省本級財政支出制度：委託代理關係框架下的分析

省本級財政支出制度：委託代理關係框架下的分析

摘 要

20世紀末期中國地方政府財政支出份額較計劃經濟時期有了大幅度提高，因而建立完善的地方財政支出制度以防範財政支出風險顯得愈加重要。本文的一個核心觀點是財政支出安全應根源於它的制度而非決策者的賢明和道德水平。在描述了現實財政支出的正式制度和非正式制度之後，運用委託代理關係的分析框架，對省本級財政支出制度中可能產生風險的缺陷進行了分析。其基本結論是：現實的有關財政支出的事前合約（正式制度）並不完善，因此決策和實施過程出現了內部人控制的濃重色彩；有效監督的制度條件不夠完備，使得託管人對有關財政支出的立法軟化，監督乏力。這是目前財政支出產生機會主義和敗德行為的根源。

關鍵詞：制度 委託代理 有限理性 機會主義 分治的監督

黃 繼忠

遼寧大學比較經濟體制研究中心

E-mail: Hjzh0820@yahoo.com.cn

Analysis of thePublic Expenditure System at the Provincial Level

--APrincipal-Agent Approach

Huang Jizhong

CRCES WorkingPaper No. 2002001

March 2002

ABSTRACT

At the end of 20thcentury, the proportion of local public expenditures in China is much higherthan in the planned economy period. It is an urgent task to establish a perfectlocal public expenditure system to prevent risks in public expenditures. Theviewpoint throughout the paper is that fiscal security should be out of itsinstitutions rather than the virtues or moral standard of decision-makers.Based on a brief description of formal institutions and informal institutionsin public expenditure practice, this paper analyzed the limitations of the provinciallevel public expenditure system that subject to risks in a principal-agentframework. The main conclusion are as following: under current system, ex ante contracts (i.e. formalinstitution) concerning public expenditures are not complete, and problems ofinsider-control in the process of decision making and policy implementing arequite serious; institutional environment for efficient monitor is not complete,and trustees『 law-making and monitoring over public expenditure is relativelyweak. These are the sources of opportunist and moral hazards behaviors incurrent public expenditure system.

Huang Jizhong

CRCES

LiaoningUniversity

Hjzh0820@yahoo.com.cn

省本級財政支出制度：委託代理關係框架下的分析

1．引 言

本文對省本級財政制度進行分析源於這樣的觀點：財政支出制度的完善程度決定著財政支出風險水平。

這裡的制度接近道格拉斯·諾思的定義，是指為決定財政支出而構建的政治的、經濟的和社會的互動關係的約束，由正式的規則（如法律）和非正式的約束（如獎懲、禁忌、習俗、傳統及行為準則）組成（North, 1991, P.97）。顯然，這種界定屬於制度的宏觀層次即制度環境層次或博弈規則層次，而非屬於微觀層次即治理制度層次。與後者更關注成功（如節約交易成本）不同，前者更關註失敗和困難，即制度不完善而產生的風險和改善制度所遇到的困難。

財政支出風險是指在財政支出決策及其實施過程中的決策不科學、分配不公平、營私舞弊、濫用職權等。

對於制度的分析可以採用不同的框架，如歷史的方法、博弈的方法、利益相關者的方法等。本文採用了委託代理關係分析框架，是因為它更適合分析現實的財政支出制度與財政支出風險之間的內在關係。

既然採用了委託代理關係的分析框架，就要首先分析財政支出中委託代理關係是否成立：

並非僅僅在「兩權分離」的企業里存在委託代理關係，現代社會委託代理關係的例子不勝枚舉：律師—當事人、醫生—病人、經紀人—投資者、政治家—公民。本文的委託人狹義上是指納稅人（含納稅集團），他們擁有財政資金的所有權，廣義上還包括「人大」代表及其專門機構（如常委會、財經委員會），兩者是「信託託管」關係，即納稅人將財政資金的「經營」決策權託付給「人大」代表，並通過他們手中的選票對「人大」代表形成制約，從而構成了納稅人對財政資金一級控制權的配置和行使。本文的狹義的代理人是指對財政支出有制定和實施權的政府官員，在與「人大」相對應時，代理人是指政府。託管人主要通過對代理人的任免、對決策的審批、對決策及實施過程的監督等手段實現對代理人的制約，從而構成了納稅人對財政資金二級控制權的配置和行使。

由於顯而易見的原因，納稅人必須就財政支出尋求代理。他們願意支付合理的代理費用。他們希望財政支出最大限度地實現公平和效率目標，從另一角度講是把財政支出風險降到最低。目標的實現取決於三要素：委託託管制度（例如納稅人對「人大」代表的控制；託管人相對於代理人的分治身份）、委託人與代理人之間的合約、託管人與代理人的能力和道德水平。

