劉兆佳談「一國兩制」歷史與未來：勿僵化理解「五十年不變」

　　　圖：「一國兩制」是一項從國家發展大局出發，充分考慮到世界局勢變化和香港情況而制定的長遠和重大國策 資料圖片

文 | 劉兆佳

　　過去幾十年，中央的「一國兩制」政策和這一政策在香港的落實是我的重點研究項目之一。從事「一國兩制」研究多年，我累積了一些經驗、心得和體會。下面開列的是一些比較重要的研究體會。

　　1、 「一國兩制」作為國家的大政方針乃最高政治指導原則，其地位高於法律和制度，因而對香港的法律和制度有指導和規範作用。基本法的「序言」這樣寫道：「根據中華人民共和國憲法，全國人民代表大會制定中華人民共和國特別行政區基本法，規定香港特別行政區實行的制度，以保障國家對香港的基本方針政策不變。」換句話說，「一國兩制」政策要早於和高於基本法和香港特區的各種制度。更重要的是，要確切認識中央的「一國兩制」政策，必須充分重視和了解鄧小平先生對「一國兩制」政策的一系列論述，因為他是「一國兩制」最重要的制定者和最權威的闡述者。

　　鄧小平先生的論述所代表的中央對港政策不單過去有效，現在和將來也繼續有效。根據鄧小平先生的論述，並拿它們來觀察中央在回歸後處理香港的手法，便可以得知中央大體上沒有偏離原來的「一國兩制」政策。其中尤其重要的是鄧小平先生有關香港在國家發展中的角色、「愛國者治港」、香港不能成為顛覆基地和香港的政治體制的談話。香港有些人批評中央在過去幾年改變甚至破壞了「一國兩制」，原因是他們沒有充分了解中央的「一國兩制」的目標、原則和內容，特別是中央在「一國兩制」下所享有的權力和所要擔負的、確保「一國兩制」成功落實的「最終」或「第一責任人」的責任。

　　2、「一國兩制」政策是中國政府主動和單方面提出的、解決所謂「香港前途問題」的辦法。在本質和目標上，「一國兩制」是過去當香港還是英國「殖民地」時中央奉行的「長期打算，充分利用」的對港政策在香港回歸祖國後的延伸。「一國兩制」的精髓在於中央承諾通過「港人治港」和高度自治來保持香港原有的制度和生活方式「五十年不變」，但同時要求香港不要成為威脅國家政權和內地的社會主義體系的「顛覆基地」。「一國兩制」的目標是要保存香港所擁有的、在頗長時間內國內大城市難以取代的獨特優勢，並利用那些優勢為國家的發展戰略服務。

　　3、中央政府提出的「一國兩制」政策，是一項從國家發展大局出發，充分考慮到世界局勢變化和香港情況而制定的長遠和重大國策。「一國兩制」是建設中國特色社會主義戰略的一個組成部分，而「改革」和「開放」則是該戰略的核心內容。中央肯定了香港在國家的長期發展戰略中能夠作出的獨特貢獻。因此，「一國兩制」不是短期措施或權宜之計，不會因為在實踐過程中遇到困難便隨便放棄或作根本性改動。「一國兩制」更不是單單或主要為了香港人的利益而制定的，而是一項在符合國家利益的大前提下又同時對香港有利的政策。但即便「一國兩制」在香港實踐未如理想，對國家的現代化當然會造成影響，但絕對不會阻礙國家前進的步伐。相反，如果國家不發展，則香港的發展肯定會遇到阻滯。

