政府花錢誰說的算？

　　你不可以不關注預演算法

　　鳳凰周刊2012年10月5日出版，第449期，轉載請務必註明出處

　　有多少讀者知道《預演算法修正案》?有多少讀者認為有必要關心《預演算法修正案》?

　　7月6日，《預演算法修正案(草案二次審議稿)》在網上公布徵求意見時，沒有媒體報道，大眾更不知道有這麼一部法案。近一個月後，隨著復旦大學韋森教授《預演算法修訂怎能「靜悄悄」?》一文，學界和業內對《預演算法草案》的爭議，才在媒體中出現。

　　很短時間內，這條無人問津的法案徵集到了30萬條意見，僅次於《勞動合同法》，但它依然只是學界和業界小圈子關心的話題，對大眾來說，它甚至不如一條有衝擊力的社會新聞更值得關心。

　　沒錯，《預演算法修正案》談的是政府預算問題，它與我們百姓的生活相距甚遠，我們普通讀者為什麼要關心它?

　　你一定會關心不透明的「三公消費」(政府部門人員在因公出國(境)經費、公務車購置及運行費、公務招待費產生的消費)，並對媒體偶爾披露的「三公消費」數字吃驚並憤怒;

　　你一定會關心政府在教育、醫療、低保等福利的支出，經常感慨它們佔中國財政預算的比例太低，並質疑其投入的合理性;

　　你一定會關心中國財政收入以遠高於GDP的速度增長，政府收上來的那些錢，都花在哪裡，是怎麼監督的。

　　就算你對這些都不關心，因為那是政府的錢，政府錢袋子的事情，讓別人操心好了，我只關心自己過得好不好，只關心自己的錢袋子。

　　但是，《預演算法》依然值得你關心。

　　因為，政府的財政收入都來自徵稅，來自對你財產的徵稅、來自對你購買消費品的徵稅、來自對你收入的徵稅——來自你一切收入和需要花錢環節的徵稅。歸根到底，政府的錢袋子就是你的錢袋子。管好政府的錢袋子，也就是管好你自己的錢袋子。你怎能不關心?

　　因為政府的財政支出都來自你的錢袋子，到底是花在三公消費上更多，還是花在社會福利上更多?這些錢到底有沒有監督，到底怎麼監督，你怎能不關心?

　　因為政府自身的維持是靠你的錢袋子，哪怕政府預算中比例最高的是社會福利支出，政府也不是施恩者，它只是一個幫你花錢的人。政府打算幫你花多少錢，管多少事，都決定了你錢袋子里還剩多少錢，你怎能不關心?

　　你不可以不關心《預演算法》。

　　預演算法修改的「院外之聲」

　　在2012年7月6日《預演算法修正案(草案二次審議稿)》第一次於全國人大網站上公布並向全國人民徵求意見之前，不少人對這部「經濟憲法」的修正工作充滿了期待。曾於2008年5月份推動公共預算公開行動，並有「申請預算公開第一人」的吳君亮先生就在《南方周末》上撰文，稱《預演算法》的修正是一次不容錯過的歷史機遇。

　　於1995年1月1日開始執行的《預演算法》是以當時分稅制財政體制改革的實施為背景創立的，它的立法宗旨並非是控制權力而是加強國家管理能力，它對作為預算管理基本制度的分稅制財政體製作出了較為明確的規定，而對預算管理方面的具體制度規定的籠統粗放，帶有明顯的功能預算色彩。

　　除了立法宗旨上的問題，隨著中國經濟的快速發展，稅收的急速增長和非稅財政收入的擴張使得各種問題和弊端也越來越多。這些問題被前全國人大預算工委(簡稱「預工委」)主任高強歸納為六個方面：對預算編製完整性缺乏明確表述;對規範預算管理執行缺乏嚴格的約束;對財政機制和轉移支付制度缺乏明確的表述;對地方政府的債務審批、管理、使用、償還等缺乏具體的規定;對預算監督和違法行為追究缺乏可操作性;以及對預算公開缺乏明確要求等。

　　學界對《預演算法》的詬病不停地出現在各大學報和財政類別的專業期刊之上，但是因為修改《預演算法》會直接涉及人大與國務院之間的關係、納稅人(公眾)與政府(包括行政分支和立法分支)之間的關係、中央和地方之間的關係、財政部門和其他行政部門之間的關係，所以修法的工作阻力重重，步履蹣跚。

　　修法「府院之爭」

　　《預演算法》的修訂歷程，幾乎就是一場人大步步後退的府(政府)院(人大)之爭。

　　全國人大第一次提出修改動議是在1997年。經過7年與行政部門的漫長協商，人大於2004年啟動了第一次修法進程。那次修法大量借鑒了國外先進的預算制度，在立法宗旨上終於向授權法的性質上靠近，即通過限制政府行政部門的財政支出來限制行政部門的權力。可想而知，這樣的修法思路不對行政部門的胃口，行政部門從各個方面對草案提出了諸多質疑，草案最終不了了之。

　　2009年，在人大和法學界堅持不懈的努力下，《預演算法》的修正工作又一次提上了議事日程。與上一次由全國人大主導修法工作不同，這一次的修正工作是由人大預工委和財政部分別起草。翌年初，經過博弈和妥協，雙方的兩個方案經過折中，修改成為一個共同認可的草案。隨後在同年的3月至5月，草案先向行政部門和專家學者小範圍閉門徵求意見，後向社會廣泛徵集建議，並作出了相應調整。