所有風險都歸因於有限理性和機會主義。委託方和代理方都存在有限理性，即「在意圖上是理性的，但僅僅在有限程度上如此」的行為（Simon, 1961, P.xxiv），這裡假定雙方在品德、覺悟上沒有問題，但行為效果受制於有限的知識（信息）、洞察力、技巧和時間；託管人和代理人同樣存在機會主義（米切爾·克洛吉爾把機會主義描述為「人們在任何情況下都要利用所有可能的手段獲取他自己的特殊利益的傾向①）：託管人的機會主義表現為他們有時並不代表全體納稅人利益而代表局部或某一階層的利益（例如僅代表支持他們那個利益集團，甚至拉選票以獲得有利於本利益集團的方案的通過），還表現為「人大」作為立法機構未能根據財政體制改革進程的需要建立完善的財政支出制度，而是通過授權將責任轉嫁給政府，所以目前人們就財政支出問題集中地指責政府的作法有欠公允。代理人的機會主義行為存在於處理與委託方關係、制訂方案及其實施的各個環節中，並且採用公開的、隱蔽的、狡詐的（具有欺騙性和策略性的）和自然的（在邊緣做體制的手腳，例如副省長們為自己所轄的領域爭取更大的利益）等形式。

這裡姑且捨棄委託託管問題而專門分析解決代理問題的主要線索。凱威特和麥庫賓斯（1991, Ch.2）討論了委託人試圖解決普遍代理問題所使用的四種一般措施：一是篩選代理人，二是合約設計（在下面的討論中我把合約等同於約束或制度），三是監督和彙報，四是機構檢查。下面逐一分析四種措施在解決財政支出代理問題的可能性和效用。

首先是篩選代理人。在存在代理人市場條件下，委託人（事前的）篩選代理人（和事後的更換代理人）是減少代理問題的重要措施。然而本文討論的代理人即不存在代理人市場也無法篩選，只存在事後更換的可能性，顯然這一措施無助於解決本文所指的代理問題。其次是合約設計。如果可能的代理人是惟一的，那麼代理問題的大小就主要取決於合約設計。針對出現代理問題的種種可能性及其原因，合約內容應該包括：（1）委託人和代理人的責任、權力和利益；（2）委託人的控制環節、程序、手段及其實現有效控制的充分必要條件；（3）代理人接受控制與監督的環節、程序、及其實現有效監督的充分必要條件。第三是監督和彙報。這條措施似乎已包含在合約設計之中，但實際上合約中包含的監督與彙報的規定往往十分模糊，尤其是許多隨機的監督無法做合約設計，因此合約之外的監督和彙報仍然不失為解決代理問題的有效措施，儘管監督和彙報往往是事後發生的。第四是機構檢查。個體委託人在尋求代理人時大都做機構檢查，例如患者求醫或當事人尋找律師都要做機構檢查，以減少代理問題。本文的代理人無法對委託人做事前的機構檢查，即使是過程中或事後的檢查也因為代理機構的特殊性（例如目標的多樣性和多重性）、成本巨大和信息不對稱而難以成為現實。

從上述對解決代理問題的一般措施的可能性和效用分析來看，解決財政支出代理問題的根本措施是建立完善的制度。

既然制度是對人及由人構成的組織的約束，因此，它的建立和完善，總是要建立在對人的道德水平的假設上。制度和道德水平從某種程度上是可以相互替代的，例如，如果每一個人的覺悟都達到了不偷盜的水平，那麼該社會相應的法律條款也就毫無意義了。本文強調通過完善制度降低財政支出的風險，其假設是這裡的代理人同其他形式的代理人一樣，存在逆向選擇和敗德行為。這種假設並非有意貶低政府官員的道德水平，除了理論分析的需要，實踐中也有許多例子證明這種假設並非與事實相悖。更為重要的是，委託人在代理人的覺悟與相關制度之間，他們更願意相信後者的力量和作用並有權選擇後者作為財政支出安全的根本保障。

本文在序言之後，首先就遼寧省省本級財政支出的正式制度和非正式制度進行了描述，然後，在委託代理關係框架下，對現存制度中可能產生風險的制度缺陷進行了分析。儘管本文的分析僅僅針對遼寧省財政支出制度，但由於各省級制度的一致性和非正式制度的相似性，本文的分析結論很可能具有普適性。

2．對省本級財政支出制度的描述

2.1 正式制度：按時間順序進行的描述

預算的編製程序和依據

按照《中華人民共和國預演算法》（以下簡稱《預演算法》）規定，省本級財政預算（以下簡稱預算）由省財政廳負責編製。大約從每年的11月份開始，到次年二月省人民代表大會召開前結束，預算的出枱曆經4個月。

預算的編製是按功能而非按部門進行的，即按支出的大類分別編製預算，然後再加以協調和匯總，形成預算草案。為適應功能性預算的需要，財政廳按支出大類設置了相應的處室，由各個處室分別編製某一類支出的預算。例如，企業處負責企業挖潛改造支出預算的編製，農業處負責農業生產支出預算的編製，教科處負責教育支出預算的編製，社保處負責社會保障支出預算的編製，行政法規處負責公檢法司支出預算的編製，等等。惟一例外是，基本建設支出預算由經濟建設處和發展計劃委員會共同編製，但以後者為主。

每一處室在編製某一類支出預算時，都要依據主管部門上報的材料並與主管部門協商。例如農業處在編製農業生產支出預算時要依據農業廳、林業廳、水利廳上報的材料並與其協商。

按支出大類編製的第一輪預算，其數額明顯高於供給，所以要加以綜合平衡。平衡的過程是一個上下左右反覆協調的過程，最終的協調人和決策人是省長和副省長。在通過協調實現平衡之後，就形成了財政預算草案。

