我國現代農業發展形勢和任務

原文地址：余欣榮：我國現代農業發展形勢和任務作者：漫步鄉村我國現代農業發展形勢和任務作者：余欣榮時間：2014-01-15[摘 要]現代農業就是用現代科技、現代裝備、現代經營管理、現代農民等先進生產要素武裝，不斷提高勞動生產率、土地產出率和資源利用率，實現人與自然和諧相處的農業。十八屆三中全會進一步強調健全城鄉發展一體化體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係。創新發展、深化改革成為我國農業農村經濟發展的主旋律，各類新型經營主體加速成長為推動現代農業發展的強大主力軍。[關鍵詞]現代農業;城鄉一體化;新型經營主體;經營方式現代農業是一個內涵廣泛並且逐漸發展、不斷完善的概念。現代農業就是用現代科技、現代裝備、現代經營管理、現代農民等先進生產要素武裝，不斷提高勞動生產率、土地產出率和資源利用率，實現人與自然和諧相處的農業。其顯著特徵：一是以現代化基礎設施、現代化農機具等現代物質條件為重要保障的規模化農業。二是以生物技術、信息技術等高新技術為主要動力的科技化農業。三是以產加銷、農工貿緊密銜接統一為特徵的產業化農業。四是以多渠道、全方位的社會化服務體系為支撐的社會化農業。五是從單一的生產功能向生產、生態、文化傳承、休閑觀光等多功能轉變為目標的多元化農業。隨著時代的前進、社會的進步、科技的發展，現代農業的內涵和特徵將在實踐中不斷豐富、完善和提高。進入新世紀以來，黨中央、國務院從經濟社會發展全局和統籌城鄉工農的角度出發，提出了建設現代農業的重大任務。2004年以來，中央連續印發了10個1號文件，就如何推進現代農業建設作出了一系列部署。2012年年初，國務院發布了《全國現代農業發展規劃(2011—2015年)》，提出了「十二五」時期現代農業建設的思路、目標和任務。黨的十八大進一步提出堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，加快發展現代農業，增強農業綜合生產能力，確保國家糧食安全和重要農產品有效供給，明確和發展了現代農業建設的目標與任務。十八屆三中全會對全面深化改革作出了系統部署，從加快構建新型農業經營體系、賦予農民更多財產權利、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置、完善城鎮化健康發展體制機制等方面，提出了許多突破性的改革措施，必將進一步破除農業農村經濟發展的制度制約，不斷增強現代農業發展活力。經過多年探索和不懈努力，我國現代農業建設邁出了堅實步伐、取得了巨大成就，對中國特色農業現代化建設的理論不斷深化，也積累了一定的實踐經驗。一、我國現代農業建設面臨的機遇、挑戰及肩負的歷史使命在我國這樣一個有著悠久傳統農耕文明的國家，改造傳統農業、實現傳統農業向現代農業轉型面臨的挑戰之嚴峻、使命之重大，是世界上任何一個已經實現農業現代化的國家所無法比擬的。(一)從機遇看，有五個有利條件一是工業化、信息化、城鎮化牽引作用更加有力。工業化快速發展為改造傳統農業提供了現代生產要素和管理手段，信息化加快發展為改造現代農業提供了重要的技術支撐;城鎮化加速推進為進一步轉移農村剩餘勞動力、推進農業適度規模經營創造了條件，也拉動了農產品需求不斷增長。到2012年，我國工業增加值已佔國內生產總值的40%左右，工業化已經進入中後期階段，為改造傳統農業提供更多現代要素的能力大大增強;城鎮化進程也不斷加快，2012年城鎮人口首次超過農村人口，城鎮化率達52.57%。二是國家具備了支持現代農業建設的雄厚財力。