中國式「憲政」的概念發展史

一、引論：關注「憲政」概念

憲法學作為一種知識體系，也是一種概念體系，而「憲政」一詞本身即是憲法學的基礎性概念之一。多年來，中國學者對中國近代以來的法學用語做出了可貴的探索[1]，但遺憾的是，迄今尚未有人集中的對「憲政」這一概念的學說史進行系統的梳理研究，致使這一概念的意義在一定程度上仍處於某種暗昧的狀態之中，乃至概念本身在近年來的中國還產生了某種「合法性」危機，並因此引發了激烈的爭論。[2]

有鑒於此，本文旨在通過梳理憲政這個專業術語的來龍去脈，以期達成基本共識，建立學界對話的基礎；並在理解其概念演變軌跡的基礎上，進而反思中國憲法發展問題。在研究方法方面，本文把憲政概念看作是一種話語[3]，不僅對憲政概念進行靜態的考察，還結合語境對其使用中的意義進行動態的研究。由於百年來有關中國憲法學的文獻卷帙浩繁，我們深知此項研究的廣度與難度，恐怕難以用一篇文章的容量，在短時間內進行詳細的梳理。因此，本文主要考察對近代以來中國式「憲政」概念的內涵之形成產生過重要影響的幾位代表性人物及其觀點，以期達到窺斑見豹、簡要勾勒其發展脈絡之目的。而為了避免我們所選取代表性人物偏頗之可能，有必要先從當代學者的研究入手，推演其觀點之淵源，然後再以此為基礎，進行回溯性的研究。

二、當代中國有關「憲政」概念的研究狀況

據國家圖書館的館藏文獻統計，1980至1995年這十五年間，標題中含有「憲政」一詞的嚴格學術著作儘管只有兩部[4]，但1980年代末期出版的我國專業詞典中已有「憲政」的詞條，解為：「憲政，以憲法為中心的民主政治，即民主與法制的結合，構成政權的組織形式。」[5]當代中國有關憲政概念之研究的活潑化，始於20世紀90年代；[6]其後，「憲政」一詞基本變成了法學界風靡的概念話語[7]，及至晚近，出現了前述「憲政概念取消論」及相關的爭論。

陳端洪是我國當代較早研究「憲政」概念的學者之一，他明確斷言：憲政就是有限政府，其指向一套確立與維持對政治行為和政府活動的有效控制技術，旨在保障人的權利與自由。[1]此定義與1980年代辭書對憲政的理解相比，已有很大的不同。

鄒平學較早從憲政概念的定義方法上，總結我國五種的具有代表性的憲政概念：一是，以靜態描述為主，兼含動態的界定。[8]二是，從實質要件和形式要件兩個方面的定義。[9]三是，突出民主政治的要義，以動態描述與靜態概括並重。[10]四是，以憲法的動態過程來展示憲政的要素。[11]五是，通過對憲政與民主、自由的實際關係的辨析來認識憲政。[2]通過分析，鄒平學認為中國學者普遍接受毛澤東給憲政所下的定義。[3]

從整體上梳理1990年代中期至末期「憲政」話題興起之時的著作，可以看到三條學術脈絡，體現了迥異的學術旨趣。一是，引介西學與西方制度，主要代表性著作首推梁治平、賀衛方主編的由北京三聯書店出版的「憲政譯叢」。[12]至今影響較大的還有劉軍寧的專著及其後張千帆的體系書。[13]除此以外，還有劉向文、宋雅芳的專著和劉海年等主編的中國-瑞士憲法國際研討會文集。[14]二是，中國憲政史的研究。[15]憲政史的研究至今方興未艾，這與當代學者試圖通過對中國近代經驗與學理資源的梳理與重述，以歷史敘事表達現實關切的習慣思維不無關係。三是，立足中國當下問題，此類著作數量較少。[16]

與1990年代初中期許多學者直接給憲政下定義不同，其後大部分學者迴避進行「憲政是某某」的全稱判斷，而是從憲政所包含的要素角度進行分析性闡釋。例如，錢福臣認為，內涵最大的憲政定義包括了法治、人民主權、民主、分權與制衡、人權五個要素，而內涵最小的憲政定義是限權；[4]（P3-21）信春鷹提出的憲政五要素說，內中包括人民主權的宣示，法治與分權制衡的政府，違憲審查機構的設立，穩定的司法獨立制度的保障，尊重和保障個人權利；[5]（P149-151）李步雲提出三要素說，認為民主是憲政的基礎，法治是憲政的重要條件，人權保障則是憲政的目的；[6]（P589）周葉中主編的教材主張四要素說，認為憲政是以憲法為前提，以民主政治為核心，以法治為基石，以保障人權為目的的政治形態或政治過程。[7]（P177）