　　4、必須分析「一國兩制」政策制定背後的國際環境，才能全面了解「一國兩制」。坦白說，如果中國政府堅持要在1997年收回香港，英國固然無法阻擋，美國和其他西方國家也無能為力。問題是，要保存香港對國家的價值，特別是維持香港作為國際大商埠和中西方的橋樑的地位，讓香港能夠在建設中國特色社會主義戰略中發揮獨特作用，中央便不能不尊重和照顧國際社會尤其是英國、美國、日本和其他西方國家在香港的利益。在1980年代初期，為了共同應對蘇聯的威脅，中國和西方國家的關係良好。一方面中國的現代化事業得到西方的認同，另一方面中國樂意照顧和保護西方在香港的利益。在這種環境下，「一國兩制」充分考慮了西方的看法和利益。基本法對外國投資者利益的切實保護和容許外籍人士參與香港的政治，便是很好的例子。

　　5、在維護國家主權和利益的基礎上，港人的擔憂和利益也得到高度的重視。雖然中央堅持「香港前途問題」是中英兩國之間的事，而所謂香港人的「代表」不能參與其中，但在處理香港回歸的整個過程中，中央把穩定香港人對香港未來的信心放在極為重要的位置上，並衷心聆聽香港各方面的聲音，充分理解香港人的憂慮。畢竟，如果香港人特別是投資者和精英對回歸後的香港失去信心，則後果會非常嚴重，包括資金撤走、人才流失、香港失去經濟活力、社會動盪、一些外部勢力甚至會試圖把香港問題「國際化」。因此，中央的「一國兩制」政策對香港人尤其是投資者和資產階級給予了充分的照顧。事實上，一些反對派的頭面人物對「一國兩制」所給予香港的優惠，也曾經表示感到出乎意料。

　　中央予港權力「高無可高」

　　6、目前中央的「一國兩制」政策已經是對香港最優惠和寬鬆的政策。大體上說，為了保障國家的利益和安全，確保「一國兩制」全面和準確按照中央的藍圖實施以及防止香港內部勢力的破壞，中央在授予香港高度自治權力後，的確仍然需要保留一些必要的權力包括在香港駐軍的權力，以便在必要時「糾正偏差」和平息動亂。

　　正如鄧小平先生所說的：「如果中央把什麼權力都放棄了，就可能會出現一些混亂，損害香港的利益。所以，保持中央的某些權力，對香港有利無害。」在這個背景下，中央能夠給予香港的自治權力已經是「高無可高」的了；某些高度自治權力比如終審權、發行自己的貨幣的權力和自行制定維護國家安全的法律等安排，在其他國家包括聯邦制國家，一般都不屬於地方行政單位的權力範疇。香港之所以能夠得到那麼高度的自治權力，與1980年代初的一些重要因素有關。

　　這些因素包括：中西方關係良好、英國政府擁有較強的「討價還價」能力、國家安全問題比較簡單、香港在國家發展中的地位和功能極為重要、內地同胞對中央給予香港人許多特殊優惠基本上沒有異議等。然而，這些因素在過去二十年已經出現了不少變化。現在，一些香港人特別是年輕人不清楚「一國兩制」的歷史背景，妄想啟動所謂「第二次香港前途談判」，倡議「公投自決」，為香港爭取近乎「完全自治」的權力，從而讓香港能夠成為「獨立政治實體」甚至「獨立國家」。這種觀點與訴求不僅是痴人說夢，若真的付諸行動，只會引來中央和內地同胞的強烈反彈，最終只會收窄香港高度自治的程度和範圍。

　　7、「一國兩制」既然要照顧各方面的利益，因此它必然帶有相當程度的妥協性和務實性。結果便是，「一國兩制」內部存在一些矛盾，而若干問題在當時的政治環境下也不適宜馬上處理。關於內部矛盾的例子包括：保持香港原有的資本主義體制和發展民主政治便存在矛盾，維持現狀五十年不變與香港不斷變遷的客觀現實不適應，照顧投資者利益和紓緩日益嚴峻的社會矛盾難以兼顧，維持「小政府」和要求特區政府在經濟和社會發展中承擔積極角色不容易協調等。

