加強對行政權力的監督和制約——專家眼中的行政訴訟法修改

　　新華網北京１２月２４日電（記者 陳菲）在頒布２０多年後，被稱為「民告官」法律的行政訴訟法開始首次大修。法律總則中，從現行法律「維護和監督行政機關依法行使行政職權」到修正案草案「監督行政機關依法行使職權」，行政訴訟法修正案草案在監督和制約行政權力、保障當事人訴權方面做出了重要修改。２４日，圍繞相關問題記者採訪了全國人大常委會法工委有關負責人及法學專家。

　　「行政首長應訴」為何不寫入草案？

　　針對行政訴訟「告官不見官」的現象，近年來一些地方陸續出台文件，加強了行政首長出庭應訴的規定。

　　如湖北荊門規定２０人以上集團訴訟等７類行政訴訟案件行政首長必須出庭應訴；河南鄭州市人大常委會通過決議，要求行政訴訟案件第一次開庭作為被告的相關行政首長要出庭。溫州、南通等地早年也都對此作出過具體規定和要求。

　　在這次行政訴訟法修正案草案中，並沒有吸收「行政首長應訴」制，對此全國人大常委會法工委行政法室主任袁傑解釋，草案明確要求行政機關依法應訴，具體的應訴方式可以是行政機關首長應訴，也可以請代理人應訴。代理制度是一般推行的制度，其他國家也沒有要求行政首長都必須應訴，因此根據一般規則作了規定。

　　「現在往往把行政首長出不出庭和行政機關是不是應訴混淆，實際上律師或者是代理人出庭都叫應訴。」國家行政學院教授胡建淼不贊同把「行政首長出庭」寫入草案。

　　「一旦入法就成了訴訟中的一種法定義務，行政首長就必須出庭，如果不出庭就要傳喚。但有的行政機關一年有很多案件，件件由行政首長出庭應訴並不現實，所以不宜寫進去。」他說。

　　北京大學教授姜明安認為，行政首長不可能每個案件都出庭，但是對於重大案件，至少應該一年出一次或者兩次庭，這對行政首長也是很好的法制教育，也有利於矛盾的解決。

　　「紅頭文件」違法可否單獨被訴？

　　實踐中，有些具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益，是地方政府及其部門制定的規範性文件中越權錯位等規定造成的。

　　為從根本上減少違法具體行政行為，修正案草案增加規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規章以外的規範性文件不合法，在對具體行政行為提起訴訟時，可以一併請求對該規範性文件進行審查。

　　規章以外的規範性文件也就是俗稱的「紅頭文件」，對其可附帶審查是這次修改的一大亮點，專家予以普遍肯定，並做了進一步解讀。首先，為什麼只有「規章以外」的「紅頭文件」才能附帶審查，規章和行政法規是否可以附帶審查？

　　中國政法大學教授應松年介紹，對行政法規、地方性法規和規章，我國是另有一套審查辦法和審查機制的，這個機制已經在立法法中建立了，國務院發布的行政法規程序條例中也有規定，不需要到法院提起審查。

　　其次，如果認為「紅頭文件」違法是否可以單獨向法院起訴？對此，專家持有不同觀點。

　　姜明安認為，在行政訴訟中，百姓的合法權益只有受到實際侵犯才能提起訴訟，這就需要有具體行政行為的實施。如果實際權益並沒有受到侵犯，只是認為「紅頭文件」違法了，可以去人大、監察部門等監督渠道反映，不能把所有的監督都納入到法院中來。

　　胡建淼則贊同「紅頭文件」可單獨被訴。「作為一個學者，我是贊同的，而且我希望某一天可以做到這一點。」胡建淼認為，按照現在的條件可以逐步過渡到單獨起訴「紅頭文件」。

　　「政府不執行判決可拘留官員」是否可行？

　　針對執行難，修正案草案增加規定，拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。將行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的情況予以公告。

　　專家認為這一規定是這次修改的又一亮點，進一步加大了執行的力度。對「拘留」措施能否得到切實執行有的專家持有懷疑態度。

　　「拘留是不可行的，草案的規定只是舉起鞭子嚇唬行政機關負責人，促使其執行法院判決。」姜明安說。

　　胡建淼認為，「公告」和「拘留」是兩個非常重要的措施。在當前網路社會環境下，如果行政機關拒不執行法院判決，法院可以公告，行政機關就會遭到老百姓指責，行政首長也難以當下去。但是，拘留措施則不是輕易可以進行下去的。

　　「草案規定的『拘留』實際上是一種司法拘留，是排除妨礙訴訟的一種行為，也是訴訟的最後一個環節。現在這個規定還在探討過程中，實踐中也沒有這方面的實例，在行政判決執行方面究竟怎麼做，還需要時間去摸索。」中國政法大學教授薛剛凌強調。