黨推動 政治支持

　　 一、中國政治體制改革的成就

　　 中國政治體制改革已經取得許多具體的成果，比如領導幹部終身職務制的廢除；黨與 政府重疊的對口部門的取消；人民代表大會制度和政治協商制度的發展；村民自治和基 層民主制度的創新；人事制度的改革；公務員制度的初步建立；行政機構的多次改革等 等。這些都是客觀的事實，但是，現在卻有不少人堅持認為"中國政治體制改革滯後" ，認為中國經濟體制改革中出現的種種困難和問題之所以得不到解決，統統都是政治體 制改革滯後造成的。這種現象表明，要評析"滯後論"，僅僅從感性的層面上羅列改革 的成果是不夠的，還必需進一步從理性的層面上探索評判政治體制改革的標準。

　　 大家都知道，有些人特別是不了解中國國情的西方人，他們預設的中國政治體制改革 的發展目標，說白了就是西方的政治制度模式。然而，中國共產黨領導的中國政治體制 改革和政治發展，其目標絕不會是西方政治模式，而且在中國現有條件下也不可能發展 出這種模式。所以，我們討論的所謂"滯後論"同這種模式不相干。

　　 "中國政治體制改革滯後"這種說法，在報章雜誌上常常看到，在各種場合常常聽到 ，在有些人看來它似乎已經成為不爭的概念。應該說經濟體制改革和政治體制改革就具 體進程來看，彼此難免會有先有後，這是正常的，但"滯後論"者常常直接地或間接地 列舉出許多事例來說明我國經濟體制改革是"快"的，政治體制改革是"慢"的，而且 這種"慢"越來越制約"快"。他們還在理論上找鄧小平同志的論述為依據，有三段話 經常被引用，其一，"不搞政治體制改革，經濟體制改革難以貫徹。"(註：《鄧小平 文選》，第3卷，第175頁、第174頁、第164頁、第240-241頁、第220頁、第372頁。) 其二，"現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政 治體制，不能保障經濟體制改革的成果，不能使經濟體制改革繼續前進……"(註：《 鄧小平文選》，第3卷，第175頁、第174頁、第164頁、第240-241頁、第220頁、第372 頁。)；其三，"我們所有的改革最終能不能成功，還是決定於政治體制的改革"。(注 ：《鄧小平文選》，第3卷，第175頁、第174頁、第164頁、第240-241頁、第220頁、 第372頁。)實際上，鄧小平同志的原意是強調開展政治體制改革的必要性和重要性，是 強調政治體制改革同經濟體制改革應該互相依賴，互相配合，而不是在比較兩種改革孰 快孰慢。再從邏輯思維來看，既然經濟體制改革如此依賴政治體制改革，既然經濟體制 改革取得了如此巨大的成就，不是恰恰證明了政治體制改革的功績嗎?大家想想看，如 果政治體制改革滯後，上層建築束縛經濟基礎的發展，我們怎麼能夠取得巨大的經濟成 就呢?為什麼要把功勞僅僅歸之於經濟方面而把問題統統放在政治方面而將兩者割裂開 來呢?

　　 另外，"滯後論"者至少還有兩個片面性。第一個片面性是：它將本是處於同一社會 狀況下的政治與經濟剝離開來，以成熟的市場經濟的狀況(中國當前的市場經濟是不成 熟的)來比附不成熟的市場經濟條件下的政治體制。中國是一個工業化程度相對較低的 農業國，底子薄，資源相對匱乏。1978年留給中國經濟發展的制度資源是高度集中的計 劃經濟體制以及農業國所固有的自然經濟結構。1992年起中國所進行的社會主義市場經 濟體制建設，正是在這樣的條件下展開的，這樣的經濟基礎決定了目前中國的市場經濟 還是處在從計划到市場的發展過程中，還有許多不規範，市場經濟不成熟。因此，政治 體制改革的水平和程度也大體上要適應經濟體制改革的水平和進程。鄧小平同志說過： "政治體制改革的每一個措施都涉及千千萬萬的人……我們要根據社會主義國家自己的 實踐、自己的情況來決定改革的內容和步驟。"(註：《鄧小平文選》，第3卷，第175 頁、第174頁、第164頁、第240-241頁、第220頁、第372頁。)1987年4月，他還說：" 即使搞普選，也要有一個逐步的過渡，要一步一步來。我向一位外國客人講過，大陸在 下個世紀，經過半個世紀以後可以實行普選。"(註：《鄧小平文選》，第3卷，第175 頁、第174頁、第164頁、第240-241頁、第220頁、第372頁。)在某一段時間內，我國 政治體制改革的某些具體環節與經濟體制改革的某些要求相比，儘管存在著滯後的可能 ，但其與經濟體制改革之間，總體上是協調的，政治體制基本上能夠滿足社會主義市場 經濟發展的需求，所以，在總體上提出"政治體制改革滯後"是不妥當的。第二個片面 性是：它將經濟發展作為衡量政治體制改革的唯一標準，這顯然有別於鄧小平同志"改 革的三個標準"。鄧小平同志說："判斷的標準，應該主要看是否有利於發展社會主義 社會的生產力，是否有利於增強社會主義國家的綜合國力，是否有利於提高人民的生活 水平。"(註：《鄧小平文選》，第3卷，第175頁、第174頁、第164頁、第240-241頁 、第220頁、第372頁。)以經濟發展來評價政治體制改革固然十分重要，但不能因此而 陷入"經濟決定論"。江澤民指出，政治體制"改革是否成功，關鍵看國家的政局是否 穩定，看能否增進各族人民的團結，改善廣大人民的生活，看生產力能否得到持續發展 "。(註：《江澤民論有中國特色社會主義》，第303頁、第321頁，中央文獻出版社，2 002年版。)這就是說既要從經濟發展的角度來認識政治體制改革的進程與水平，也要從 非經濟的角度來衡量政治體制改革的成果。