　　以人大的工作慣例，常委會會議在每個雙月的下旬召開。那麼這個版本的草案本應在2010年下半年先後經三次審議，並在歷次審議順利的前提下於2011年「兩會」時通過。但是國務院搶在人大第一次審議開始之前的2010年8月份上旬突然提出：《草案》要先在國務院系統內徵求部門意見，之後由國務院常務會議審議通過，再提交人大常委會審議。於是修法進度再一次停止。

　　當年年底，時任全國人大預算工作委員會主任高強表示已將《預演算法》修正事宜轉交給了國務院。於是，從2004年到2010年經歷了6年，通過先後兩次起草，《預演算法》的起草工作逐步由全國人大讓渡給了行政部門。此後整整一年時間裡，《草案》再也沒有提交到人大審議。

　　直到2011年11月16日，在一次國務院常務會議上，討論並原則通過了由國務院起草的《預演算法修正案(草案)》，並決定將《草案》交由全國人大常委會審議。12月下旬，十一屆全國人大常委會第二十四次會議第一次審議了該草案。會議聽取了財政部部長謝旭人受國務院委託所作的《預演算法修正案(草案)》的說明。

　　事實上，按照全國人大的立法慣例，無論是新法的創製還是舊法的修訂，都需要事前在人大的網站上公開，向社會廣泛徵求意見，並且根據反饋意見對草案加以完善，之後再交由人大常委會審議。

　　而慣例並不具備很強的約束力。所以到2012年——也就是本屆政府最後一年的6月下旬，草案二審稿提交到十一屆全國人大常委會第二十七次會議審議。7月6日，《預演算法修正案(草案二次審議稿)》由全國人大在網上公布，向社會各界公開徵求意見。

　　此前安靜的修法工作更加映襯了被寄予厚望的《預演算法修正案(草案)》公開所帶來的激烈反響。

　　來自「院外」的質問

　　二審稿在全國人大官網上公布的時候，沒有新聞發布會，也沒有任何媒體報道，所以並沒有引起很大注意。甚至在從7月6日起到8月5日為止的意見徵集期已經過去了一半的時間內，依舊沒有喚起足夠的重視，似乎還在延續修法時的平靜氣氛。

　　直到復旦大學經濟思想與經濟史研究所所長韋森教授在FT中文網上發表《預演算法修訂怎能「靜悄悄」?》一文，才引起了各界對這部已到了出台邊緣的修正案的廣泛關注。研討會在京滬兩地舉行，《預演算法》草案在搜索引擎上成為熱詞，在人大官網上提出意見的數量也從前半個月的不到4萬條激增到截止時的31萬條，這一數字甚至超過了個稅草案徵集意見的數量。

　　《預演算法》草案終於得到了應有的關注。

　　空前的關注源於希望的落空和對倒退的恐懼。

　　《預演算法修正案》曾被寄予厚望，許多學者依據財政學與政治學的基本原理和外國經驗，認為預算改革是未來中國社會進一步轉型的重要契機。2011年7月韋森教授在接受關於「隱形稅」問題的採訪時說道：「政府財政公開透明，包括中央各部門的『三公經費』公開，僅僅是中國走向法治民主政治的一個邏輯起點。民主法治建設最核心的問題是要建立一個有限政府的政治體制，而其中稅收法定和預算民主是限制政府權力的最重要的方面。」

　　一年後的現在，面對著倒退性質的《預演算法修正案(草案二次審議稿)》，韋森教授表示：「其實在去年年底預工委把修法工作轉交給國務院的時候，學界就有了思想準備。但沒有想到主導立法的財政部門會在修改央行經理國庫制度方面有這麼大的動作。」

　　所謂「思想準備」是指最終面對一部高度體現財政部門意志的《預演算法修正案》的心理預期。「部門立法的問題主要在於保護部門利益，自己為自己制定法律，那麼在起草的中立性上一開始就有問題。它會去強化權力規避義務，作為經濟人都會這樣。」中國政法大學財稅法研究中心主任施正文教授在談到立法部門化的問題時這樣說道。

　　「央行經理國庫」是現行《預演算法》和《人民銀行法》中明文規定的一種預算使用過程中的監督體制。」施正文教授在介紹財政資金使用流程時說道：「這是財政方面分工制衡原則的體現，財政部門相當於決策，負責預算的編製;而央行經理的國庫則相當於出納。國庫給錢的時候，會讓資金使用單位出示相關憑證、合同等材料，通過這些信息來把關，看到了不合理的情況就可以擋住。這些信息還會留存在人民銀行，之後審計署、人大要審查的時候依靠的就是這些信息數據。那麼這種制度設計，就把每一筆具體的、實時的資金撥付監督起來了。」

　　7月25日，在上海金融與法律研究院和復旦大學經濟思想與經濟史研究所聯合召開的《預演算法修正案(草案二次審議稿)》徵求意見研討會上，韋森教授表示，逐漸把央行「經理國庫」的職能拿掉，慢慢演變為「財政經理國庫」，使各級政府和各地財政部門的財政專戶成為事實上的國庫主體，這是此次《預演算法修正案》最核心和實質性的問題。研討會上，來自國內高校及研究機構的多位財政專家在維護現有「央行經理國庫」規定上達成了一致。