編製預算的依據首先是國家法律，例如《預演算法》規定：地方各級預算不列赤字，要統籌兼顧、確保重點，在保證政府公共支出合理需要的前提下，妥善安排其他各類預算支出。其次是地方法規和文件，例如五年計劃和十年規劃，其中已經明確了財政支持的重點產業和項目。再次是省委、省政府制定的預算原則和要求，例如遼寧省2001年財政預算的總體要求是十分明確的①。

「人大」的初步審查

按《預演算法》規定，政府財政部門要在人民代表大會會議舉行的一個月前，將本級預算草案的主要內容提交人民代表大會有關的專門委員會進行初步審查。遼寧省是由「人大」財經委員會審查預算。財經委員會成員由有經驗、有學識的財經專家組成，因而保證了審查的質量。預算草案遵照「財經委」的意見由財政廳修改，直到通過為止。

預算的審查和批准

在人民代表大會舉行會議時，由財政廳廳長代表人民政府向大會作關於本級總預算草案的報告，政府預算由人民代表大會審查和批准。預算一經批准，政府財政部門須及時向本級各部門批複預算，各部門及時向所屬各單位批複預算。

預算的執行

預算由省政府組織執行，具體工作由財政廳負責。財政廳要及時、足額地撥付預算支出資金，並對預算支出進行管理和監督；各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行。

預算的調整

《預演算法》規定：預算在批准之後，在執行中由於特殊原因需要增加支出時，需要作預算調整。先由政府編製預算調整方案，報「人大」常委會審查和批准。未經批准，不得調整預算。批准之後，按調整方案執行。

在實踐中，在依法作預算調整的前提下，預算批准後財政支出的增撥有靈活、務實的做法。一種做法是由各部門和各單位根據特殊需要向財政廳申報，財政廳每年集中研究二、三次，報主管財政的副省長批准，然後執行；另一種做法是各部門、各單位不通過財政廳而直接向省長、副省長申報，然後財政廳遵照領導批複加以執行。增撥的資金來源由三部分構成：①預算收入的超收部分；②預算外收入轉為預算內收入；③已列入預算支出的預備費。後者一般占財政預算總支出的3%，在預算中這筆支出並未規定具體用途。

決算

在每一預算年度終了後，要編製財政決算。先由各受益單位做決算草案，各部門對所屬單位的決算草案進行審核匯總，然後報省財政廳審核。財政廳將本級決策草案報省政府審定後，由政府提請人民代表大會常務委員會審查和批准。批准後，財政廳向各部門批複決算。

監督

《預演算法》規定，預算和決算的監督主體是各級人民代表大會。其中，全國人民代表大會及其常務委員會對中央和地方預算、決算進行監督，縣級以上地方各級人民代表大會及其常務委員會對本級和下級政府預算、決策進行監督。監督的主要方式是就預算、決算中重大事項或者特定問題組織調查、詢問或者質詢，並要求政府在一預算年度內作至少二次預算執行情況的報告。

對預算執行實施監督的另一主體是政府。省政府監督下級政府的預算執行，省財政廳負責監督檢查本級各部門及其所屬單位預算的執行，省審計廳對本級各部門、各單位和市政府的預算執行、決算實行審計監督。

2.2 非正式制度：公開的或私下的協調

財政支出中的協調，是指為實現某種程度的受益均衡，決策者與各受益集團之間的雙邊或多邊的協商。公開的協調主要發生在預算的編製過程中，私下的協調主要發生在預算調整過程中。

協調的重要作用在於：各個受益集團的參與，增加了財政支出的公開性和透明度，並通過重複博弈實現某種程度的均衡。

我們將協調稱之為非正式制度，是因為就它的規則、程序而言，委託代理雙方並未做事前的約束性設置，幾乎是代理人內部的一種約定俗成。

橫向協調

財政支出預算的編製過程，存在著若干層次的橫向協調。所謂橫向協調，是在某一財政支出層面上，對構成這一層面的各個局部進行調整。橫向協調的目的在於改善和優化支出結構。在某一層面財政支出總額即定的前提下，相關局部之間的協調意味著財政分配數額的此消彼長。財政資金屬於非償還資金的性質決定了財政分配即是一種利益分配，因此橫向協調的本質是一種利益的再分配。

第一類橫向協調，是財政支出粗分類之間的協調。一般而言，省本級一般預算的財政支出粗分類包括16項①。這類協調是一種宏觀協調，通過協調形成最基本的財政支出結構框架。協調的依據是國家法律、地方法規和文件、省委省政府制定的一系列原則和要求。最終的協調結果在省政府常務會議上集體決策產生，主要協調人當然是省長。

第二類橫向協調，是某一粗分類內部在相關部門或相關領域之間的協調。例如，基本建設支出涉及農村水利項目、社會事業項目、城市基本設施及重點項目、省直各部門項目共5個領域，所以要在這5個領域之間進行橫向協調；再如，支援農業生產支出要在農業部門、林業部門、水利部門之間協調。第二類協調主要由財政廳牽頭，各相關部門也參與協調。