隨著我國綜合國力和財政實力不斷增強，強農惠農富農政策力度不斷加大。2012年，我國人均GDP達到6000美元，國家財政收入超過10萬億元，中央財政「三農」事業支出超過1萬億元，這些都為工業反哺農業、城市支持農村創造了重要條件。三是技術變革為現代農業建設提供了強大動力。生物技術、信息技術快速發展並不斷更新升級，物聯網、分子育種、先進農機具等在農業生產中廣泛應用，旱作節水、生態農業、綠色農業等理念和技術加快推廣普及，這些都為改造傳統農業、建設現代農業提供了堅強保障。四是農村改革深入推進必將為現代農業建設注入新的活力。黨的十八大強調堅持和完善農村基本經營制度，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。十八屆三中全會進一步強調健全城鄉發展一體化體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係。創新發展、深化改革再度成為我國農業農村經濟發展的主旋律，各類新型經營主體加速成長為推動現代農業發展的強大主力軍。五是全黨全社會更加重視現代農業建設。中央始終堅持把解決好「三農」問題作為全黨工作的重中之重，不斷完善強農惠農富農政策體系，不斷加大支持和引導，為現代農業發展提供了強大支撐。全社會關注現代農業建設的氛圍更加濃厚，金融資本、工商資本和其他社會資本參與農業現代化進程的積極性空前高漲，為現代農業建設開闢了新的支持途徑、創造了良好的外部環境。(二)從挑戰看，面臨六個「日益繁重」一是農產品供求關係由總量平衡向總量基本平衡、結構性短缺、長期偏緊轉變，提高農業綜合生產能力、保障糧食等重要農產品有效供給的任務日益繁重。雖然我國糧食生產實現「九連增」，2013年又是一個豐收年，夏糧、早稻分別比上年增產39億斤和15.7億斤。但近年來隨著人口總量增長、城鎮人口比例上升、消費水平升級以及農產品工業用途拓展，我國農產品總量需求的剛性增長態勢明顯，農產品供求關係呈現基本平衡、結構短缺的特徵。2012年我國進口小麥370萬噸，稻穀和大米237萬噸、大豆5838萬噸、食糖375萬噸、棉花513萬噸。據有關測算，2020年我國糧食消費需求預計達到14400億斤左右，棉油糖、肉蛋奶消費需求均有不同程度增長。而綜合各方面實現基礎和條件，預計到2020年糧食總產可達到13000億斤左右，供需缺口約1400億斤。這還不包括調整農業結構，以及城市化建設對土地需求造成的產量減少。從品種結構看，未來糧食缺口主要在玉米和大豆，將分別達到400多億斤和7000多萬噸。此外，棉油糖以及生鮮乳都會有不同程度缺口。這說明未來我國糧食供求將長期處於緊平衡狀態，結構性短缺問題將更加突出。加強農業綜合生產能力建設，進一步優化國內生產力布局，統籌利用「兩個市場、兩種資源」，確保糧食等重要農產品有效供給的任務更加艱巨。二是資源約束日益趨緊，農業生態環境更加脆弱，轉變農業發展方式的任務日益繁重。近年來，我國農業快速發展，從一定程度上來說是建立在對土地等農業資源過度開發、超強利用基礎之上的。隨著工業化、城鎮化的深入推進，水土資源減少的趨勢不可逆轉。據有關測算，城鎮化率每提高1個百分點，耕地就會減少600萬畝，守住18億畝耕地紅線任務十分艱巨。與此同時，農業生態環境污染日益嚴重，農業面源污染加劇態勢尚未得到根本扭轉。目前，我國化肥畝均施用量是美國的4.3倍，利用率僅為40%，農藥污染耕地面積達1.4億畝;工業和城市對農業污染有增無減，鎘、汞、砷等重金屬不斷向水土滲透。提高資源利用效率，加強生態環境保護，推動農業發展方式由資源消耗、環境污染型向資源節約、環境友好型轉變刻不容緩。