　　「如果《預演算法修正案》以目前公眾看到的二審稿為藍本最終制定出來並通過的話，就相當於撐起了腐敗尋租的制度保護之傘。」韋森教授認為：「這不僅使納稅人的錢在存放和使用上無法監督，難以審計和制衡困難，從而為各級政府和財政部門的官員腐敗尋租預留巨大的空間，而且會讓各級財政部門用納稅人的錢去賺錢，從商業銀行賺取高利息，甚至去拿回扣，因而產生巨大的部門利益。同時，數萬億的財政存款餘額存在各商業銀行的賬戶中，商業銀行肯定會通過貸款把它貸出去，這會通過乘數效應增加廣義貨幣供給，使政府的貨幣政策不能達到預期目的。更為重要的，把國庫的錢存在商業銀行，會改變廣義貨幣定義，會擾亂政府財政政策和貨幣政策的目標與協調機制，從而給宏觀經濟運行帶來一系列不可估量的影響。」

　　在取消「央行經理國庫」的條款引起了學界強烈反彈後，財政部財政科研所副所長劉尚希以《〈預演算法〉》修訂爭論：國庫管理主體只能是財政」為題，在新華社《瞭望新聞周刊》上撰文。文中稱「國庫管理屬於財政管理，如果以制衡監督的名義，對國庫管理設置兩個責任主體，讓其他部門參與，其結果會是扯皮、低效，協商成本高，出了問題將找不到責任人。」

　　「央行經理國庫」導致「效率低」的觀點，遭到了學界的反對，因為在財政支出中，安全與公開的問題顯然比效率問題更加重要。在8月2日，天則經濟研究所和新浪博客共同主辦的《預演算法》修改研討會上，中央財經大學財經研究院院長王雍君教授講道：「《預演算法》是一部管理公款的法。公款就是納稅人的錢，就是納稅人的錢包，公款管理是公共利益、國家利益、最廣大人民群眾根本利益中的核心元素，確保納稅人錢包的安全和妥善管理是最重要的。」

　　寄望於緩兵之計?

　　除了引起最大關注的國庫經理問題之外，《預演算法修正案(草案二次審議稿)》仍然存在許多問題。比如：立法宗旨依然不變;「兩會」會期與政府財年不一致;涉嫌用「單一賬戶體系」的模糊概念淡化「單一賬戶」等等。

　　這部牽涉到未來中國政經走向並且存在諸多問題的《預演算法修正案》，卻已經到了「臨門一腳」的時間點。「如果這部法要在本屆政府通過的話，那麼很可能就是現在看到的這個樣子」。在談到《預演算法修正案》通過時間問題時，上海金融與法律研究院執行院長傅蔚岡並不樂觀。

　　「在本屆政府通過的可能性存在，不過第三次審議最快也要到10月下旬的人大常委會才能進行」。研究財稅法和經濟法的施正文分析道：「現在徵求意見剛剛結束，人大需要花時間來整理。不能收集完了意見卻扔在一邊，走過場就沒有實際意義了。這麼重要的一部法律，它的修正工作人大應該會很重視，提出的具體意見有關部門要協調，負責任的話還需要到地方上去調研。這都需要時間來研究。財政部當然希望儘早通過，但是現在看來各界意見很大，學界要求的是實質上的修改，比如立法宗旨上。」

　　如果要將《預演算法》修成一部良法，需要的時間可能會很長。施正文教授談到：「我們都希望這部法律有進步。比如人大的監督權能夠得到確認，人大和政府在預算活動中的關係要弄清楚。希望按照現代預算制度的要求來修法，這需要很多方面的突破。比如組織分立，預算的編製、審查、執行、問責等等都需要安排在一個具有法治意義的框架下。讓《預演算法》成為公共服務型的立法，而不是強化調控的。如果在這些方面都沒有應有的突破的話，那麼我們希望推遲到下屆政府，問題要繼續討論繼續研究。這樣也是負責任的態度。現在的討論是不夠的，不符合科學立法民主立法的原則。」

　　「推遲到下屆政府是最好的結局，如果倉促出台，糾正這個錯誤又需要許多年。」韋森表示。

　　修法的三個疑問

　　為什麼預算總是得不到約束?這和國內《預演算法》所規定的原則和各項制度有關。現行《預演算法》於1994年通過後，在規範預算收入、預算支出和預算監督等方面發揮了重要作用;但是由於該法的時代局限——當時中國尚未建立起市場經濟，私有財產保護尚未入憲，因此在很多理念和細節上都存在問題。

　　僅以《預演算法》第一條所規定的宗旨為例，就會發現很多問題：只是強調該法是「為了強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控，保障經濟和社會的健康發展」，並沒有談及「人大對政府的財政監督」和「保護公民財產」等其他國家預演算法中提及的重大原則問題，而很多細節上的瑕疵也頗受學界詬病。

　　預算權還是監督權：修法中的管轄權爭議

　　從各個國家的制度實踐來看，議會控制政府預算的主要方式和內容都是通過《預演算法》所規定的程序進行。在中國，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會對政府預算的監督也是通過《預演算法》所規定的形式進行。不過從現實來看，各級人大對政府財政預算的監督實在有限，基本上是流於形式而沒有發揮效力。