第三類橫向協調，是某一部門或某一領域內部各種專項支出之間的協調。例如，2001年遼寧省省本級基本建設支出中，社會事業領域的基本建設支出安排1.7億元，該領域的支出又具體劃分為省直高校建設、中專補助投資、農民健康工程、農村衛生三項建設、中醫建設、旅遊建設、社會事業建設、藝術中心及博物館建設共8個專項，第三類橫向協調即指在8個專項支出之間的協調。

第四類橫向協調，是某一專項支出內部在各相關受益單位之間的協調，這是一種微觀協調。例如，在第三類橫向協調中談到的8個專項中，2001年省直高校建設投資5400萬元，共安排了14個具體建設項目。這14個項目無法均勻地分布到所有省屬高校，為了滿足高校發展的需要和體現政府的政策取向，需要進行重點選擇。這種分布在短期內產生了一種受益不均等現象，但在相當長的時間裡觀察，就會發現通過多輪的橫向協調而實現受益的基本均等。

在第三類和第四類協調中，充當協調人角色的是各個行政管理部門（如教育廳）、綜合管理機構（如發展計劃委員會）和財政廳，當矛盾十分尖銳時，由主管副省長充當最後的協調人。

上述橫向協調並非單向地由第一類協調向第四類協調順次進行，而是一種雙向的、交叉進行的協調。從技術的角度觀察，先是由下而上的協調，即從相關的受益單位之間的協調開始，以此作為編製預算的基礎素材；然後是由上而下的協調，即在總支出確定的前提下，政府最高決策者確定一種宏觀的財政支出結構，然後再一層一層的向下協調。

縱向協調

在各個層次的支出之間的垂直協調稱之為縱向協調。縱向協調與橫向協調有兩點不同：一是縱向協調是在上下層次之間進行，而橫向協調是在同一層次內部進行；二是與橫向協調達到優化支出結構的目的不同，縱向協調的目的是實現財政支出的集中或分散，縱向協調的結果是某一層次財政支出額的增加或減少，但並不影響這一層次內部支出結構。例如基本建設支出的增加或減少，並不產生該項支出內部結構的變化。但是，該類支出的增加或減少，卻能產生同層次各類支出之間的此消彼長。

由於縱向協調是由組織機構和具體負責人來進行的，而組織機構和具體負責人總是代表一定部門或範圍的利益，所以，從本質上說，縱向協調是上下層次之間利益代表者之間的討價還價：作為下一層次的利益代表者，總是力爭向上一層次多一份索取，作為上一層次的利益代表者，更多地是考慮一定範圍內的全局，他無法滿足各個局部利益代表者的需要，即使這種需要是完全合理的。

縱向協調主要是在相鄰的層次之間進行，但也時常發生跨層次進行的縱向協調。這有些像法院的判決，當事人認為初級法庭審判不公，他要越過該級法庭向更高一級申述。但是，財政預算中的縱向協調並沒有像審判那樣有嚴格的法律規定，財政中縱向協調有許多非制度化的因素在起作用，這一點我們將在下一部分里加以分析。下面是對縱向協調的直觀描述：

圖1 預算中不同層次利益代表者的縱向協調

圖中A代表最高決策者或決策集體，一般來說，最高決策者是省長，最高決策集體是省政府常務會議全體成員；B_i代表次一級決策者，即分工負責不同領域的副省長；C_i代表綜合部門，這裡主要是財政廳和發展計劃委員會；D_i代表各個政府管理機構，如省教育廳等；E_i代表具體的受益單位。

縱橫協調

在實踐中橫向協調和縱向協調並非單獨地或分別地進行的，而是有機地結合在一起。我們可以做如下直觀的描述：

圖2 預算中的縱橫協調

圖中橫線表示橫向協調；垂直線或斜線表示縱向協調； 表示各個層次上的省略，省略多少也是不確定的；箭頭均是雙向的，表示協調也是雙向的。

2.3 非正式制度：決策集體的價值取向與個人偏好

決策集體的價值取向影響著財政支出結構。這裡的價值取向是指干預市場的價值取向和推進市場的價值取向。干預市場的價值取向總是信奉和憑藉政府的行政力量，尤其是藉助財政支出的力量直接參与和干預地方經濟。例如將財政資金直接投資於盈利性領域（一種方式是新建國有企業，另一種方式是更新改造國有企業）、扶植和支持支柱產業或主導產業、援助衰退產業等。推進市場的價值取向是將市場機製作為配置資源的基本力量，政府旨在推進經濟體制改革、推進市場化、完善市場軟硬體環境，其反映在財政支出上，就是改變直接投資於盈利性領域的做法，轉向有利於市場發育的基礎設施和共同設施建設以及公共福利體系的建立。

任何一級地方政府都在努力發展地方經濟，正所謂「為官一任，造福一方」。但問題是如何發展地方經濟，是直接干預和參與地方經濟（像改革初期的鄉、鎮政府直接投資興辦企業那樣）還是通過推進市場來發展地方經濟。這在很大程度上取決於決策集體的價值取向和個人偏好。中國目前經濟發展較快的地區，無一不能發現政府在推進市場方面的積極作用。但也有一些地方政府並沒有很好地運用自主權來推進改革和市場化，由於計劃經濟體制的貫性，一些地方政府推進市場化的方式是「允許式的」而非「禁止式的」，即只能做那些被中央文件明確「允許」做的事情，所以一些原本發達的地區，在改革後的20年里由於轉軌速度慢而使地方經濟發展滯後。遼寧省決策集體的價值取向正逐漸轉向推進市場，財政支出中用於企業控潛改造支出的比重由1993年的14.9%下降到1999年的7.8%，① 但仍高於全國平均水平（5%）。②