三是物質技術裝備水平低，防災減災能力弱，夯實現代農業物質基礎的任務日益繁重。農田還有2/3以上是中低產田，耕地還有50%以上屬於水資源緊缺的乾旱、半乾旱地區，1/3耕地易受洪水威脅，科技進步貢獻率低於發達國家20個百分點左右，科技成果轉化率只有40%左右，農機化發展水平不高，水稻、玉米機械化收穫水平分別只有30%和40%左右，棉油糖機械化瓶裝技術尚未突破;農業信息化應用水平低，農業物聯網、互聯網等先進技術的應用推廣還處於起步階段，對農業生產經營服務作用遠未發揮。與此同時，農業面臨的自然災害風險日益加劇，旱、澇等災害呈多發頻發重發態勢，據統計，每年因災損失糧食達600億斤以上。加強農業基礎設施建設，提高農業科技水平，夯實現代農業物質基礎，推動農業生產由「靠天吃飯」向提高物質技術裝備水平轉變的任務刻不容緩。四是農業生產經營進入高投入、高成本階段，提高農業比較效益、促進農民增收的任務日益繁重。受生產資料、土地、勞動力等要素價格上漲影響，我國主要農產品生產的經濟成本越來越高。據統計，2003-2010年，化肥價格上漲81.6%，遠超同期全國居民消費價格漲幅28.2%;人工和土地費用佔總成本的比重超過50%，而且物流成本普遍增加。但是，農產品價格並未隨著成本的增加而同步同幅上漲，農業比較效益偏低的問題日益突出。據測算，2011年小麥、水稻、玉米三種糧食每畝凈利潤分別僅為118元、371元和263元。千方百計降低生產成本，提高農業比較效益，推動農業生產經營由高投入、低效益向獲得全社會平均利潤轉變任重道遠。五是農業勞動力結構性不足問題突出，加快培育新型經營主體、構建新型經營體系的任務日益繁重。隨著農村青壯年勞動力大規模向城鎮和非農產業轉移，農業勞動力供求結構進入總量過剩與結構性、區域性短缺並存新階段，關鍵農時缺人手、現代農業缺人才、新農村建設缺人力問題日顯普遍。許多地方留守農村的以婦女、兒童和中老年為主，農村務農勞動力的平均年齡已達50歲左右。工業化、城鎮化進程的深入推進將推動青壯年勞動力進一步轉移，具有「戀農戀土情結」的老一代農民將逐步退出，新生代農民工不願務農、不會種地。加速培養新型經營主體和發展社會化服務事關長遠，任務艱巨。六是農業投入總量不足、渠道分散，金融保險等重大制約瓶頸尚未突破，健全農業支持保護體系的任務日益繁重。農業投入總量依然不足。目前，我國農業生產「黃箱」支持總量約為農業總產值的2%，距17%的入世承諾尚有15個百分點的增長空間。農業金融保險服務仍未取得根本性突破，農業保險發展滯後，難以滿足農業發展要求，沒有現代金融保險大力支持，就不會有現代化的農業。加快農業投融資體制機制創新，儘快突破金融保險等重大瓶頸制約，推動農業支持保護由低水平、零散性向高效率、系統化轉變刻不容緩。(三)從歷史責任看，肩負著三個重大使命一是肩負著全面建成小康社會、促進城鄉發展一體化的重大使命。要實現黨的十八大提出的到2020年城鄉居民人均收入比2010年翻一翻的目標，2012-2020年間農民人均收入每年需增長7.2%左右;要實現到建國100周年，城鄉居民收入基本一致、城鄉一體化發展的目標，2012-2050年間農民人均收入每年要比城鎮居民快3個百分點左右。因此，從一定意義上講，實現全面小康和促進城鄉一體化發展的難點在農村，重點是農業，關鍵在農民。發展現代農業，既可以挖掘農業環節中蘊藏的巨大增收潛力，又可以支撐農業剩餘勞動力轉移就業，持續較快增加農民收入，促進農村民生改善，縮小城鄉差距。現代農業是實現全面建成小康社會的根本保障，也是促進城鄉發展一體化的基本要求。二是肩負著為工業化、城鎮化和信息化提供和拓展空間的重大使命。