　　有關不馬上處理的事情包括：國家憲法在香港的地位和效力問題、國家安全立法、中央權力行使的制度化和細緻化等問題。由於那些矛盾和問題的存在，加上那些沒有馬上處理的問題在回歸後陸續發酵，「一國兩制」在實踐過程中遇到困難和引發摩擦便不足為奇，但不能因為它們的出現而斷言「一國兩制」失敗。正確對待的態度便是秉承「一國兩制」所代表的務實和理性精神，實事求是地逐一破解那些矛盾和解決那些問題，絕對不能利用那些矛盾和問題來挑起政治鬥爭，特別是那些以中央為對象、挑戰中央權力的政治鬥爭。各方面需要認識到：「一國兩制」的實踐本質上和實際上就是一個「不斷認識和解決問題的過程」。

　　8、「一國兩制」是一個獨一無二的新鮮事物，其他地方暫時還沒有相同的、可供借鑒的政治安排。到目前為止，1997年後其他國家和地區還未出現成功實踐的「一國兩制」事例，因此香港難以向其他地方「取經」。以此之故，「一國兩制」在香港的實踐更需要從「摸著石頭過河」的態度出發，不斷總結經驗，勇於創新，絕對不能故步自封，墨守成規。在實踐「一國兩制」時，各方面都應該秉持謙虛、謹慎、理性和平和的態度，從「一國兩制」的初心或戰略意圖出發，妥善處理問題，確保「一國兩制」成功落實，不讓「一國兩制」走上歪路和邪路。

　　9、「一國兩制」的研究者需要認識到香港是一個頗為獨特的社會，不能隨便將外國的經驗在香港套用，也不能不假思索地把西方理論引申到香港。在我的著作中，有兩本書的書名都包含「獨特」二字，分別是《香港獨特的民主路》（2014）和《回歸後香港的獨特政治形態》（2017），之所以這樣做就是要突出香港的獨特性。

　　事實上，香港無論是英國的「殖民地」或是中國的特別行政區，都是非常獨特的地方，不能照搬外地的經驗，必須按照它的獨特地位和情況來思考問題。舉例說，作為英國的「殖民地」，香港是先有殖民政府，後有「殖民地」人民的罕有例子。又以政制改革為例，我們不能照搬西方那套政治體制和選舉辦法，必須考慮到香港的獨特政治情況和歷史背景，包括：（甲）香港在民主改革發生前已經擁有廣泛的自由、良好的法治、不錯的人權保障、廉潔的政府、有效的管治、不斷改善的生活條件和具有競爭力的市場經濟。因此，任何民主改革都需要思考，那些改革會否損害香港原來擁有的「好東西」，切忌好心做壞事。（乙）香港不是主權國家，而是中國的特別行政區，任何政制改革都必須顧及到對國家安全和利益的影響，絕對不能讓香港淪為與中央和內地對抗的地方。（丙）香港在回歸後必須落實「一國兩制」政策，起碼在回歸後的五十年內沒有隨便選擇社會經濟體制和發展道路的空間，所以任何政制改革都必須思考到底會否不利於「一國兩制」的全面和準確落實，尤其是香港原有的資本主義制度是否得到保存。因為那些必須的考慮，照搬西方主權國家那套政治體制和選舉辦法肯定不行。

　　勿僵化理解「五十年不變」

　　10、不能僵化或機械化理解「五十年不變」。在香港，「變幻才是永恆」，停滯不前不是香港的特色。所以，儘管為了穩定人心，回應香港人害怕回歸後香港出現巨變的擔憂，中央才有「五十年不變」的承諾，而基本法更以大量的條文，以法律的形式把香港不少原來的公共政策「固定」下來。然而，基本法也不是要把香港的發展完全「凍結」起來，實際上也不可能這樣做。

　　國家的崛起和香港與內地的關係愈趨密切，已經在香港引發了巨大的變遷，倒逼特區政府和香港社會各界作出適切的回應。其實，在大體上尊重原來的制度和政策的基礎上，香港也可以在基本法的框架內謀求改變和進步。我們不能把殖民政府的政策和做事辦法視為金科玉律，不容許作任何調整。比如，特區政府可以用較靈活的態度處理香港的財政和貨幣政策，讓自己在推進經濟轉型和緩解社會矛盾上擔當更積極的角色。又比如，在政治體制未能作出重大轉變時，特區政府可以運用更具包容性的管治策略、政治作風和福利政策來紓緩政治矛盾。