決策共同體的價值取向取決於許多因素，包括與文化相關的傳統、習俗、觀念；與體制相關的制度、國有經濟比重；與個人素質相關的經歷、文化背景等等。

在財政支出的集體決策過程中，尤其在預算調整及預算外增撥項目的決策中，個人偏好具有很大的發揮作用的空間，尤其是最高決策者的個人偏好空間更大。這種偏好同其他正規的制度一起影響著預算的取向。例如，決策者有可能重「農」，有可能重「商」，有可能重「教」，有可能重「工」，有可能傾向於「均貧富」，有可能「讓一部分人、一部分地區先富起來」，有可能傾向於財政支出的面面俱到，有可能熱衷於集中財力辦幾件順民心得民意甚至流芳千古的大事。個人偏好對財政支出結構的影響，在新省長上任後顯得異常清晰。

3．現實制度下的可能風險

在序言中我們側重於從理論上討論了財政制度對於減少財政支出風險的必要性，在上一節我們粗略地描述了現實的正式制度及非正式制度。這種現實的制度體系是否能夠足以有效地減少代理問題或者說防範財政支出風險？這正是本節要討論的問題。

3.1 控制權、決策權與決策過程

有限理性：「人大」的控制權

《預演算法》規定，地方政府財政支出的終極權力屬於地方人民代表大會，其表現形式是一年一度的對財政預算和決算的審查和批准。然而就審查和批准每年一度的財政預算和決算而言，人民代表大會的作用主要是程序上的，因為每一位人民代表都很難做到理性地行事，理性受制於有限的知識、洞察力、技巧和時間。在短短的不足一周的時間裡，代表們要像滾木頭一樣通過包括財政預算和決算在內的十幾個甚至幾十個草案，於是草案的通過往往是很自然的事情。

實際上，對財政支出的控制權主要掌握在「人大財經委」手中，其控制權主要體現在兩個方面：一是「財經委」在「人大」召開之前對預算和決算的初步審查，二是對政府預算調整的審批。與其他「人大」代表相比，財經委員有較高深的專業知識、洞察力、技巧和較充裕的時間，就時間而言，財經委員們大約有一個月的時間用於調查和審查預算及決算草案。財經委員對「草案」的審查是相當專業和深入的，他們要深入各個部門和領域進行調查，召開座談會，並就有關問題向財政廳質詢，因此預算草案的初審很難一次通過，政府要根據「財經委」的意見對「草案」進行反覆修改。這種「初步審查」制度是目前財政制度的精髓，它基本上體現和保證了委託人的權益，使財政支出置於委託人的控制之下。

儘管如此，「人大」在與政府的博弈過程中，仍難免處於不利的地位。「財經委」在初審中的知識、洞察力、技巧、時間和人力的有限性都遠遠大於政府，而且出於客觀的或主觀的原因，政府對「財經委」的信息通道會產生不暢甚至封鎖，而政府以外的信息來源極其有限，這就決定了「財經委」對「草案」的初審只能是修正式的。還由於我國的政體是「人大」和政府必須接受黨委的領導，兩者之間有其利益和目標的一致性，因而「人大」對政府的財政預算和決算不可能做根本上的否定。所以說，儘管「人大」擁有法律意義上的控制權，但對政府的預算草案及預算調整很難構成實質性的影響，從這種意義上說，財政支出的決策權仍然掌握在政府手中。

內部人控制：政府的決策權

如前所述，政府在財政支出中擁有不受實質性影響的方案制定權，在缺乏事前合約和過程監督的條件下，這種權力的行使自然增加了內部人控制的可能性。

內部人控制主要發生在協調過程中。預算無疑應該追求公共利益的最大化，然而各個部門都有自己的目標，都在謀求本部門預算規模最大化，就連分管各個領域的副省長，出於他們各自業績的考慮，也必須謀求和保護各自領域的利益，因此在預算中難免出現各個利益集團及其利益代表者之間的衝突，於是協調就顯得異常重要。儘管協調在決策中的必要性是毋庸置疑的，但絲毫不容忽視協調過程中出現的代理問題。由於決定協調的因素極其複雜，約束協調的成本太高，所以委託人幾乎放棄了對協調過程的約束。由於協調還無法實現制度化、程序化、公開化並置於委託人的監控之下，感情和關係等非理性因素往往發揮重要作用，暗箱操作和局部利益膨脹的情況時有發生。