從要素貢獻看，農業不僅要為快速發展的工業化、城鎮化提供糧食、棉花等工業原料以及土地資源，而且還要繼續為工業化、信息化和城鎮化發展提供人力資源支撐。據統計，目前每年有300萬畝的耕地轉為建設用地，其中大部分是城市周邊的優質土地;每年有1000萬農業勞動力轉化為產業工人，「十二五」期間每年還將轉移800萬人。從市場貢獻看，拉動經濟增長的三駕馬車中，投資、出口對經濟增長的貢獻在減弱，擴大國內需求成為今後經濟增長的戰略基點，亟需農業現代化為工業化、信息化、城鎮化發展創造新的市場空間和增長點。三是肩負著維護穩定發展大局、保障國家戰略安全的重大使命。對國家而言，糧食是最重要的戰略物資。習近平總書記在2012年底中央經濟工作會議上指出，糧食「九連增」成為經濟社會發展的「定海神針」。在當今維繫國家生存與安全的糧食、軍力、能源三大支柱中，糧食居於首位。為有效應對日趨複雜的國際形勢，我們必須加快發展現代農業，保障糧食等重要農產品有效供給，確保國家戰略安全。二、推進我國現代農業建設的目標任務和政策取向在總體思路上，要按照全國現代農業發展規劃的總體部署，科學把握「一二三四五」的指導思想。「一」是指把握一條主線，就是以轉變農業發展方式為主線;「二」是指圍繞兩個目標，就是以保障糧食等重要農產品有效供給和促進農民持續較快增收為主要目標;「三」是指提高三個能力，就是以提高農業綜合生產能力、抗風險能力和市場競爭能力為主攻方向;「四」是指促進四個化，就是著力促進農業生產經營專業化、標準化、規模化、集約化;「五」是指強化五個支撐，就是著力強化政策、科技、設施裝備、人才和體制支撐。在發展目標上，力爭到2015年，現代農業建設要取得明顯進展。糧食等重要農產品供給得到有效保障，農業結構更加合理，物質裝備水平明顯提高，科技支撐能力顯著增強，生產經營方式不斷優化，農業產業體系更趨完善，土地產出率、勞動生產率、資源利用率顯著提高，東部沿海、大城市郊區和大型墾區等條件較好區域率先基本實現農業現代化。到2020年，現代農業建設要取得突破性進展，基本形成技術裝備先進、組織方式優化、產業體系完善、供給保障有力、綜合效益明顯的新格局，主要農產品優勢區基本實現農業現代化。(一)在主要任務上，要努力促進「五大轉變」一是促進農產品供給由注重數量安全向總量安全、結構安全、質量安全、營養安全和生態安全五個安全並重轉變，滿足日益增長的國內消費需求。長期以來，我國確保糧食等重要農產品有效供給的關注點主要集中在總量安全，今後要在確保總量供給的基礎上，逐步推動向五個安全並重轉變。要穩定發展糧棉油糖、肉蛋奶、水產品生產，提高單產;要順應人民不斷增長的營養產品消費需求，優化品種結構，大力發展優質專用農產品，提高農產品品質;要加快發展無公害農產品、綠色食品和有機農產品，強化質量安全監管，進一步提升農產品質量安全水平;要從滿足國內需求和緩解國內資源環境壓力出發，建立不同農產品分層分級安全目標，科學規劃國內生產發展優先序，統籌利用好兩種資源、兩個市場，更好地利用國外資源和國際市場彌補國內產需缺口。二是促進農業經營方式由兼業化的分散經營為主向專業化的適度規模經營轉變，著力構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系。要堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式的適度規模經營。從我國國情出發，土地規模經營發展速度要與當地二、三產業發展水平、農村勞動力轉移程度相適應。按照種地與外出打工機會成本大致相當測算，目前我國北方種糧專業戶的適度規模約為120畝，南方約為60畝。