如果對上述論著研讀後就會發現，不論各種觀點，大家都無法繞過以毛澤東為代表的中國共產黨人在1940年代對憲政的定義，即：「憲政是什麼呢？就是民主的政治」。作為中國的馬克思主義經典作家，毛澤東在《新民主主義的憲政》中的定義，其含義之曲折、複雜，是頗堪玩味的。而且事實上，毛澤東有關憲法和憲政的有關表述，對當代中國憲法理論的影響是相當深遠而又廣泛的。[8]（P273-275）可以說，毛澤東的這個定義，能夠視為當代中國有關「憲政」概念的典範性定義之一。

特別值得關注的是，以毛澤東為代表的中國共產黨人為什麼在1940年代初對「憲政」做了民主政治的解釋？是不是如有的學者所認為的那樣，這是對憲政概念的誤讀。[9]（P4）如果沒有誤讀，其「憲政」概念的表述源頭又沿承何處？要明晰第一個問題，必須對毛澤東表述做語境化的歷史還原和深層次解讀；要闡釋第二個問題，必須做一次思想史的回溯。

三、毛澤東「憲政」概念的歷史淵源

毛澤東的「憲政」概念並非無源之水、無本之木。有數位學者和政治家的相關論斷對毛澤東有關「憲政」概念的形成產生了影響，也為毛的定義被同時代及後世所接受，起到了潛移默化的鋪墊作用。

（一）詞源學意義上的中國式「憲政」（Xian Zheng）

日本知識分子在明治維新前深受中國傳統文化熏陶，後來雖然「脫亞入歐」，但在譯介西方政治法律名詞時，通常仍以漢字進行翻譯，這些名詞後來又通過旅日學者的譯介中轉到中國。這種通過借詞（loanword，即「外來語」、「外來詞」）的方式創製新語詞，是一種普遍的社會語言現象。[10]「憲政」一詞在日本的創立就屬於這種情況。

「憲政」屬於「來自現代日語的外來詞」，即是由日語借用漢字來翻譯歐洲詞語（特別是英語詞語）時所創造的。英文constitutional government，日語拉丁化的表達是kensei，用漢字翻譯作「憲政」。而與之相關的「憲法」一詞，則是源自古漢語的日本漢字詞語，其日語拉丁化的表達是constitution kenpō。[11]（P390、P409）日本最先使用中文「憲法」一詞，始見於聖德太子十七年憲法，非今日之含義，西洋觀念進入日本後，始用「國憲」二字表達，到了明治十年（1887年）才改用「憲法」二字。[12]

「憲」在古漢語中的最基本意義就是法律或者典章。《說文解字》曰：「憲，敏也。敏者，疾也。謚法博文多能為憲。引申之義為法也。」《爾雅義疏》注云：「憲，表也，蓋標表亦所以為法矣。」《佩文韻府》釋曰「憲，法也。」古語中有「監於先王成憲」（《尚書》），「賞善罰奸，國之憲法也」（《國語·晉語九》）等說法。「憲」有時還表示最重要的法律之意。《爾雅·釋詁》說：「憲，至法也。」《周禮·天官·小宰》疏曰：「憲，為至令雲。」類似的用法還有「作憲垂法，為無窮之規。」（《漢書·蕭望之傳》）在這個意義上，古代帝王的命令有時也稱為「憲」，有所謂「口含天憲」之說。「憲法」一詞，最早在「縣法示人曰憲法」（《周禮》）中指的是公布法令。當然，古漢語中的「憲」、「憲法」並非現代意義上的「憲政」、「憲法」[17]，但是其漢語原意對於日語借用其翻譯西學辭彙，以及中國人後來對日語漢字辭彙的進一步理解與引介，勢必產生重要的影響。

（二）梁啟超：「憲政」是立憲政體

梁啟超是中國近代歷史上第一個定義「憲政」的學者。他在1899年戊戌變法失敗流亡日本期間寫作的《各國憲法異同論》一文中，首次提出：

「憲政（立憲君主國政體之省稱）之始祖者，英國是也。英人於七百年前，已由專制之政體，漸變為立憲之政體。……以至今日非徒能不失舊物而已，又能使立憲政體益加進步，成完全無缺之憲政焉。」[18]

20世紀初期以後，梁啟超轉向從民主立憲政體角度理解憲政。因為「立憲政體」包括了君主立憲政體和民主立憲政體。所以，梁啟超是從「立憲政體」這個意義上理解憲政的。在1901年6月7日《清議報》中發表的著名《立憲法議》一文中，他提到：