內部人控制自然與個人偏好聯繫在一起。政府高層官員的個人偏好在決策中加以反映是不可避免的。在分權的條件下，在制度不斷健全完善的過程中，為地方政府決策者創造性的發揮提供了空間和舞台，我們確實可以發現由於個人魅力和魄力而大膽進取、銳意改革、「為官一任，造福一方」的例子。但問題是，由於制度上的空白過大而不可避免地增加了機會主義行為，作為代理人，自然有自己的利益和政治經濟目標，這些利益和目標不總是與委託人的利益和目標相一致，只有委託人與代理人在合約中施加的激勵和約束才能使得代理人在首先追求委託人目標的同時實現自身的利益目標。最高決策者的個人偏好在很大程度上決定了財政支出結構的特徵，例如城市建設投資在財政支出中比重的變化以及對國有企業補貼在財政支出中比重的變化就帶有明顯的個人偏好的印記。「無論是對長期利益的理解，還是良好意願的力量，都不是所有人同樣分享的。所有人都不時地被引誘僅僅考慮他們自己的眼前利益……」（H.L.A.哈特，1961,P.193）。所以個人偏好有時傾向於滿足小團體或個人需要。在失去合約或合約不健全的前提下，委託人只能更多地寄希望於代理人的覺悟。

3.2 執行權、執行機構和執行過程

預算軟約束與「開發」模型

一旦預算在「人大」通過之後，它作為擁有法律性質的文件，政府作為執行機構就必須不折不扣地加以執行。但是，為了消除預算的失誤和誤差，以及因不可預見的因素而造成的財政支出的追加，《預演算法》允許在執行中對預算加以調整。預算調整原則上要報「人大」常委會審查批准後方可執行。

由於有限理性和信息不對稱，「人大」常委會對預調整項目的審批往往流於形式，一些零星的預算外支出也並不通過「人大」常委會的審查，決策共同體成員手中大都擁有機動的財政額度，這使得具有法律意義的預算成為軟約束。

預算外財政支出的不確定性，使得政府及其官員成為各個利益集團競相施加影響進行尋租活動的目標。

由於存在通過談判或關係甚至賄賂而獲得額外收益的預期，像市場上存在高回報率的預期吸引投資者一樣，存在於預算之外的財政預期必然引導各個利益集團進行相關的「開發」。如果我們設「開發」的投入為x，風險為y，預期為z，只要存在x+y<z，對於開發者來說，這種開發和投入就是合適的，冒一定風險是值得的。x值可能包括疏通和建立關係的各種費用（當然包括請客送禮），還包括耽誤其他工作的損失。有可能x>z，即攻關沒有達到預期。但有三種因素支配攻關繼續進行下去：第一，在x>z時，開發者的損失是輕微的，可以忽略不計的；第二，一旦預期變成現實，它將幾千倍、幾萬倍於投入；第三，每一個開發者都存在「誰不攻關誰就可能吃虧」的心理負擔，所以攻關還包含著「即使占不到便宜也不能吃虧」的目的。y是難以度量的因素，它包括因違反黨紀、法律、行政紀律而受到制裁的風險和道德及輿論風險。風險程度的高低取決於許多因素：關係的深度、攻關的技巧和方式、紀律氣候等等。從潛在的風險來看，尤其對於個人來說，y>z是經常的。但從現實來看，人們總是採取增加關係的深度、提高攻關的技巧、避開正在升溫的紀律氣候、實行集體負責等措施，使得y<z。

專項支出項目：稀缺資源的內部人控制

專項支出項目是指基本建設項目和採購項目，這些項目對於承包商、建築商和供應商來說，在全世界範圍內是公認的稀缺資源，誰得到了它就等於得到了豐厚的利潤。稀缺資源的配置必須引入競爭機制，因為在人類還沒有發現比競爭更好的制度安排能夠兼顧效率與公平的情況下，競爭是解決稀缺資源配置的最不壞的辦法，只要競爭是建立在自願與公平（標準的單一性和可操作性）的基本原則上，其結果總是能夠讓人們接受的。與其他省份一樣，遼寧省對專項支出項目越來越多地引入競爭機制，即實行招標制度。

關於專項支出項目中的內部人控制的程度無法得到確切的數字加以描述，但根據許多政府工程案件被偵破的事實來看，內部人控制是不爭的事實。一些項目沒有實行公開招標，而是私下裡確定了承包商和建築商；一些項目雖然公開招標，但沒有做到公正、公開和效率優先，而是參雜了很大成份的內部人控制因素。財政專項支出是產生權錢交易、損公肥私等腐敗行為比較集中的領域，也往往是經營單位「油水」最大的項目。內部人控制不僅產生腐敗，還造成工程質量的低劣和工期拖延：內部人控制使得一些資質不夠的開發建築商進行施工；即使是那些具備資質的開發建築商也會在受賄的投資方保護下偷工減料。為數眾多的「豆腐渣」工程大多數是政府投資工程，而這些勞民傷財的工程大都籠罩著內部人控制的陰影。

3.3 監督權、監督機構與監督過程

有別於公司治理的財政監督

財政支出的監督與公司治理結構中的監督有較大的不同。就監督機構而言，財政監督沒有設立類似公司治理結構中監事會那樣的機構，人民代表大會及其常務委員會既是立法機構也是監督機構。

就監督權而言，除了人民代表擁有監督權，《預演算法》還規定：上級政府擁有監督下級政府的預算執行的權力；各級政府財政部門擁有監督檢查本級部門及其所屬單位預算執行的權力。