為此，一要加快培育新型經營主體，根據新型經營主體的不同特性，加強分類指導，不斷提升專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業產業化龍頭企業等新型經營主體自身實力和發展活力。二要鼓勵農村發展合作經濟，扶持發展規模化、專業化、現代化經營，著力構建市場和農民間的多形式載體，提高農業生產經營的組織化程度。三要大力發展社會化服務。一方面，增強農業公益性服務能力，在拓展服務領域、豐富服務內容、提高服務能力上下功夫，提升基層農技推廣、病蟲害防控、農產品質量安全監管等公益性服務水平和質量，切實發揮主導性作用。另一方面，大力發展農業經營性服務，培育壯大專業服務公司、專業技術協會、農民經紀人、龍頭企業等各類社會化服務主體，鼓勵支持其參與良種示範、統防統治、沼氣維護、信息提供等農業生產性服務，加強農業社會化服務市場管理。三是促進農業增長由依靠增加化肥、農藥等投入品向依靠科技和提高勞動者素質轉變，持續提高農業科技進步貢獻率和農業資源利用率。我國農業可持續發展的根本出路在於科技創新。要立足我國人多地少水缺的基本國情和農情，全面增強科技創新、技術集成、轉化應用三大能力，加快建設科研、推廣、新型農民三大人才隊伍，統籌實施科技創新驅動、資源利用升級、布局再平衡、貿易互補和農業標準化「五大戰略」，切實把農業增長轉到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來。同時，要堅持和完善最嚴格的耕地保護制度，節約用地，堅決守住18億畝耕地這條紅線。加大基本農田保護力度，提高水資源利用效率。完善農業生態保護制度，發展資源節約型、環境友好型農業。四是促進農業生產由「靠天吃飯」向提高物質裝備水平轉變，努力夯實現代農業發展的物質基礎。完備的物質裝備條件是現代農業的基本特徵。針對我國農業基礎設施薄弱的情況，重點是加強高標準農田建設，儘快啟動高標準農田建設規模，整合各方面建設資金，力爭到2020年新建8億畝高標準農田。改善養殖業生產條件，加速培育一大批現代化養殖場。加強農業防災減災能力建設，加快構建監測預警、應變防災、災後恢復等防災減災體系，形成穩定有保障的農業綜合生產能力。要加快農機化發展速度，優化農機裝備結構，全面落實農機具購置補貼各項管理制度和規定，儘快突破農機化發展各項薄弱環節，力爭儘快實現糧食生產全程機械化。五是促進農業功能由單一的農產品生產為主向一、二、三產加速融合轉變，真正實現產加銷協調發展、生產生活生態有機結合。隨著農業發展形態的變化和市場化程度的加深，農業生產領域加快向產前、產後延伸，農業的分工分業進程加快，新的產業型態不斷湧現，現代農業已經發展成為一、二、三產業高度融合的產業體系。要大力發展農業產業化和農產品加工儲運業，實現產加銷一條龍和貿工農一體化，提高農民在產業鏈條中的收益分配比例，讓廣大農民平等參與現代化進程、共享現代化成果。要發揮農業生態涵養功能，大力發展生態農業、綠色農業;要深入挖掘農業的觀光休閑、科學普及、文化傳承等多種功能，建設一批觀光農業、休閑農業、高科技農業、科普農業等園區，帶動農業功能拓展提升，促進產業結構優化升級。(二)在政策取向上，要著力完善五大政策體系一是健全完善農業補貼政策。要穩定農民直接補貼存量、調整增量，保持支農政策的連續性和穩定性;擴增防災增產關鍵技術補助和種糧大戶等扶持資金，強化農業生產支持;建立農業資源生態修復專項，加大生態補償力度;加大農民培訓力度，啟動「百萬職業農民培訓計劃」，加速培養新型農業生產主體;完善糧食主產區利益補償機制，強化產糧大縣獎勵等獎補政策，劃定一批糧食生產功能區，長期穩定不變，大幅增加財政均衡性轉移支付，並繼續對每年增產貢獻較大的產糧大省、大縣，根據其糧食產量、商品量給予額外獎勵;建立農業「走出去」的資金支持渠道，統籌利用好國內國外兩種資源。