新建構、新機構、新結構：國家監察體制改革試點之透視

06-15

　　從強力推進巡視全覆蓋、派駐監督全覆蓋，到明確要求監察全覆蓋；從中共中央辦公廳印發《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》（以下簡稱《方案》），到通過《全國人大常委會關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》（以下簡稱《決定》）；從中共中央政治局常委、中央紀委書記、中央深化國家監察體制改革試點工作領導小組組長王岐山赴北京、山西、浙江就開展國家監察體制改革試點工作調研，到北京、山西、浙江緊鑼密鼓地開展有關試點工作……國家監察體制改革試點漸行漸近，是全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴治黨的大手筆。新建構、新機構、新結構，三者分別側重宏觀、中觀、微觀，共同折射出國家監察體制改革試點的新氣象。

新建構：建立集中統一、權威高效的監察體系

　　《方案》強調，國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計。其中的「頂層設計」，揭示出國家監察體制改革具有建構性的意蘊。《方案》與《決定》還都明確寫道：「建立集中統一、權威高效的監察體系。」其中的「建立」不同於「完善」，更是直接反映出國家監察體制改革的構建性或者說建構性、創新性、深刻性，而不是小修小補、零敲碎打，正如王岐山在試點地區調研時所強調，構建權威高效的國家監察體系，推進國家治理體系和治理能力現代化。這種構建，呈現出體系性建構、政治性建構、法律性建構的多種面相，體現了全面深化改革、全面依法治國和全面從嚴治黨的有機統一。　　體系性建構——建立集中統一、權威高效的監察體系，實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋。我國有行政監察法、《人民法院監察工作條例》《人民檢察院監察工作條例》，監察法制碎片化，監察對象有空白。特別是行政監察針對的只是狹義政府，而不是廣義政府，無法做到全覆蓋，造成了很多「漏網之魚」，與十八大以來黨內監督已實現全覆蓋的形勢不相適應。建立集中統一、權威高效的監察體系，實現監察對象與範圍「不留死角」「不留盲區」，勢在必行，刻不容緩。　　政治性建構——國家監察體制改革是事關全局的重大政治改革，是國家監察制度的頂層設計。其全局性、政治性，突出表現在由同級人民代表大會產生監察委員會，將長期以來的地方「一府兩院」改變為「一府兩院一委」，是對我國根本政治制度——人民代表大會制度的重要完善。如此重大複雜的政治體制改革，多年來少見，彰顯出中央的改革決心與魄力。由此也不難理解，中央決定在部分地區進行改革試點，先行先試，積累經驗，並成立深化監察體制改革試點工作領導小組，對試點工作進行指導、協調和服務，由王岐山擔任組長；對試點地區，則要求由省（市）委書記擔任深化監察體制改革試點工作小組組長。　　法律性建構——運用法治思維與法治方式開展國家監察體制改革試點，改革試點做到了於法有據。改革俗稱「變法」，是「變」法而不是「棄」法，是為了把法變得更好，而不是糟蹋法。全面深化改革與全面依法治國，如鳥之雙翼、車之雙輪，既各有側重，又相輔相成。2016年12月25日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過《全國人大常委會關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，決定在北京市、山西省、浙江省暫時調整或者暫時停止適用《中華人民共和國行政監察法》《中華人民共和國刑事訴訟法》第三條等法律規範，為開展國家監察體制改革試點提供了法律保障。還應看到，全面推行監察體制改革，涉及憲法等眾多法律的修改，需要系統謀劃，通盤考慮，周密安排。