「世界之政有二種：一曰有憲法之政亦名立憲之政，二曰無憲法之政亦名專制之政。采一定之政治以治國民謂之政體，世界之政體有三種：一曰君主專制政體，二曰君主立憲政體，三曰民主立憲政體。」「立憲政體，亦名為有限權之政體。[13]（P405）

1911年2月，他又提出憲政與非憲政的差別有三，但其核心是是否行議會制度：

「學者言憲政之所以示別非憲政者有三：民選議院其一也，責任內閣其二也，司法獨立其三也。故語憲政之特色，實惟前二義。而議院與內閣，又必相倚而始為用，二義實一義也。」[14]（P1078）

1908年他認為，立憲政體與專制政體的區別，在於「國會之有無」，有國會的國家才是「立憲國」。[15]（P967）1910年，他從是否將國家權力再予分立的角度界定「立憲政體」，認為「政體之區別以直接機關之單復為標準。其僅有一直接機關，而行使國權絕無制限者，謂之專制政體；其有兩直接機關，而行使國權互相制限者，謂之立憲政體。」[16]（P957-958）1911年，繼主張開明專制後，他又改變立場倡導虛君元首的議會內閣制，認為「立憲政體，以君主不負政治上之責任為一大原則。其所以示別於專制政體者，惟在此點。」[17]（P1062）

值得重視的是，梁啟超以國會的存在、權力分立和議會內閣製作為憲政實質性標誌，實際上已經間接地將憲政與民主勾連了起來。他將「憲政」解讀為「立憲政體」，確有政治方面的良苦用心：旨在打消清廷領導人的改革顧慮，使得立憲、憲政等話語獲得體制承認，使得憲政運動得以在制度層面展開。前文所述「憲政」、「立憲政體」就是在《各國憲法異同論》中「政體」一章論述的。為論述國體與政體之區分，梁還在1899年4月至10月《清議報》上連載《國家論》一文。[18]（P1226-1236）

梁啟超政體和國體分立的觀點與其後清廷官員達壽不謀而合。清廷學部右侍郎達壽從1907年9月到1908年7月在日本訪問，在伊東巳代治的幫助下，得到了穗積八束、有賀長雄、太田峰三郎等著名學者的指導，回國後歸納整理了比較憲法、日本憲法史、議院法、涉及司法、行政、財政等六個方面的材料，凡五編十五冊。達壽認為「國體」指的是國家統治權，因根植於歷史之中而不發生輕變，但存在君主國體和民主國體兩種類別；而政體則可隨著時勢的變化而變化，其中亦有立憲和專制的區別。達壽以日本的情況為例，論述政體的轉換和國體沒有關係，即採行立憲的政體可以照樣維持君主國體。[19]

「國體」的概念，後來孫中山、毛澤東也對其進行了再定義[20]，從而成為了當代中國憲法學的重要概念之一。

值得注意的是，梁啟超用來解釋「憲政」的「立憲政體」一詞最早源於1887年黃遵憲《日本國志》[21]。黃遵憲說：

「四月廢左右院，置元老院、大審院，敕建立憲政體。」「…召集地方官以通民情、圖公益，漸建立憲政體……朕親裁之立憲政體，蓋謂仿泰西制，設立國法，使官民上下分權立限，同受治於法律中也。」「開國會之說，為遲為速，彼此互爭；或英或德，又彼此互爭。喧嘩囂競，嘵嘵未已。而朝廷之下詔，已以漸建立憲政體許之，民論其究竟不敢知矣。」[19]（P46-50）

《日本國志》1887年夏季完成後風靡中國，朝野震動。[22]梁啟超與黃遵憲私交甚好，他通讀《日本國志》並為之寫了「後序」。序中稱頌該書「其志深，其旨遠」，還談到此書對他的影響：「中國人寡知日本者也。黃子公度撰《日本國志》，梁啟超讀之，欣快詠嘆黃子，乃今知日本，乃今知日本之所以強，賴黃子也。又懣憤責黃子曰，乃今知中國，知中國之所以弱。」梁把《後序》發表在著名的《時務報》上，加深了《日本國志》對於當時中國社會的影響。[19]（P1003-1004）而該書中提到的新名詞，諸如「立憲政體」等概念，也為知識界所熟知和廣泛使用。

「立憲」一詞也源自黃遵憲的引介。該詞最早見於1879年黃遵憲《日本雜事詩》，主要用於介紹外國政黨：「曰立憲黨」。[20]（P38）戊戌變法中，康有為「奏為請定立憲，開國會，以安中國」。[21]（P338） 「立憲」一詞在1830至1895年之間很少使用，1900年之前，使用次數也不多。1902年之後，「立憲」一詞使用逐漸增多，這與《新民叢報》的創辦有關。因為立憲派和革命派的辯論，1906年「立憲」一詞的使用次數曾達到其最高峰。[22]（P497）