　　《憲法》第二條規定「中華人民共和國的一切權力屬於人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。」同時，《憲法》第六十二條規定「審查和批准國家的預算和預算執行情況的報告」是屬於全國人民代表大會的權力;第九十九條規定「縣級以上的地方各級人民代表大會審查和批准本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們的執行情況的報告」。《憲法》的這些規定，為全國人大和地方各級人大的預算權提供了正當性基礎。

　　據學界的歸納，人大的預算權包含三個層面：一是各級人民代表大會行使的審查和批准政府預算的權力，二是各級人大常委會行使的審查和批准政府預算調整方案的權力，三是各級人大及其常委會對各級政府預算執行情況進行監督的權力。其中，前兩項是對政府預算及其調整的合理性和合法性審查，並決定其是否生效，行使的是決定權，是一種剛性權力。

　　但是在現實的制度運行過程中，法律上享有最高權力的人民代表大會並沒有得到真正的尊重，人大的預算權往往就被扣減成為「人大預算的監督權」：人代會會期與政府財年不一致，造成接近1/3年度的財政預算未批先用，政府支出缺乏法律依據;人代會會期過短，人大代表無法充分審議政府預算，議程設置上也缺乏預算修正、否決等權力，使預算審查與批准流於形式，這些都是人大預算權面臨的制度障礙。因此，人大的預算權在某種程度上又變成了「預算的被批准權」。而且從法理上而言，如果把人大審查和批准預算及其調整方案的行為定性為監督，等於把預算的決定權交給了政府，把人大對預算的決定權弱化為了監督權，這也是與中國憲法的制度安排相悖的。

　　在目前的框架下，通過聽取預算執行情況報告、決算報告和財政審計報告，監督政府預算執行情況，是各級人大常委會的常態工作，因此認為人大預算權是一種監督權的佔主流意見，形成了人大預算權權力實質與行使現狀的誤差。根據憲法和相關法律規定，各級政府只有提出預算及其調整方案的權力，沒有決定及調整預算內容的權力，這個權力被憲法賦予了各級人大。

　　那麼，該如何讓《憲法》上規定的人大預算權落到實處。顯然，提高人大及其常委會的預算能力是一件刻不容緩的事。那麼人大有沒有能力來調整預算內容的能力呢?這是很有疑問的。

　　由於中國各級人大代表並非專職，而且很多代表並不具備相關財經專業知識，再加上時間有限，使得人大面臨著預算審議能力比較弱的現實。為提高預算審批水平，全國人大常委會仿效美國國會預算辦公室，於1998年設立了預算工作委員會。隨後全國各級地方人大也隨之成立了預算工委。但是與預算審查工作的實際需要相比,無論人員編製還是工作能力，各級人大常委會預算工委都還有待進一步加強。一個可供比較的數據是，全國人大常委會預算工作委員會有20人編製，而美國國會預算辦公室(Congressional Budget Office，簡稱「CBO」)則有240人的編製，並且絕大多數是經濟學家和專業的公共政策分析者。

　　正是因為政府預算能力不受限制，所以在中國屢屢出現在其他國家匪夷所思的事。2008年10月3日，歷經了將近一年多的討論，經美國國會討論通過，美國總統布希簽署頒布了《2008年經濟經濟穩定法案》，推出了將近7000億美元規模的金融援助計劃。與美國曆時一年的激烈討論相比較，中國的「4萬億」計劃未經人大審議即出台。不管刺激計劃的效果如何，未經人大審議的現實使得人大對政府預算已經失去了基本的監督權。而事後，上海律師嚴義明曾向國家發改委申請信息公開，「要求列表公開4萬億元資金來源以及目前已經審批通過的具體投資項目名稱，選擇投建項目的原因，投資項目的預算資金金額。」最後結果也不了了之。

　　由於人大對政府的基本支出缺乏監督，使得公共財政被浪費的現象層出不窮。因此，有必要在《預演算法》修改過程中明確人大的權力。亟待改進的制度有以下兩點：

　　第一，在《預演算法》中要體現「預算權歸人大」的指導思想，要在具體的條文中加入「經人大批准的預算，非經法定程序不能改變」，同時還要加上「預算必須經過人大批准」。避免目前政府在執行預算時的自由調整，使得經過批准的預算淪落為走過場。

　　第二，有必要認真考慮「臨時預算」問題。按照目前的預算審批程序，政府預算名義上要經過人大的批准，但是在實際的執行過程中，人大還未批准預算，政府實際上已經在開始執行預算了。因此，可以考慮通過改革預算年度，即將政府的預算年度與自然年度分開，讓預算真正受到人大的約束。

　　如果預算年度的更改還有困難的話——因為要涉及一系列的法律對接問題，工程非常浩大，那麼可以考慮在《預演算法》中設立「臨時預算」，建議在《預演算法》中「規定各級政府對下一預算年度開始後至預算草案經本屆人大批准生效前的預算支出編製臨時預算，在預算年度開始前報本級人大常委會批准後執行。預算經本屆人民代表大會批准後，按照批准的預算批。」具體來說就是在人大通過政府的預算報告前，政府只能夠維持最為基本的支出，而不能夠進行重大投資。通過這樣，政府的預算才能受到人大的嚴格控制。

　　從國庫經理制到代理制：陋習已成明規?