　　 講到這裡，我需要說明的是，我並不認為我國政治體制改革時時處處都與經濟體制改 革相適應，並不認為政治體制改革沒有落後環節，更不認為我國政治體制改革的進展沒 有缺陷，而是認為把政治體制改革與經濟體制改革割裂開來，貶一褒一，在理論上講不 通，在實踐上不切實際。我認為評判中國政治體制改革，除關注我們熟悉的那些規律( 如艱巨性、長期性、漸進性、有序性等)外，還要注意以下三點：

　　 第一，我國政治體制改革與經濟體制改革雖然總體上是互相依賴、互相配合、互相適 應的，但兩者是一種非對稱的結構狀態。這是以經濟建設為中心的戰略和中國改革的發 展邏輯所形成的。中國改革首先是從農村、從經濟領域開始的。經濟體制改革是突破性 改革，即由計劃經濟向市場經濟轉型，而政治體制改革是適應性的，即在堅持和完善我 國社會主義基本制度的同時，逐步改革不適應社會主義市場經濟發展的政治體制。即使 是突破性的經濟體制改革其本身也有一個逐步發展的過程。人家都還記得，在提出"市 場經濟"之前，不是還提過"商品經濟"、"計劃經濟為主，市場經濟為輔"、"有計 劃的商品經濟"嗎?

　　 第二，我國政治體制改革不僅要同經濟體制改革相適應，還要同經濟文化發展水平相 適應。正如江澤民同志所說："我們十一億人裡面有兩億文盲，怎麼直接選舉?……我 們通過開人民代表大會的辦法用間接選舉，也是民主的，符合我們目前的實際情況。將 來經濟文化水平提高了，民主也要發展。"(註：《江澤民論有中國特色社會主義》， 第303頁、第321頁，中央文獻出版社，2002年版。)

　　 第三，我國政治體制改革不僅取得了許多具體成果，更重要的是這些成果反映和代表 了我國政治發展的方向，我們決不能小看它。這主要表現為：

　　 其一，在政治權力的宏觀運作中，憲法的權威性獲得了提高，政治權力特別是中央政 府權力運作的制度化程度有了相當的發展。這是中國政治發展最具實質的一個特徵。憲 法的權威性的發展還具體表現為：在制度上，憲法已將所有社會主體的行為包括政黨的 行為納入了法律的範圍，這確是政治權力宏觀制度的一次巨大的變革；在憲法制度的運 行中，憲法所確定的根本政治制度--人民代表大會制度的規範化和程序化水平有了很 大程度的提高。

　　 其二，在政治權力的微觀運行中，儘管權力的行使還存在著許多的越軌現象，但政治 體制中的規範化因素正在增長。在當今的現實中，我們可清楚地看到：人大的監督功能 在漸漸得到強化；傳媒的公共問責功能也在加強；行政法治不僅在價值層面獲得了提升 ，而且在體制上也有了較充分的體現，比如行政訴訟的發展；《立法法》的實施在規範 立法權的同時，也對中央與地方的立法許可權作了法律上的區分，等等。雖然對這些規範 化的因素在現實中的作用不可誇大，但必須看到它們是中國政治史上從未有過的事情。

　　 其三，個人權利和自由的發展是體現政治進步最明顯的方面，也是近些年來中國政治 體制改革成果最為直接的表現。對比改革開放前後人們個人權利和自由的狀況，應該說 確保中國的社會穩定、經濟發展和人民生活水平的提高，乃是不斷改善人權狀況的基本 條件和重要內容。

　　 中國政治體制改革正在走向制度化、法律化，沿著這個大方向走下去，我國政治發展 的前景是光明的。

　　 二、中國政治體制改革的發展路徑

　　 中國政治體制改革究竟如何發展?