作為立憲政體簡稱的「憲政」一詞雖然最初使用不及「立憲政體」與「立憲」廣泛，但由於梁啟超的使用，以及他對於清廷立憲活動的影響力[23]，至少在1906年9月1日清廷預備立憲詔書「時處今日，惟有及時詳晰甄核，仿行憲政」[23]（P43）之後，「憲政」一詞已成為社會上普遍使用的概念。

（三）嚴復：立憲是眾治

將「憲政」與「民主」概念明確相對接，始於嚴復。1905年夏，嚴復應上海基督教青年會延請，作了八次講演，明言「立憲為何事」。隨後講稿被刊登在《政藝通報》上，並被《廣益叢報》等數家報刊轉載，1906年又由上海商務印書館出版單行本，改名為《政治講義》，該書被蕭公權在《中國政治思想史》中視為中國人自己撰寫的第一部政治學著作，影響廣泛。在這本書中，嚴復提出：「近者吾國方議立憲，立憲非他，即是眾治。眾治則不得不用從眾代表一制」。[24]

據考證，《政治講義》是在19世紀英國劍橋大學近代史教授約翰·西萊（Sir John Seeley）的《政治科學導論》（An Introduction to Political Science） 的基礎上翻譯、改寫而成的。[24]因此，嚴復將「立憲」視為「眾治」（民主）的觀點，也就有了一些西學中用的底色。

當然，嚴復的「民主」思想實質是國家主義的。他雖然將立憲理解為眾治，但是他的「眾治」之「民」是抽象意義上的，屬於「群」的範疇，而不是「個體」的概念。這與孫中山有著某種暗合。嚴復認為，只有把君主權改為民主權，才能使國家的權力得以充分運用，國家才能富強。史華茲認為，嚴復錯置密爾思想的重心，以富強作為首要目標，個人自由和權利成了達致富強的工具，群體自由壓倒了個人自由。[25]李澤厚認為，嚴復一方面以自由為體，充分地了解了個人自由的重要性，另一方面又把國家的自由、富強和救亡的目標置於個人自由之上，從而構成了嚴復無法解決的矛盾。[26]

（四）孫中山：「憲政」是民權實現的政治機制

孫中山的思想和梁啟超、嚴復一脈相承，與西方憲政理念有著一定差別。基於國民性的認識，孫中山在體認「憲政」乃富強之術的基礎上，採用了權能分立的學說。基於此，對於西方憲政概念所強調的限權，孫中山是根本反對的。他在對民國初年議會政治的反思，以及對西方政治制度發展的借鑒基礎上提出人民有權、政府有能、權能分治的「萬能政府」理論，旨在克服議會政治下行政權受到牽制而趨於軟弱無能的弊端。

在此基礎上，孫中山提出了他的憲政學說：憲政作為軍政、訓政、憲政建國三部曲的最後一個環節。在《國民政府建國大綱》中他規劃為：

「國民政府本革命之三民主義、五權憲法，以建設中華民國。……建設之程序分為三期：一曰軍政時期；二曰訓政時期；三曰憲政時期。……憲法頒布之日，即為憲政告成之時，而全國人民則依憲法行全國大選舉。國民政府則於選舉完畢之後三個月解職，而授政於民選之政府，是為建國之大功告成。」[27]（P126-128）

在《建國方略》中他更是把憲政提升為「革命」最終的目的和歸宿：「第三為建設完成時期，擬在此時期施行憲政，……此憲政時期，即建設告竣之時，而革命收功之日。此革命方略之大要也。」[28]（P204-205）按照孫中山的規劃，憲政時期是由人民掌握政權、政府掌握治權，由政權控制治權的時期。憲法的頒布是憲政建成的標誌。當達到憲政之時，也就意味著實現了「人民主權」即民主，憲政體制下的國民大會本身就是行使直接民權的一種形式。孫中山從憲政的功能角度定義「憲政」，將「憲政」與民主（更多使用「民權」[25]）相勾連，民權與憲政實際是一個硬幣之兩面，憲政就是實現民權的政治機制。對此，孫中山哲嗣亦是「五五憲草」主要推動者之一的孫科解釋道：「憲政的實施，就是民權主義的實行」「如果憲政不能進行，則民權便無從實施，三民主義也無從實現，而所謂政治建設，也只等於一句空話了。」[29]（P540）