　　此次《預演算法》修改最受詬病之處莫過於通過修法，將以往的很多陋習通過這次修改變成了明規。事實上，陋習變明規，已經成為中國法律修改中的一個很普遍的現象。此次《預演算法》的修改尤為明顯，如果這些陋習一旦變成明規，那麼政府的錢袋子就會變成某個部門的小金庫，將嚴重威脅中國的公共財政安全。

　　這並不是危言聳聽，我們不妨以此次修正案中的「國庫制度」為例。在《預演算法修正案(草案二次審議稿)》中，現行《預演算法》第四十八條第二款「中央國庫業務由中國人民銀行經理，地方國庫業務依照國務院的有關規定辦理」被刪去。第五款改為第四款，內容由「各級政府應當加強對本級國庫的管理和監督」修改為「各級政府及其財政部門應當加強對本級國庫的管理和監督」。新增一款：「國庫管理的具體辦法由國務院規定。」同時在「監督」部分，二審稿增加了各級政府財政部門負責監督檢查本級國庫辦理的預算收入收納、劃分、留解、退付及預算支出的撥付業務的規定。

　　央行經理國庫之責，並非僅僅是屬於《預演算法》的規定，同時還是《中國人民銀行法》的內容，其第四條規定：「中國人民銀行履行下列職責：(四)經理國庫」。同時還在第二十四條和二十五條中又作了更為詳細的規定。「中國人民銀行依照法律、行政法規的規定經理國庫。」

　　法律上為什麼要作出由人民銀行來經理國庫的規定?這是由中國特殊的公共財政體制所決定的：因為人大對於政府的預算監督往往流於形式，因此在政府部門內(中國人民銀行屬於國務院組成部門)設立國庫，從而避免財政部門一枝獨大的局面：財政資金由國庫直接撥付到預算單位賬戶，國庫通過逐筆審核每筆支出，可以及時發現和制止撥往非預算單位的撥款和不合規的撥款。

　　過去的實踐顯示，央行的國庫經理制確實發揮了這樣的作用，堵住了大量的通過調整預算級次、預算科目、分成比例、繳庫方式等違規調庫、混庫、截留上級收入，通過開具支撥、退庫、更正憑證甚至虛假憑證來違規撥款、退庫、為商業銀行拉存款、人為控制預算收支進度、製造虛假預算收支信息，以及商業銀行延壓、佔用預算收入等違規業務。據央行不完全統計，2006年至2010年，各級國庫堵住違規業務114萬筆，涉及金額4441億元。

　　但是這一模式從2001年開始受到財政部的挑戰。由於中國存在著大量的非稅收入，財政部門以加強該部分資金監督的名義設立大量財政專戶。中央和地方分步建立和完善以國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。財政部門在央行國庫之外，在各大商業銀行設立了大量的預算外資金專門賬戶，用於對預算外資金收支進行統一核算和集中管理。在這個財政專戶中，財政或預算單位直接向代理銀行下達支付指令由商業銀行先行支付，日終匯總支付總額再向央行國庫進行匯總清算。到目前為止，各級財政部門已經設立了十幾萬個財政專戶。

　　這麼多的財政專戶產生了什麼樣的弊病?

　　第一，重複和分散設置賬戶，財政資金活動透明度不高。財政專戶過多過濫是地方財政專戶管理工作中普遍存在的問題。主要表現為同一資金性質專項資金多頭開戶以及財政部門及預算單位內設機構多頭開戶兩種方式，這些資金長期遊離於監督之外。同時，各級地方政府在地方財政資金管理上實行兩套模式、兩個標準，對於納入預算的財政資金實行較為嚴格的預算制度以及決算制度，並接受人大審議、審計監督、央行審核把關，形成了較為系統、完善的監督制約機制，而財政專戶預算資金脫離人大、央行的監督，更像是財政部門的小私庫。

　　由於財政專戶金額數量巨大，競相成為商業銀行爭取的對象。這種未受監督的財政專戶在不少地方成為了財政部門或者部門領導人利益輸送的工具，2010年江蘇省財政廳副廳長張美芳受賄近億元就是一例。張美芳僅以決定在哪家銀行開設財政專戶的權力，就獲得了近億元的不法收入。這種現象並不局限於在江蘇，全國各個財政部門或多或少都存在，以至於財政部不得不制定規則，要求財政專戶的資金在商業銀行的存款需要招標進行。

　　第二，政府財政收支信息失真，直接影響到預算編製。在各級地方財政編製的預算中，只要涉及到政府非稅收入以及財政專項資金方面的內容都相對籠統，遠沒有預算資金的收支活動那麼明晰和具體，而這些預算外財政資金的收支活動又是各級人大以及社會各界特別關注的地方，只要這些財政專戶資金在財政預算編製以及年度決算中沒有作出清晰明了的說明，仍然遊離於地方財政預算計劃之外，地方政府預算工作的科學性、完整性都會被大打折扣。

　　此次《預演算法》修改，不僅僅將國庫經理制改為國庫代理制，更為惡劣的是將原來處於灰色地帶的財政專戶制度變為法律的規定，並且升格成為了「財政專戶體系」，雖然在「二審稿」第五十一條中規定「國務院財政部門應將財政專戶收支情況納入信息管理系統，並與國庫實現信息共享」，但是只要財政專戶還是存在商業銀行中，並且有利息收入，那麼就永遠難以避免類似張美芳受賄案的再度發生。