　　11、必須維護國家的利益和尊重中央的權力，不能讓香港成為顛覆基地。「一國兩制」是一項以維護國家利益和推動國家發展為主要目標的重大國策，同時兼顧香港的利益。因此，在全面和準確實施「一國兩制」上，中央負有最終的責任。換句話說，在落實「一國兩制」上，中央乃「第一責任人」。為了履行責任，中央必須享有必不可少的相關權力。

　　在「一國兩制」的實踐過程中，國家的利益和中央的權力必須得到香港人的高度尊重。如果國家或中央的利益與安全受到威脅，中央必會以果斷手段應對。為此，鄧小平先生曾作出忠告：「特別行政區是不是也會發生危害國家根本利益的事情呢？難道就不會出現嗎？那個時候，北京過問不過問……有些事情，比如一九九七年後香港有人罵中國共產黨，罵中國，我們還是允許他罵，但是如果變成行動，要把香港變成一個在『民主』幌子下反對大陸的基地，怎麼辦？那就非干預不行。」香港人必須充分理解和接受鄧小平先生的忠告，積極和忠誠維護國家利益和中央的權力。維護國家利益和尊重中央權力乃成功落實「一國兩制」的基礎，殆無疑義。

　　12、過去二十年的實踐說明，要成功落實「一國兩制」，中央和香港特區在職能上需要有明確的分工。中央在涉及到國防、外交、保證「一國兩制」全面和準確實施、香港政治體制的發展和中央與特區的關係等方面，應該進行主導和妥善處理；而特區則在經濟、社會和民生等內政事務上，貫徹高度自治的原則。

　　長期以來，那些本來應該或最好由中央運用其權力來解決的問題，往往交由特區政府自行處理。比如維護國家主權和安全，結果是一方面特區政府既處理不好或迴避處理；另一方面則因為要處理那些事務而飽受反對派和部分香港人的攻擊，損失管治威信，從而加劇了管治困難。過去幾年，中央在政制改革和維護國家安全等問題上，更多地採取主動和作出決定，既有效解決問題，又紓緩了特區政府的政治壓力，大體上收到了良好的效果。這種良好的經驗應該好好總結和吸收。

　　中央特區職能應明確分工

　　13、中央和特區在職能上的明確分工，對實現「愛國愛港者」治港有利。鄧小平先生提出了「愛國者」治港的原則，並認為那是成功落實「一國兩制」的前提。然而，回歸以來，「愛國愛港」力量作為香港特區的管治勢力仍然處於渙散、分化、領導乏力和群眾基礎薄弱的困境，既缺乏足夠的話語權，亦無法駕馭複雜多變的政治局面。

　　嚴格來說，回歸二十年來，一個能夠讓「一國兩制」政策成功在香港實施的特區新政權尚未建立起來。造成這個局面的原因很多，其中一個重要原因是特區政府和支持它的「愛國愛港」力量要代替中央處理一系列棘手的政治問題，尤其是維護國家安全和推動政制改革的事務。如果那些棘手的政治問題「收歸中央」的話，則「愛國愛港」陣營內部的一些政治分歧可以減少，部分社會矛盾也會得以紓緩。

　　更重要的是，更多的「中間」人士會願意加入「愛國愛港」陣營，而部分溫和的反對派人士也會較容易轉化為願意在國家憲法和基本法框架內活動和謀求改革的「忠誠的反對派」。果如是這樣，不但「愛國愛港」陣營會得以壯大和享有更廣闊的社會支持基礎，長期困擾香港的政治鬥爭也會大為緩解。（標題為本報所加，略有刪節）

　　香港中文大學社會學榮休講座教授、全國港澳研究會副會長、全國政協委員