但是，孫中山的民權憲政觀帶有一些理論和實踐上的矛盾。他反對代議制，主張國民大會行使直接民權，但又搞權能分立，實際是架空了國民大會，國民大會只是一個行使國家主權的抽象載體。在20世紀40年代，如何對待孫中山的民權憲政理論，實際關係到具體憲法制度的設計思路，也關係到議會政治、代議制在中國的可行性。在野黨派（包括中共）極力主張建立西方式的憲政體制，因為只有在這種政黨政治的憲政體制下，他們才有享有政權與國民黨抗衡的可能。[26]

值得一提的是，孫中山的民權主義已關注到蘇維埃國家政治體制，他認為西方代議政體流弊不少，他說：「近來俄國發明一種政體，這種政體，不是代議政體，是"人民獨裁』政體，……比較代議政體改良的多」。[30]（P722）這種觀念與毛澤東後來的「人民民主專政」的思想暗合。而對此進一步的反思，將在後文結語部分詳述。

四、典範性定義的語境及其解讀：毛澤東有關「憲政」的概念

前述有關毛澤東對「憲政」的定義，不僅具有深遠的歷史源流，其實也具有特定的語境。1940年2月20日在延安各界人民憲政促進會成立大會上，毛澤東發表了關於憲政、憲法問題的演講。毛澤東說：

「中國缺少的東西固然很多，但是主要的就是少了兩件東西：一件是獨立，一件是民主。憲政是什麼呢？就是民主的政治。剛才吳老（即吳玉章——引者注）同志的話，我是贊成的。但是我們現在要的民主政治，是什麼民主政治呢？是新民主主義的政治，是新民主主義的憲政。它不是舊的、過了時的、歐美式的、資產階級專政的所謂民主政治；同時，也還不是蘇聯式的、無產階級專政的民主政治。什麼是新民主主義的憲政呢？就是幾個革命階級聯合起來對於漢奸反動派的專政。……所以現在的憲政運動是爭取尚未取得的民主，不是承認已經民主化的事實。」[31]（p731、P735、P736）

這次演講的背景是中國戰時第一次憲政運動。抗戰中「憲政」話語的提出，源於第三種力量的推動。日本侵華打破了國民黨的威權統治。抗戰初期，國民黨因為要動員社會力量抗戰，放鬆了對社會的政治控制和壓制，國內政治空氣較為輕鬆。1937年國民黨中央邀請各在野黨派及社會名流召開廬山座談會，對各黨合法地位初步承認。1938年3月國民黨召開臨時代表大會通過《抗戰建國綱領》，並決議在國防參政會的基礎上設立國民參政會。以國民參政會為平台，許多人闡發民主訴求，將「憲政」與抗戰、民主聯繫起來，把矛頭指向國民黨的政治軟肋和敏感問題——「黨治」。1939年9月的國民參政會一屆四次會議上，許多提案闡明了結束黨治、實行憲政的必要性。蔣介石迫於政治壓力不得不公開承認「總理倡導三民主義，其民權主義的最終目的，就是民主政治」，「實施憲政問題，也就是推行民主政治問題。」[32]（P1305）但他仍然堅持維持黨治訓政的模式不變「在抗戰沒有結束以前，當然是軍事第一、勝利第一，要以軍政時期的工作為主，而一面積極進行訓政的工作。」[33]（P429）

國民黨一直調動各種資源試圖牢牢把握「憲政」話語制度化的主導權，並且用各種辦法將民間「憲政」呼聲納入到體制內渠道予以化解。「憲政」話語在1939、1944年分別形成兩次高峰的原因，也與國民黨「政府推動」有關。而此種推動的動機之一，就是要回應並消解民主的呼籲，並將體制外的民主運動吸收納入到體制內的制憲程序當中，通過對「憲政」話語權的控制與壟斷來消解民主訴求。抗戰中「憲政」話語成為執政者政治動員的工具，是政治權威的一種議題建構。政治權威一方面把「憲政」與加強其領導地位聯繫起來，另一方面也和加強民眾守法意識，維護社會秩序的論述相聯繫。[34]

在政府逐漸掌握「憲政」話語權之後，民間的「憲政」話語逐漸變成了一種貴族式的清談運動。蔣介石曾對黃炎培等人說：「各方民主潮流之高漲，是抗戰七八年來一種收穫，唯不宜藉此攻擊政府，除此一點外，民主潮流越高越好」[35]（P36）對此，有史家敏銳地讀出潛台詞：「政府即國民黨一黨制政府，不能攻擊政府也實質上便是不能攻擊一黨制，如此民主潮流越高，便越脫離民主軌道。」[35]（P36）

因此，在1940至1947年中國實際存在「民主」與「憲政」兩個不同的社會政治運動，「憲政」話語與「民主」話語具有時效性、背離性和場域性的特徵。「憲政」話語反映了體制內知識分子的呼聲，民主話語反映了體制外知識分子的訴求。[36]