新機構：由本級人民代表大會產生的監察委員會

　　《方案》強調，深化國家監察體制改革的目標，是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。由此可見，建立新機構在監察體制改革中的極端重要性。這一機構就是由本級人民代表大會產生的監察委員會。它與之前的監察部（廳、局），不僅是名稱不同，而且在地位、性質等方面有著重大區別。　　行使國家監察職能的專責機構。《方案》指出，由省（市）人民代表大會產生省（市）監察委員會，作為行使國家監察職能的專責機關。這句話包括兩方面意思：一方面，試點地區監察委員會由本級人民代表大會產生，「位高」，即在地位上和「一府兩院」並排平行，有利於增強監督實效。《決定》進一步指出:「監察委員會主任由本級人民代表大會選舉產生；監察委員會副主任、委員，由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免。監察委員會對本級人民代表大會及其常務委員會和上一級監察委員會負責。」這就明顯區別了目前的行政監察體制。在目前的行政監察體制下，監察機關在政府序列中，屬於政府的職能部門，獨立性與權威性都不夠，難以擺脫同體監督的困境。另一方面，監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，行使的不是之前的行政監察職能，監督對象與監督範圍實現了全覆蓋。　　監督執法機構。王岐山在試點地區調研時指出，監察委員會作為監督執法機關與紀委合署辦公。這也包含兩層含義：一是監察委員會與紀委合署辦公，這是對目前紀檢監察機關合署辦公的繼承，也體現了黨對反腐敗工作的統一領導，而不是踢開紀委獨立門戶、另搞一套。二是監察委員會是監督執法機關，不同於作為監督執紀機關的紀委。紀律和法律都屬於規矩，但兩者不容混淆。十八大以來，黨中央強調紀法分開，紀嚴於法，紀在法前。從實踐來看，監督執紀情況大為改觀，監督執法情況則明顯相形見絀，存在一條腿長、壯、快而另一條腿短、細、慢的現象。深化監察體制改革，強化監督執法，釋放出越往後越嚴的重要信號。國家反腐敗機構。監察體制改革無疑與反腐敗相關。《方案》指出：「深化國家監察體制改革的目標，是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。」王岐山在試點地區調研時直接指出：「監察委員會實質上是反腐敗機構。」我國目前的國家反腐敗機構，多頭、分散，工作交叉重複與協調協作不夠同時並存。設立監察委員會，履行反腐敗職責，有望較好地解決以上問題，有利於增強反腐敗工作的法治化，促進反腐敗國際合作。

新結構：人員結構+職責結構+措施結構

　　套用流行話來說，監察體制改革是結構性改革。是內涵改革，是綜合性改革，是動筋骨的改革，涉及力量配置、組織架構、職權職責等多方面的再造，決不是只局限於機構更名。《方案》要求，試點地區要加強調查研究，審慎穩妥推進改革，整合資源、調整結構，實現內涵發展，使改革取得人民群眾滿意的實效。這裡的「調整結構」，至少涉及人員結構、權責結構、措施結構三個方面。　　人員大整合，形成新結構。監察體制改革試點，主要的一點就是整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量，成立監察委員會。這些工作力量之所以能夠整合，主要原因在於它們都是反腐敗專職力量，可以整合，也需要整合、必須整合。由於目前與改革後都是紀檢監察合署辦公，因此，檢察機關反貪等部門需要轉隸。在這個過程中，要加強領導、考慮周到，確保思想不亂、工作不斷、隊伍不散，推動人員融合和工作流程磨合。十八大以來，中央紀委監察部內設機構進行了兩次大的改革調整，優化了內部資源配置，提升了戰鬥力。監察體制改革不限於紀檢監察機關內部整合，視野更寬，力度更大，是反腐力量的大整合、大集結、大優化，不是物理變化，而是化學變化，必將對反腐倡廉產生重大與深遠的影響。　　權責大調整，形成新結構。行政監察法第十八條規定：「監察機關對監察對象執法、廉政、效能情況進行監察，履行下列職責：（一）檢查國家行政機關在遵守和執行法律、法規和人民政府的決定、命令中的問題；（二）受理對國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律行為的控告、檢舉；（三）調查處理國家行政機關及其公務員和國家行政機關任命的其他人員違反行政紀律的行為；（四）受理國家行政機關公務員和國家行政機關任命的其他人員不服主管行政機關給予處分決定的申訴，以及法律、行政法規規定的其他由監察機關受理的申訴；（五）法律、行政法規規定由監察機關履行的其他職責。監察機關按照國務院的規定，組織協調、檢查指導政務公開工作和糾正損害群眾利益的不正之風工作。」《決定》第二條與此迥異，即規定，試點地區監察委員會履行監督、調查、處置職責，監督檢查公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況，調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪行為並作出處置決定，對涉嫌職務犯罪的，移送檢察機關依法提起公訴。對比發現，不僅監察職責差別大，監察內容也明顯不同：國家監察一方面比行政監察更聚焦，即聚焦反腐倡廉；另一方面又比行政監察更有空間，即明確將公職人員道德操守情況納入監察內容。　　措施大突破，形成新結構。《決定》第二條規定，為履行職權，監察委員會可以採取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施。有媒體關注到，「留置」一詞在此前的監察體制中並無出現，在行政監察法、刑事訴訟法等中也未有此表述。「道高一尺，魔高一丈。」在黨風廉政建設和反腐敗鬥爭形勢依然嚴峻複雜的背景下，適當豐富監察手段、增加監察措施，無可非議，但同時要把握好度，防止濫用。（作者系湖南省法學會廉政法學研究中心主任、教授）