似乎執政黨在財政支出的治理結構中未能發揮作用，至少在《預演算法》中未能見到對執政黨的作用做制度上的描述。其實不然，在執政黨的「一元化」領導制度下，省委書記、副書記、省長、副省長、「人大」常委會主任作為骨幹成員構成了省委常務委員會，省委常務委員會既是重大事宜的決策機構也是監督機構，並且在「人大」與政府之間起著協調作用；我們知道，在股權的委託代理關係中，董事會通過對經理的任免作為實現最終控制權的途徑之一，而在財政支出的委託代理關係中，儘管「人大」對政府官員任免的權力在增加，但未能完全實現最終控制權，目前仍然是主要由執政黨控制著政府官員的任免權力，執政黨對官員的任免、執政黨的紀律聯同共和國法律一起，構成了對財政預算和執行中的機會主義及敗德行為的制約。從這個角度看，執政黨與人民代表大會在財政監督方面的作用是重合的。

有效監督的條件及現實差距

我們知道，委託代理理論關注的是事前的調節（合約，或稱制度），而非事後的治理。既然我們現實的事前的合約不夠縝密，我們也只能寄希望於事後的治理，即寄希望於對過程的監督，通過有效監督減少財政支出風險。

觀察公司治理結構中監督的有效性，不難發現實現有效監督的必要條件：分治的（非一元化的）、平行的（非縱向的或上下的）、接近現場的（包括事前的）和信息對稱的。所謂分治的，指監督方與被監督方之間在利益、職責和組織上是分割的，在利益共同體內部或組織共同體內部，彼此之間不存在委託代理關係意義上的監督；所謂平行的，是指監督方與被監督方處於同一組織層級上，而非縱向的、居高臨下的，縱向監督往往是欽差大臣式的監督，如果沒有舉報，是很難親自發現問題的；所謂接近現場的，是指監督方能夠親臨被監督方的決策或執行現場，平行的和接近現場的都是為了保證對全過程的監督和實現事前性監督；所謂信息對稱的，是指監督方與被監督方之間的信息質量是完全對等的，儘管現實生活中實現完全的信息對稱是不可能的，但有效監督還是要求適度對稱，即監督方所得到的信息足以觀察和防範被監督方的機會主義行為。要做到信息的適度對稱，除了要求監督方是平行的和接近現場的，還要求被監督方建立信息送達和披露制度。

儘管財政支出的治理結構不同於公司治理結構，但從實踐中總結得出的監督的有效性理論還是有其普適性的，所以我們可以將上述有效監督的條件作為參照，來探討實現財政支出有效監督的現實差距。

「人大」與政府之間，作為財政的委託方和代理方，從這種意義上說是分治的。「人大」不僅擁有法律上賦予的財政監督權，而且作為全體人民的最高權力機構的地位越來越得到強化。然而我們從另一個角度觀察卻是合治的：在執政黨的「一元化」領導制度下，執政黨首腦、政府首腦、「人大」首腦是三位一體的，三個組織機構之間是有著共同利益和目標的分工合作關係，於是，分治（利益、職責、組織上的分割）作為有效監督的最根本條件便不完備。

省「人大」對省政府的監督是一種平行監督，這種組織制度安排為有效監督提供了平台。但由於其他條件的不完備而降低了監督的有效性：首先是分治的條件的不完備。其次是接近現場的條件不完備，「人大」無法參與政府財政預算與執行的全過程，主要通過聽彙報、看材料的間接方式進行監督。當然，有時也可以就重大事項或特別問題組織調查，這是一種親臨現場的監督，但這種調查只佔受調查事件的很小一部分，其中還有一些是事後調查。最後是信息的不對稱。由於不能完全接近現場，「人大」的監督信息只能依靠政府提供，然而作為被監督方，有許多客觀的和主觀的原因決定了信息的封鎖、不暢和失真，客觀的原因主要是統計和綜合上的無意遺漏或失誤，主觀的原因是策略上的要求（如《預演算法》要求預算必須實現收支平衡）以及為掩蓋機會主義和敗德行為而對信息進行有意的刪減和調整。

至於《預演算法》中規定各級政府對下級政府預算執行的監督，並非是委託代理關係意義上的監督，而是一種代理人對代理人的監督，好比企業中總公司經理對分公司經理的監督，這種監督體現了上級政府的意志，然而並不能完全體現委託人的意志，甚至有通過合謀對付委託人的可能。同時，這種縱向的監督難以滿足有效監督對接近現場的和信息對稱的要求。

4．小 結

儘管財政支出的委託人和代理人與一般意義上的委託代理雙方有一定特殊性，但其委託代理關係仍然可以用一般性的理論和方法加以分析。同一般的委託代理關係一樣，財政支出也會出現代理問題，無論是理論上的推斷還是實踐中的案例都可以證明政府作為代理人並非完全代表委託人的利益，政府亦存在機會主義行為；當著單獨考察政府中作為個體存在的官員的行為時，不僅存在機會主義，亦存在敗德行為，因此需要委託人對代理人進行約束。一般而言約束有兩種方式，一種是事前的合約，這是減少代理問題最根本的對策，其原因不僅是代理理論關注事前調節而非事後治理，更重要的是由於政府及其官員的特殊性、實施過程的複雜性、委託人的有限理性及信息不對稱性所決定的事後治理的低效率和不可能性。另一種方式是過程中的和事後的監督，儘管這種監督難度很大但仍然是必不可少的，尤其是在事前合約不完善的條件下，這種監督至少起一種威攝作用。在我們觀察了現實的決定財政支出效果的正規制度和非正規制度之後發現：