在1940年代的黨派關係和政治實踐中，國民黨一直以「主人」自居，反映到表達上就反覆強調政府的「法統」。強調在承認現有體制（即當時訓政體制和《約法》）的前提下，商談其他黨派參加政府的問題。為了應對「法統」，中共則提出「民主的才是合法的」，通過質疑國民政府的黨治體制本身，來顛覆其所建立秩序的正當性：「本來民主主義和合法主義應當是一致的，因為國家一切的法都應當是經由民主的人民代表大會議決的，所謂合法，就是要合乎民主的決定，合乎人民的意志。……將「法」建立在民主主義的基礎上，使「法」有民主主義的內容，決不是只問合乎舊法統或不合乎舊法統，而不問這箇舊法統是法西斯的或不是法西斯的。」[37]（P79-80）

在抗戰時期，因為敵後的抗日民主政府還沒有為中央政府正式承認，因此有人攻擊這種政府是不合法的。對此，劉少奇提出，近一百年來，爭取中國的獨立自主和人民的民主自由是中國革命的兩大任務。敵後的抗日民主政權的正當性不在於中央政府的承認，而來源於以兩大任務為宗旨本身所具有的合理性。國民黨政府因為置民族存亡人民幸福於不顧，是不合法的，而在敵後建立的抗日民主政府，在實質上是最合法的。[38]（P170-175）

這種「民主」與「法統」之爭不應只看作是「口水戰」，這裡面實際包含了政治利益和政治事實的問題：作為「主人」的國民黨因為已經佔據了執政者的地位，從其政治利益出發，更多的是強調維持現狀，逐漸改良。但站在其他黨派「客人」角度，「法統」就變成繼續獨裁、專制的借口。[39]

在這種情況下，在野黨如何超越清議，將「憲政」話語轉化為「有飯大家吃」的民主權利（特別是參政權）訴求？中國共產黨在黨內發出指示，要求各級黨部「積極的主動的參加與領導這一民主憲政運動，使之成為發動廣大民眾，實現民主政治的有力的群眾運動」，要求國民政府「立刻實現人民言論、集會、結社、出版、信仰自由之民主權利，作為召集國民大會實施憲政的先決條件」。開展憲政運動的方法為「各地應成立國民憲政促進會的群眾團體……迫使國民黨採取比較進步的辦法，同時不拒絕同各黨派討論臨時折中辦法，並嚴厲批評各種反對國民大會、反對憲政、反對民主的言論與行動。」[40]（P336）

毛澤東關於「憲政就是民主政治」的論斷，就是在這種語境下產生的。在同時期中共領導人吳玉章和張友漁的論著中其實都有類似表述。吳玉章在和毛澤東的同次演講中指出：

「現在我們要實行的憲政是新民主主義的憲政……首先他必須是反帝的，即抗日民族統一戰線的民主。他不為一個階級或少數資產階級及一個政黨所專有，而是各階級、各黨派、各民族、除了漢奸賣國賊而外都有平等權利的"全民性的民主」。……其次它必須是反封建、反官僚、反貪污腐化、反一切黑暗專制勢力的民主，他是為了反對倒退堅持進步以求得政治光明的民主。」[41]

張友漁在毛澤東演講前一個月內即曾兩次撰文提出：

「什麼是憲政？憲政就是民主政治。因為所謂憲政就是拿憲法規定國家體制、政權組織以及政府和人民相互之間權利義務關係而使政府和人民都在這些規定之下，享受應享受的權利，負擔應負擔的義務，無論誰都不許違反和超越這些規定而自由行動的這樣一種政治形態。」[42]（P137）

「什麼是憲政運動？簡單說，就是要求實現立憲政治的運動。而所謂立憲政治，實質上，就是民主政治；憲政運動，也就是民主運動。我們知道，立憲政治的主要特徵，是拿憲法規定國家體制、政權組織以及政府和人民相互之間的權利義務關係，而使政府和人民都在這些規定之下，享受應享有的權利，負擔應負擔的義務。無論誰，都不許違反和超越這種規定自由行動。這無疑地，對於獨裁的專制統治者，特別是封建的君主是一種限制，是一種拘束。所以，要求立憲政治的運動，也是反獨裁，反專制，反封建的民主政治運動。」[43]（P123）

1943年9月中國國民黨第十一中全會決議籌開國民大會促進憲政實施，這之後形成戰時中國第二次憲政運動。1944年3月1日，毛澤東代表中央政治局在黨內通知《關於憲政問題》一文中，再次表達了參加憲政運動的真實政治意圖：「中央決定我党參加此種憲政運動，以期吸引一切可能的民主分子於自己周圍，達到戰勝日寇與建立民主國家之目的。」[44]（P100）