　　為此，有學者呼籲在《預演算法》中還應該增加「所有財政資金都需放入設在中國人民銀行的國庫單一賬戶」的規定。

　　修法能否催化出國家資產負債表

　　《預演算法修正案(草案二次審議稿)》也有亮點。比如在第四條中，明確規定「預算分為公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算。公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算應當保持完整、獨立，同時保持各類預算間互相銜接。」

　　預算完整性是現行《預演算法》未完成的問題，國有資本、政府性基金及社會保障等領域的預算一直未納入到《預演算法》的管理，但這些預算外收支在財政部門的操作中卻是統一管理的，它們的收益與虧損，直接影響到公共財政的收支。京滬等地，由於人口結構發生變化，以現收現付為主的社保體系的收支開始出現缺口，財政部門往往會調撥公共財政的資金去彌補差額。而數十萬億的國有資本雖是全體民眾的財產，但未納入預算管理，國有資本的收益只有近幾年才開始向國家分紅，並且比例甚微。

　　這些《預演算法》管理之外的國家資產經營，虧損時要挪用財政收入補缺口，收益時，卻不向納稅人分紅，權利義務嚴重失衡。此次《預演算法》全口徑的預算管理，是一個進步。但在第二十五條中，卻將決定這些預算收支範圍的權力授權給國務院，不僅使保障預算完整性落在空處，更違反了《憲法》規定的「預算由人大審查和批准」的原則，全國人大常委會在三審時，應該將此權力收回。

　　預算的完整性只是保障某一時點的全口徑預算收支，但無法動態的掌握中長期財政收支的變動，而後者恰恰是保障經濟、社會可持續發展的必要前提。尤其在轉型中國，城市化率、勞動人口人數、社保覆蓋面積與水平、居民財富水平等因素強烈的影響到未來的預算收支。因此，跨期審視預算收支成為《預演算法》和國家預算管理必須面對的議題。

　　現實看來，財政最大的支付風險來自社會保障，拋開未來社保覆蓋面擴大和保障水平的提高不談，單論當下的社保承諾水平，未來的社保預算支出缺口就將持續擴大，可能步入失控地步。根據中國銀行曹遠征、德意志銀行馬駿等獨立課題組的分別測算，如果當下社保體系不做任何改變，中國養老金的統籌賬戶，從2017年起，財政對其的額外補貼就要開始上升，到2050年將達到當年財政支出的二成以上。與GDP規模相比，養老金缺口到2020年將達到0.2%的GDP，2050年達5.5%的GDP。今後38年累積，養老金總缺口的凈現值相當於目前GDP的75%。

　　財政收入方面也存在相應的情況，國有資本與政府性基金收入近年來呈現驕人的勢頭，成為地方政府的收入主要構成和地方基建投資的主要資金來源。但這兩者的收入嚴重依賴於土地和利率兩個市場的扭曲政策，一旦一級土地市場壟斷地位發生變化或者利率開始市場化，國有資本和政府性基金的經營狀況將發生逆轉。但地方和中央都很少注意到這一點。危機其實並不遙遠，2011年開始的以限購為主的房地產調控、2012年開始的利率市場化和經濟衰退，政府性基金收入及國有資本經營已現疲態，財政收入下滑預警、國有企業利潤下降預警頻現報端。

　　有學者很早就提出中國應該開始中長期預算規劃，在預算編製過程中從跨年度角度考慮年度預算編製，以三年、五年、十年乃至長期的周期，建立提供預算支出預測的宏觀經濟框架，審查各支出科目未來的規模。在此基礎上，對收支規模的合理性進行評估、調整，可以有效地降低中長期的收支規模變動對短期財政收支的衝擊。從中長期來看，中國預算收支的不穩定性已經非常明顯，主要體現在收入與支出的結構錯配、信貸市場的期限錯配等方面。

　　當前財政收入結構中，政府性基金收入占很大比重，尤其是承擔了大量事權的地方政府，土地出讓金等非稅收入的地位舉足輕重，這些收入以較弱的合法性與非常規性為特徵，隨著經濟周期和立法情況變動。與之相反的是財政支出趨於公共財政，轉向社保、教育等普遍服務的趨勢明顯，這些支出約束很剛性，一旦啟動，很難縮減規模。非常規化的收入結構與常規化的支出結構錯配，中長期對收支平衡的衝擊很大。並且這些支出義務相對隱性化，在現金收付制的預算管理中，很難判斷是否存在危機。

　　另一方面，2010年起披露的地方政府債務，背後對應的是固定資產的形成和高負債率。然而，固定資產形成的經營性收入與資產增值多體現為低水平、長周期的收入，至少在十年以上，但項目的融資卻以短期銀行信貸為主，期限大多為三年、五年。期限錯配可能造成兩個後果：第一，出現系統性的企業部門的債務風險;第二，如果政府要緩解風險，需要通過一系列的經濟刺激計劃，釋放信用，最終演變成政府的債務危機。

　　中長期預算規劃雖然重要，做起來卻非易事，需要我們建立新的預算編製方式。目前中國的預算編製以短期的現金收付製為主，從會計報表上看，最多只能算損益表。要進行中長期預算規劃，就需要編製國家層面的資產負債表，將不同結構、不同期限的資產與負債納入到一張表中來審視這些資產與負債未來的收入、支出情況。