二是完善農業基本建設政策。在繼續實施好種子工程、養殖業良種工程、農產品質檢體系建設、動物防疫體系建設、農村沼氣工程、生豬奶牛肉牛肉羊標準化規模養殖、天然草原退牧還草等現有專項的同時，當前重點要建設高標準農田、推進農業科技創新、大力發展農機化。在標準農田建設上，要按照統籌規劃、分工協作、成片開發、整體推進的原則，多渠道籌集和整合資金，加大投入力度，大規模改造中低產田，建設旱澇保收高標準農田。在農業科技創新上，要加大農業科技投入，加快實施農業科技創新能力建設工程，深化農業科技體制改革，加強農技推廣機構隊伍和基礎條件建設，推進現代種業實現重大突破。在農機化發展上，要充分利用農機購置補貼力度不斷加大的有利時機，加強重點領域、重點環節農機作業的推廣應用，加快水稻栽插收穫和玉米收穫機械化，率先實現糧食作物生產全程機械化，並積極推進經濟作物、園藝作物全程機械化。三是完善農產品市場調控政策。要探索建立目標價格制度，研究將目前油料、棉花、食糖的臨時收儲政策調整為以目標價格補貼為主的調控政策，根據市場價格變化情況補貼農民，減少對市場干預。要完善糧食價格支持政策，在堅持糧食最低收購價和臨時收儲政策的基礎上，可考慮由臨儲政策向最低收購價轉變，實行「兩價合一」，更加突出價格信號對農民種糧積極性的引導作用。要健全農產品價格風險管理工具，鼓勵農產品網上交易、電子拍賣、遠期、期貨等機制創新，為包括生產者在內的市場主體提供價格發現和風險管理工具。要探索建立調控目錄製度，對於未納入目錄的，完全由市場調節，對於納入目錄的，明確保供穩價目標和各級政府責任，建立相應的配套政策體系。要健全農產品貿易調控政策，靈活利用關稅配額、技術性措施，最大限度減輕進口衝擊。四是創新農業金融保險政策。要積極推動農村金融機構創新，允許合作社開展信用合作，發展村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等農村小型金融機構，有序發展小額貸款組織。改善農村金融服務，提高農村金融網點覆蓋率。拓寬金融抵押物範圍，積極探索農民以林權、土地承包經營權、大中型農機具、訂單等作為貸款抵押物，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。完善政策性農業保險制度，擴大農業保險覆蓋範圍，適當提高保額標準、保費補貼比例和賠付率，鼓勵和支持地方開展區域性主導產業保險，加快建立農業大災風險分散機制。鼓勵和引導工商資本發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。鼓勵社會資本投向農村建設、興辦各類事業五是完善農業改革配套政策。要穩定和完善農村土地承包關係，擴大農村土地承包經營權登記試點範圍，全面開展農村土地確權登記頒證工作。加快推進農村土地承包經營權流轉管理和服務體系建設，建立健全農村土地承包經營權流轉市場，健全土地承包經營糾紛調解仲裁製度。加快推動征地制度改革，完善征地補償辦法，合理確定補償標準，縮小征地範圍，規範征地程序，提高農民在土地增值收益中的分配比例。深入推進農村改革試驗區和現代農業示範區工作，積極爭取配套政策。積極推動固定資產投資決策由複雜化向簡單化轉變、固定資產投資調控由行政化向槓桿化轉變，不斷創新農業固定資產投資管理方式。（作者系農業部黨組副書記、副部長）
推薦閱讀：