在民間憲政運動變成一種貴族式清談的情況下，中共及其領導人敏銳的提出「憲政就是民主政治」，以「民主」和「憲政」相勾連，給國民黨政府進行政治施壓。這種將「民主」要求通過「憲政」話語管道來表達的做法，更容易得到體制內的承認，也得到其他在野黨派的呼應。青年黨的領袖李璜說：「民主若沒有黨派的合法公開地位以及公開競選的自由權利，那就不能有真正民主，即使有也是一種形式而已，是假象而已」。[45]（P1294）左舜生等說：「但吾人所要求者，為憲政之實質，絕非憲政之空名；所期待者，在先有一適宜於憲政滋長之民主環境，而不是一紙白紙黑字之憲法。[46]（P1470）民盟主席張瀾說：「中國沒有民主，就永遠沒有辦法。中國今天需要的是真正民主」。[47]（P201）他1943年印行長篇論文《中國需要真正的民主政治》，提出「真正的民主政治」的五條標準：

「（1）政治的主權，一定要在全體國民的手裡，而不是在一個人手裡。……（2）眾人的公事，應由全體民眾來直接討論處理，此謂直接民主政治。倘若這個做不到，至少也應由全體民眾推選代表，來組織議政機關，討論國事，監督政府，以實行所謂間接民主政治。……（3）民眾代表，應由民眾的自由意志，直接推選，不得由一黨的黨部人員會同政府官吏來指定人選與圈定。……（4）地方人民及其代表之參與中央政事者，應能自由行使選舉、罷免、創製、複決四權，決不可消減其權力，尤不得有利誘威脅之事。（5）一個國家，應有其根本大法，即早日頒行有關人民權利義務與政府組織權責的民主憲法。」[48]（P187-188）

「憲政」與「民主」這種話語的轉換，反映了中國人在引進西方知識與制度方面的實用主義態度。毛澤東對「憲政」與「民主」的互釋，是政治家、社會活動家們在政治宣講、輿論宣傳中所使用的方式。「憲政」是一類「宏大話語」，這類「大詞」有著極強的解釋空間。毛澤東對「憲政」的定義，是在具體政治實踐中的理性選擇，是由社會政治運動中的具體實踐所決定的，是一種話語策略。政治家利用話語技巧，試圖打破概念的原有界限，利用對方的話語平台和資源來論證或解釋，以達到自己的目的。在這裡，毛澤東就是利用了西方「憲政」、「民主」兩個概念中原有的關聯性以及中國人對其認識和表達的模糊性。

需要強調的是，毛澤東將「憲政」與「民主政治」相勾連，並非僅僅是一種話語鬥爭策略，也是一種具體的政治實踐。伴隨著1940年3月6日毛澤東《抗日根據地的政權問題》一文的發表，陝甘寧邊區「三三制」政權的建立與運作，已將憲政是民主政治的思想落實到了具體的政權模式上。[49]

四、結語：「憲政即民主」的中國語境

由上可知，當代中國有關「憲政」概念的研究與爭論，從事實及學理上都無法繞過毛澤東「憲政是民主的政治」這個典範性定義；追溯憲政學說史源流，此用語本引自近代日本的譯詞，經黃遵憲的引介進入中國，最早的重要定義可見諸梁啟超有關「立憲君主國政體之簡稱」的見解，有別於國體的範疇；梁啟超有意識將國體與政體兩分，以減少政治改革的阻力。而嚴復則明確將立憲與眾治相對接，惟其所謂的「民」，乃是抽象意義上的概念；此後孫中山曾在建國三階段和民權主義的理論下，將「憲政」理解為民權（民主）實現的政治機制以及建國的目標。而毛澤東的典範性定義一方面沿承前人之源流，另一方面又以當時政治現實為基礎，以實現政治利益為目的，屬於一種政治話語，同時也是一種政體模式之概括。這種中國式的獨特的「憲政」概念不能從西方公法學的語境中得到圓滿解釋，而是應看作是當下政治實踐和公法理論相結合的政治話語。

在西方公法學語境下，憲政與民主有很大的聯繫。「主權在民」即是憲政的原則之一，這表明了兩者在價值追求和某些原則上的相同性，而且兩者都曾藉助社會契約和自然法作為其理論基礎。從歷史事實看，憲政乃是民主的產物，民主構成了憲政的基石。