　　只有搞清楚國家的資產負債表才有可能對中長期的損益表有一個清醒的認識。摸清國家的家底(包括政府、居民、企業與金融機構等部門)，可以判斷「國家財富」的規模、可持續性，可以將經濟、社會政策和結構性問題的長期的、隱性的成本顯性化。以當前為例，以土地出讓金為主的政府性基金收入上對應著是國家資產(國有土地使用權)的減值，並非營業收入(稅收)，可見穩定性很難保證。多增一分社保固然可以增加當期收入，但也會相應地增加負債(遠期承諾)，從這一點來看，提高社會繳費率，固然可以緩解當前支付風險，卻增加了未來的風險。

　　曹遠征等人的研究指出，通過國家資產負債表的編製，可以聯結短期和長期的損益表，猶如一架「望遠鏡」，通過審視當前的資產與負債結構，可以觀測未來的風險(支出義務的變化)來調整今日的政策。因此，《預演算法》必須應對這種變化，改變目前以現金收付製為主的損益表管理，以權責發生為原則，在跨期的視角審視資產負債表，這種視角下的「五年計劃」、「產業結構調整」也有意義。也只有這樣，才能完成《預演算法》第一條所要求的「保障經濟和社會的健康發展」。

　　修法之道：從稅收國家到預算國家

　　公權力機關職責有二：徵稅與花錢。一般來說，決定徵稅的權力歸立法機關，此之謂稅收法定，即納稅人依法納稅;決定花錢的權力也歸立法機關，政府及財政部根據經法定程序產生的預算安排財政支出。從這一點來看，財稅收入來自依法征繳，新開稅種要經立法機關，也就是議會(或人大)同意，因此只能預測財政收入，而無法事先計劃征繳規模、增幅。所以國家預算是「預算支出」，不存在「預算收入」的說法。

　　量入為出還是量出為入

　　此次《預演算法》修訂之所以飽受爭議，其關鍵在於以財政部為代表的行政機關主導了立法，背離了《預演算法》應有的宗旨。對《預演算法修正案(草案二次審議稿)》的批評，從某種意義上是對財政部的批評。那中國的財政部為何不同?所謂預算，本應該是是經法定程序審核批准的國家年度財政支出計劃。但《預演算法修正案(草案二次審議稿》大量的條款，如預算執行、預算調整的批准與監督、預算收支範圍等，往往只定原則或直接空白授權給國務院、財政部進行立法，將《預演算法》的修訂變身為行政立法、部門立法，財政部變成國家預算的權力主體。

　　政府的收入來自徵稅，其增減由議會(或人大)決定，它往往取決於政府要花多少錢，由支出決定收入，這就是「預算支出」的概念。而議會(或人大)如何決定政府要花多少錢?這取決於納稅人要求政府做什麼事情，即對政府事權的界定。可以說，整個財稅體制的核心就是對政府事權的界定。這也是為什麼徵稅權和預算權要同時歸立法機關的原因。

　　立法機關界定政府的事權，測算預算支出的規模，據此增減稅種，量出為入，這就是現代預算國家的基本概念。

　　而財政部在其中起什麼作用?財政收入規模由法定稅收決定，財政支出規模由議會批准的預算決定，除了執行預算和國庫管理以外，管理財政收入與支出的差額部分——財政贏餘和赤字——就是財政部的職能。財政部根據中長期預算規劃，根據不同的經濟形勢，進行籌資活動——用贏餘沖銷赤字或者發行公債、擴大赤字，充當的是國家財務總監(CFO)的職責。中國式預算顯然與眾不同，財政部的職能也有著中國特色。

　　中國的《預演算法》與預算實踐中，預算有兩張表，預算收入與預算支出，收入與支出的規模都做了安排。預算支出基本上是財政部說了算，一般由財政部編製，報全國人大審議，過去的經驗中，全國人大全部都表決通過，沒有預算修正和否決的案例。從支出科目來看，政府收了稅，但規模比較大的支出科目離納稅人需要的公共服務都比較遠，間接有聯繫的像基建投資、科技創新，沒聯繫的像「三公」經費、政府大樓。而體現平等的主要科目——轉移支付，也是以專項轉移支付為主(高峰時占轉移支付比重的60%)，不僅資金使用效率不高，對於解決區域間、群體間的平等問題效果甚微。近幾年漸行漸近的公共財政支出，也存在這些問題。

　　至於財政部要編製多大規模的預算取決於稅務部門能收上多少錢，是典型的量入為出的財稅體制。既然納稅人無法決定錢怎麼花，財政部自然是想怎麼花就怎麼花，其工作重心就是如何徵稅、如何防止逃稅與漏稅、以及如何征更多的稅。

　　這些因素，都使得財政部非常在乎預算收入的完成情況。在實踐中，預算收入不僅按量完成，並且超收增幅驚人。一方面是因為大量的稅收和准稅收(如社保)的徵稅基礎並非法律，而是行政法規和部門規章;另一方面即使是法律決定的稅收，也給財稅部門預留大量的自由裁量權。這些都表示，中國更像是稅收國家，而非預算國家，徵稅總是政府的首要任務，而老百姓要求政府提供的服務，他們往往視而不見。