　　 在學術界，有關中國政治體制改革，曾有過兩種截然不同的主張。第一種，是所謂" 新權威主義"，主張建立強有力的具有現代化導向的政治權威，以此作為社會整合和民 主政治發展的保證。其要旨是在權威主義政體下發展市場經濟和非公經濟，其主要理論 來源是對所謂"東亞四小龍"經驗的感悟；第二種，可稱為"照搬派"，即搬挪西方發 達國家(特別是美國)的多黨制代議民主。前一種觀點雖然涉及了中國政治體制改革的某 些內容，但卻未能抓住改革的實質和關鍵；第二種主張是與中國歷史和現實衝突的，顯 然絕對不可取。隨後，有學者強調政黨推動，主張重視中國共產黨在中國政治體制改革 中的領導核心地位，進而把握中國政治體制改革的內在演展邏輯。我贊成這種主張。

　　 所謂政黨推動，包含兩層含義。第一種含義指的是，政治體制改革必須在中國共產黨 的領導下進行，中國共產黨是政治體制改革的領導者；第二層含義指的是，中國共產黨 是政治體制改革的主體力量，是成功推進政治體制改革的主要政治因素，當今中國任何 有關政治發展的構想如果脫離這個前提和現實，都是不切實際的幻想。從中國政治體制 改革的演展邏輯看，必須由政黨來推動。黨的十三大已經提出，黨的十六大再次強調的 通過發展黨內民主來推動人民民主，就包含著這方面的意思。

我國1978年以來所展現的政治體制改革的總目標，總體上是解決權力過分集中的問題 。圍繞這個中心問題所實施的改革與完善主要在三個層次上進行：一是黨政關係；二是 中央與地方關係；三是國家與社會關係。關於黨政關係的改革，主要是解決權力的橫向 分配，優化權力結構。其具體內容表現在：確立加強與改善黨的領導的指導思想；重視 人民代表大會制度的建設，中國共產黨與人民代表大會的權力關係在憲法與法律上得到 區分和保障；加強和改善黨對政府工作的領導，黨政職能分開，建立行政首長負責制的 政府工作系統，確立法治化行政的政府建設目標，(點擊此處閱讀下一頁)

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中國共產黨領導的多黨合作與政治協 商制度得到發展與完善，其建設成果集中體現在1989年12月30日頒布的《中共中央關於 堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》之中以及1993年3月《 中華人民共和國憲法修正案》序言中有關多黨合作和政治協商制度的內容。至於中央與 地方關係、國家與社會關係則涉及權力的縱向分配。關於中央與地方關係的調整，包括 財權與事權從中央向地方的下放，這種關係的調整前後經歷了三個階段：第一階段是縱 向的事權下放，始於1979年。第二階段重點是進行財權關係的調整，始於1985年。權力 下放仍然是這一階段的總趨勢，但這一時期的中央和地方關係的調整較多發生在財權關 繫上，它包括調整財稅關係、產權關係、資源配置關係和社會事業管理許可權。但是，中 央權力下放同時也帶來了一些負面效應，最顯著的特徵是中央宏觀調控經濟的能力弱化 ，中央財力下降。在這種背景下，以分稅製為主要內容的中央與地方關係改革被提上議 事日程，這樣，改革進入第三階段。從制度上明確了中央和地方在財權與事權方面的權 限。關於國家與社會關係的改革，它的範圍涉及經濟、政治和文化領域。在經濟領域， 個人產權得到憲法和法律的承認和保護，個人經濟行為獲得了合法的地位，個人經濟利 益與國家經濟利益的界限日益明確；在政治領域，法律保護個人的社會交往權利有了長 足的進步，一些社會團體和中介組織紛紛出現，個人與團體進行的利益表達和政治參與 的渠道更加通暢，政治溝通的機制逐漸制度化；在文化方面，文化產品呈現出生動活潑 、五光十色的多樣化發展態勢。

　　 事實表明，1978年以來政治體制改革在上述三個方面所取得的成績是巨大的，這都是 政黨推動的結果。但是人們同時也意識到，政治體制改革與全面建設小康社會的目標、 與社會主義政治文明建設的總體需求之間仍然存在著差距。中國政治體制改革的深化， 必須繼續走政黨推動的成功之路。