但是，內在聯繫並不能表明兩者不存在緊張關係。傳統立憲主義以及當代成熟的憲政理論一般是圍繞「控制國家權力或政府權力」這層含義來界定憲政的，這是「憲政」一詞原始（經典）的含義。民主主要是提供了一種政治正當性的標準，同時也提供一種決策機制，這種決策機制在西方表現為代議制的制度框架。

民主傾向於讓人民來掌握統治權以達到其目標，憲政則重視有限政府和法治之類的制度安排。民主通常建立在樂觀的人性論基礎之上，而憲政則建立在悲觀的人性論基礎之上。[50]（P115）民主與憲政之間內在的緊張關係，表現為憲政要求限制民主的權力。從這個意義上也可以說，「憲政實質上是反民主的。」[51]（P224）

在近代中國， 憲政與民主落實在政治實踐層面，立刻顯示出內在的分歧和緊張關係。在我國，盧梭的民主思想要比洛克、密爾的自由思想影響大得多，民主的呼聲要遠遠高過對憲法權威的追求。[27]憲政與民主的分歧根本在於兩者背後的正當性基礎不同：是注重立憲的權威，還是權力的來源？盧梭式的民主強調權力的正當性來源來自於人民主權與公意，而自由主義則強調憲政，旨在通過權力制衡的政治體制保障公民自由。民主派注重人民主權，相信只要權力來源於人民，政治的正當性便在其中。在民主派看來，核心問題是誰掌握權力，只要主權在民，人民掌握了政權，共和就能實現，他們重視的是國家由誰來統治。而以梁啟超為代表的立憲主義者更重視的是政體，即國家如何統治，是否按照憲政的原則統治。梁啟超把憲政（立憲）看作政體問題，他更關心的是權力制衡與政府管理的秩序化，因為只有憲法下的秩序才能給予政治鬥爭以有序的空間。憲政派認為，最高權力究竟來自哪裡並不重要，重要的是立憲，權力要受到憲法和法律的限制。政治博弈的結果是「民主」壓倒「憲政」，在一浪高過一浪的洶湧的民主大潮推動之下，1949年所建立的共和國並非一個以對公共權力抱持高度戒備的憲政為其制度正當性，而是以人民主權為基本觀念的國家。[52]

其實，毛澤東之所以形成或接受了「憲政即民主」的定義，主要是敏銳地洞見了當時中國所存在的民主主義潮流是一種可以汲取的政治資源，用以對抗政治上的敵對力量，統合國家的各種政治勢力，從而建構新的國家體制，並以民主賦予這種國家體制以正當性。但是，以民主賦予國家體制正當性，往往被理解為是一種超越法秩序的即時性政治行為，一次賦予即為完成，所以，在國家體制建構完成之後，除非民主的資源在特定的情形下仍可資利用，否則就可以安置在形式化的政治架構之上，成為無需具體化在現實的政治生活之中的圖騰。這也是「憲政概念取消論」產生的觀念根源之一。

有研究表明，19世紀至1919年以前「民主」的含義比較明確：一是傳統含義「民之主」，二是人民支配和人民統治，三是和世襲君主制相對立的政治制度，四是民選國家最高領袖。其中第二、三種意義使用最多。但是1919年以後，對民主概念的分歧越來越大。其原因在於民國初年共和政治的失敗造成共和理念（對政府權力憲政約束和作為儒家精英主義和西方代議制混合物的代表制）被否定，以及新文化運動狂飆下民主價值的重估。1919年以後的民主觀念更多強調的是大眾參與與人民統治，而忽視憲政的建立。人民統治意味著多數人統治，如果排除了代議制，要實現多數統治就只有兩種方式，一是由全民直接統治（文革時的大眾參與與此相關），二是由代表普遍道德價值和公共意志的政黨實行專政（毛澤東的人民民主專政即源於此）。[28]1923年以後「民主專政」在民主的多重含義中凸現出來，1940年毛澤東甚至在《新民主主義的憲政》中響亮提出：「什麼是新民主主義的憲政呢？就是幾個革命階級聯合起來對於漢奸反動派的專政。」這裡的「憲政」強調的是「民主專政」，其針對的是國民黨「一黨專政」，但這種「民主專政」最後發展為文革中的無產階級革命下的全面專政，實質演變為個人專制，教訓則不可謂不深。

中國「憲政」話語的興起，其底色不可能擺脫近代以來思想與制度的背景。在人民主權確立以後，更重要的是政體的制度建設，但另一方面，如何通過憲法來建立和完善憲政的機制和結構，尤其是如何在憲法規範的框架之內適當且有效地限制公共權力，以保障人民的基本權利，並由此賦予政治權力的正當性，則是中國此後無法繞開的歷史課題。

【參考文獻】部隊轉載時刪略