1．現實的有關財政支出的事前合約（正規制度）並不完善，它給予了代理人自由支配的空間過大，因此決策和實施過程必然出現內部人控制的濃重色彩。預算中的協調和預算通過後的調整都沒有儘可能地納入合約，因此為代理人的機會主義行為和利益集團的尋租行為提供了土壤和機會。

2．有效監督的制度條件不夠完備。除了缺乏代理人的信息披露制度和委託人的關鍵環節介入制度，最為致命的是「人大」作為納稅者的託管人並不具備「分治」的身份，使得有關財政支出的立法軟化，監督乏力，甚至可能被代理人同化。

並不能認為上述結論是對目前制度的本質上的否定，現實制度中的缺陷和漏洞是制度演進中存在的問題。要造就一個完善的制度必須研究其局限條件，例如，要使委託人擁有完整的控制權，需要建立一個由委託人控制的諮詢機構；要使委託人實現有效的監督，必須實現完全的分治、充分的接近現場和信息對稱。然而，要具備上述條件，要麼有悖於我們的政治制度，要麼由於交易費用過高而無法實現。最優的制度始終是一種理想狀態，它是現實制度演進的目標。

參 考 文 獻

1. 奧利弗·E. 威廉森（2001），《治理機制》，中國社會科學出版社。

2. 查爾斯·A.比爾德（1987），《美國政府與政治》（下冊），商務印書館。

3. 查爾斯·沃爾夫（1994），《市場或政府》，中國發展出版社。

4. 陳抗（2001），「財政聯邦制與地方政府行為」，北京大學中國經濟研究中心簡報，第14期。

5. 戈登·塔洛克（1999）《尋租》，西南財經大學出版社。

6. 金和輝等，「地方分權與財政動機：中國式的財政聯邦主義」，來源於網上。

7. 課題組（2000），「稅制結構調整的思路與作用」，《經濟社會體制比較》，第3期。

8. 遼寧省發展計劃委員會，「2001年省本級基本建設投資計劃安排情況彙報」，2001年4月28日。

9. 遼寧省九屆人大四次會議文件（13）附件1，「遼寧省2000年預算執行情況和2001年預算草案情況表」，2001年2月17日。

10. 遼寧省人民政府辦公廳文件，「遼寧省省級預算編製改革實施方案」，遼政辦發[2000]100號。

11. 遼寧省人民政府文件，「關於編製2001年省本級預算及各市預算的通知」，遼政辦發[2000]43號。

12. 劉世錦（1994），《經濟體制效率分析導論》，上海三聯書店。

13. 喬·B.史蒂文斯（1999），《集體選擇經濟學》，上海三聯書店。

14. 青木昌彥、奧野正寬（1999），《經濟體制的比較制度分析》，中國發展出版社。

15. 青木昌彥等（1998），《政府在東亞經濟發展中的作用》，中國經濟出版社。

16. 沈立人（1998），《地方政府的經濟職能和經濟行為》，上海遠東出版社。

17. 約瑟夫·斯蒂格利茨（1998），《政府為什麼干預經濟》，中國物資出版社。

18. Hart, H.L.A. (1961), TheConcept of Law, Oxford: Oxford. University Press.

19. Kiewiet, D.Roderick, and Mathew D.McCubbins (1991), The Logic of Delegation, Chicago:University of Chicago Press.

20. North, Douglas (1991), 「Institutions,」 Journal of Economic Perspectives, 5 (Winter): 97-112.

21. Simon, Herbert (1961),Administrative Behavior (2nd edition), New York: Macmillan.

①轉引自奧利費·E.威廉森：《治理機制》第274頁，中國社會科學出版社，2001.3。

①按照全省經濟工作會議精神和國家編製預算的原則，結合全省實際，2001年全省財政工作和預算安排的總體要求是：按照落實「三個代表」重要思想和建立公共財政基本框架的要求，制定和執行確保結構調整和社會穩定的預算政策；強化稅收和非稅收入征管，努力確保一般預算收入高於GDP的增長，切實提高財政收入的增長質量；認真落實財政預算制度改革的各項措施，按照「一是吃飯，二要建設」的原則，確保工資性支出足額安排預算，農業、教育、科技法定支出依法安排預算，社會保障支出按政策安排預算；繼續加強財政財務監督、會計管理和資產管理，保證支出質量的進一步提高和支出結構的進一步優化，為完成全省全年工作任務提供基本的財力保障。（摘自遼寧省財政廳廳長魯昕《關於遼寧省2000年預算執行情況和2001年預算草案的報告》第13頁。）

①基本建設支出；企業挖潛改造支出；科技三項費用；支援農業生產支出；農業綜合開發支出；農林水利氣象等部門的事業費；文體廣播事業費；教育事業費；科學事業費；衛生經費；稅務等部門的事業費；行政事業單位離退休經費；社會保障補助支出；行政管理費；公檢法司支出；政策性補貼支出。

①《遼寧統計年鑒2000》，第189頁，中國統計出版社，2000年7月。

②《中國統計年鑒2000》，第276頁，中國統計出版社，2000年9月。