　　 三、中國政治體制改革的政治支持

　　 中國現代化的價值取向和現代化的發展路徑需要有效和強大的政治支持，這不僅是後 發國家的普遍發展規律，更是中國特殊的社會現實向政治系統提出的一個根本性問題。 某種程度上講，中國現代化的成敗歸根結底取決於政治系統能夠為現代化發展提供多大 程度上的政治支持。其間，中國共產黨肩負著重大的歷史使命和領導責任，這正是江澤 民同志提出"三個代表"重要思想的重大背景之一。

　　 首先，中國共產黨在政權建設過程中已經成為中國政治格局中的領導力量。中國共產 黨能夠代表先進的生產力，代表人民群眾的利益發展要求，具有廣泛的社會基礎。在政 權建設中，任何組織都無法替代中國共產黨而成為領導力量。中國共產黨在中國政治格 局中的領導地位是歷史賦予的。

　　 其次，中國共產黨在權力結構中的主導地位，決定了政治體制改革必須尊重這一現實 。政治體制改革的目標是強化而不是弱化中國共產黨的領導。中國共產黨是中國有序政 治生活的強有力保障。中國共產黨維持政治穩定主要通過三種渠道完成的。一是組織網 絡。中國共產黨引導政治生活首先是在社會的各個領域發展黨員，建立黨的縱橫交錯的 組織網路。在縱向上，它是一個由中央、地方與基層組成的金字塔型的組織體系，權力 集中在中央。地方與基層黨組織是中央組織的縱向延伸，它們是中國共產黨組織體系整 體中不可分割的部分。在橫向上，中央、地方與基層組織都設有相應的輔助機構，由這 些機構來履行黨組織的日常功能。二是制度。就制度而言，它可以分為三個層次：第一 個層次是根本制度，第二個層次是基本制度，第三個層次是具體工作制度。這裡，根本 制度指的是民主集中制，它是所有制度中最核心、最根本的要素，是其它制度賴以成立 的原則和基礎。基本制度包括黨的代表大會制度、黨的選舉制度、黨的幹部制度和黨內 生活制度，這些制度是規範機構運作和黨員行為的法定程序和規則。具體制度包括黨委 會及其常委會的議事規則和決策程序等，它是維持各級組織日常工作的規程，是根本制 度與基本制度的具體化。這些制度的意義不僅僅在於它們能夠維持黨內政治生活的秩序 ，更為重要的是，這些制度特別是根本制度已經成為其他政治組織賴以運作的核心制度 ，從而維持了黨外政治生活的秩序。三是文化。文化的功能在於通過說服、教育和灌輸 的形式使社會成員認同現有的政治規範和政治價值，在政治行為上趨於一致。中國共產 黨利用掌握的政治資源的優勢能夠成功地實現政治文化的社會化過程。政治文化的一致 性對於有序的政治生活更具根本的意義。

　　 第三，當代中國的政治特性決定了政治體制改革必須走政黨推動的模式。當代中國政 治從某種程度上來講，是以動員的方式實現有效的政治治理。這種特性表現在政權確立 和鞏固的全過程中。政黨從本質上講就是一個專門的動員組織，中國共產黨也不例外。 中國共產黨完成政治動員主要依靠三個因素：一是動員的理論基礎，即意識形態，二是 動員形式，三是動員的載體。中國共產黨擁有最多最豐富的資源。以動員的理論基礎為 例來說明這個問題。當代中國政治動員的理論基礎由三個核心的價值組成，即愛國主義 、集體主義和共產主義。愛國主義是這個基礎的最外層結構，中間層是集體主義，共產 主義是其內核。愛國主義是中國共產黨實現政治動員的核心價值，通過愛國主義的張揚 ，中國共產黨爭取到全社會絕大多數民眾的支持與認同，擴大了中國共產黨的執政基礎 。集體主義是其核心的價值形態。集體主義是社會主義政治制度的政治規範與道德準則 ，是支撐社會主義政治制度的具體價值，是共產主義價值形態的具體化。共產主義是共 產黨人的理想追求和為之奮鬥的最高綱領。共產主義只有在社會主義社會充分發展、成 熟和高度發達的基礎上才能實現。如果忘記遠大理想而只顧眼前，就會失去前進方向； 離開現實工作而空談遠大理想，就會脫離實際。所以三個核心價值是統一的。中國的現 代化是社會主義的現代化，這一性質以及中國生產力的發展水平註定了政治動員仍然是 中國政治生活的重要特徵，政治動員的不可或缺性表明中國共產黨在中國政治生活中的 領導核心地位是不可動搖的。

本文責編：張容川 發信站：愛思想（http://www.aisixiang.com），欄目：天益學術>政治學>中國政治 本文鏈接：http://www.aisixiang.com/data/78179.html文章來源：《政治學研究》(京)2003年02期