　　中國也並非不存在量出為入。對財政部門的過度賦權的結果之一，就是使得各級政府的財政狀況直接影響企業和居民的宏觀稅負。在中國，以流轉稅、從價稅為主的稅制結構中，稅收總額對物價水平、經濟周期高度敏感，也呈現周期性波動。這時就會出現一個問題，在量入為出的財政原則下，財政收入飛速增長意味著支出規模隨之擴張，實在不行，財政部還會下發文件要求下級政府突擊花錢，完成預算支出;但財政收入增速放緩甚至負增長時，支出規模並不會相應調整。這時財稅部門就會喜歡量出為入，增加新的稅種或者指定用途稅(費)來籌措資金，例如各種附加費、燃油消費稅、房產稅試點等。

　　收入增長時的量入為出與收入下降時的量出為入交替進行，是近20年全社會的宏觀稅負不斷爬升的首要原因。為何?因為中國並不是真正的量出為入，政府的事權並不是納稅人及人大決定的，支出的規模當然就沒法被約束。於是，收入支出一盤棋，都是財政部在自說自話。

　　從這一點上講，只有徵稅權和預算支出權同時歸財政部才有這種效果，兩者只要缺一，上述現象就都不可能發生。這也是為什麼英國議會在掌握徵稅權之後，又會獲得預算權的原因。

　　由此可見，怎麼花錢是《預演算法》的核心，但錢花在哪更為重要，政府事權界定是《預演算法》可以約束政府行為的基礎。只有在這個基礎上，量出為入才能得到最徹底、有效的執行，這才能實現從稅收國家走向預算國家的過程。

　　從效率政府走向責任政府

　　國家審計署發布了《2011年度審計署績效報告》。2011年，審計署共審計673個單位，全年可用貨幣計量的審計工作成果為866.8億元。從審計經費看，2011年審計署財政撥款支出9.02億元，兩者相比較，審計署的投入產出比為1：96，也就是審計署每花費1元，可促進國家財政增收節支96元。

　　審計署作為國務院組成部門，代表中央政府的審計公權力部門的財政收支情況，是預算監督的重要力量之一，它的部門績效從側面上反映了當前財政收支的可改善空間相當巨大。即使如此，審計署也只是一個事後監督機構，並且主要以財務審計為主。一個有效的預算監督體系應該包括事前、事中與事後，同時不應該局限於財務審計，而應該是政府責任審計。

　　從命名來看，中國「審計署」的英文名為National Audit Office(NAO)，對國務院負責;與之對應，美國是「政府責任署」，對國會負責，英文名為Government Accountability Office(GAO)。Accountability這個單詞明確定位了GAO的角色，儘管GAO仍然承擔聯邦政府的主要審計工作，但只佔工作量的很小比例。政府責任署的主要工作是對聯邦政府進行績效審計、項目評估、政策分析，以提高聯邦政府的工作績效。

　　在稅收國家時代，政府支出講究的是效率，是集中力量辦大事，從背後的訴求就是增強政府能力。1993年，王紹光和胡鞍鋼發表了著名的《中國國家能力報告》，提出國家能力(主要是指中央政府)的概念，並認為汲取財政能力是國家能力的核心。這一提法，為稍後開展的分稅制改革提供了理論依據。

　　近20年以來(尤其是近10年)，隨著稅收的增長速度遠高於GDP的增長速度，中央財政收入佔GDP的比重也越來越高，可以說1993年的分稅制改革以及《中國國家能力報告》中的期待已經完全達到。這一基礎使得中國在近十幾年內，應對金融危機、舉辦國際盛事、籌建特大基建項目，舉世望出、無出其右，發達國家幾十年、上百年才能竣工的項目，中國幾年就可以完成，中國政府可謂效率之王。

　　政府能力的增加固然可以提高效率，但提高的是政府用錢的效率，卻並沒有提高政府為納稅人提供公共服務的水平。近20年來，中國逐步走向公共財政，公共對《預演算法》修訂的期待和諸多建議，這些都體現了納稅人對預算國家的期待：由納稅人決定政府做什麼。預算國家更強調政府的績效——政府為納稅人做了什麼?但這還遠遠不夠，我們還需要知道政府做的夠不夠好?我們關心的不僅僅是投入/產出的效率，更關注效益、結果、反饋和納稅人滿意度等綜合因素，這既是責任政府，也是納稅人期待的政府。

　　從目前來看，《預演算法修正案(草案二次審議稿)》的內容既沒有體現保護納稅人權利保護的原則，也無人大對政府的具體監督，甚至將行政分支中行之有效的國庫監督也肢解殆盡。從目前的內容來看，最大的特點就是將既往的陋習變為明規。這可能是法律修改中最大的不幸，當然也是所有中國納稅人不幸。為何會有這樣的結果產生?答案也不難尋找，因為目前的《預演算法》修改是以財政部為主導，誰不想在這部法律中加入自己的私利?

　　財政部之所以可以主導《預演算法》的修改，正是因為中國只是稅收國家，追求的是政府能力、行政權力，而非預算國家中為人民提供公共服務的政府，與當前主流的可問責的責任政府更是相距甚遠。缺位的稅收法定與《預演算法》的約束乏力，使得納稅人決定不了政府的事權邊界，也約束不了政府徵稅的權力。這倒驗證了那句話：沒有公共立法，哪有公共財政?