西方關於「有限政府」的理論

作者：燕繼榮來源：學習時報來源日期：2008-4-22「憲政有著亘古不變的核心本質：它是對政府的法律限制」。因此，憲政的要義就是「限政」，即控制國家，限制政府，約束官員。簡言之，憲政就是要用憲法和法律條文來為政府編製一個緊箍咒。在我們的觀念中，政府代表和維護人民的利益，政府官員是人民的「公僕」，以為人民服務為宗旨。既然如此，幹嗎還要為它上緊箍咒？道理很簡單，就是要讓它有所畏懼，有所控制。 早期的判斷：「政府是必要的惡」 自從英國早期自由主義思想家托馬斯·霍布斯運用著名的「利維坦」比喻來論證強有力的國家和政府對於維護社會秩序、避免「戰爭狀態」的必要性之後，有許多政治學家開始思考如何控制「利維坦」這隻怪獸，想方設法為政府設置種種限制。 約翰·洛克在其重要著述《政府論》中，把政府看作是「必要的惡」，明確提出「有限政府」的概念，強調以基本人權（生命權、財產權和自由權）來為政府行為設置「底線」，以法治和人民的「革命」權來抗擊政府強權。美國思想家托馬斯·潘恩對社會與政府作了區分，認為「社會在各種情況下都是受人歡迎的，可是政府呢，即使在其最好的情況下，也不過是一件免不了的禍害；在其最壞的情況下，就成了不可容忍的禍害」，主張以憲法至上的共和制度來降低政府「禍害」的程度。馬克思和恩格斯則把國家稱為社會的「累贅」和「腫瘤」，「最多也不過是無產階級在爭取階級統治的鬥爭勝利以後所繼承下來的一個禍害」，勝利了的無產階級「不得不立即盡量除去這個禍害的最壞方面，直到在新的自由的社會條件下成長起來的一代能夠把這全部國家廢物完全拋掉為止」。（《馬克思恩格斯選集》，第2卷，北京：人民出版社，第336頁。） 近代以來的許多思想家闡述了這樣一種政府觀念，即，「政府是必要的惡」。之所以說政府在社會公共生活中是必要的，是因為如果沒有了政府這一制度安排，人類社會可能面臨政治秩序崩潰、市場機制失靈和公共事業衰敗等一系列風險。絕大多數的研究者承認，政府對高質量的公共生活來說是「必要」的：它在政治上保證公民享有平等的自由權利，維護社會政治生活的基本秩序；在經濟上保障市場公平競爭，科學實施宏觀調控，公平分配社會資源，合理調整產業結構，有效保護生態環境，大力促進經濟發展；在社會文化教育和公共事業上保證全民族的文化教育水準不斷提高，社會保障體系健全穩固；在國際事務中維護國家的獨立與主權。 然而，潘恩指出：政府是由我們的罪惡產生的，因為我們不是天使，所以我們才需要政府。但政府也不是天使，因而，對待政府的權力就需要時時警惕。基於這樣的考慮，人們闡發了以「有限政府」為核心理念的包括人民主權、權力制衡、依法行政、司法獨立在內的憲政制度的基本原則。迄今為止，「以權力制約權力」和「以權利約束權力」被看作文明國家普遍遵循的大政方針。 政府失靈：現代人的憂思 當代社會的研究成果，如經濟學的公共選擇學派借用「理性經濟人」假設來分析政府及其官員的行為特徵，得出「政府失靈」(governmentfailure)的理論，為上述觀點提供了更加翔實的論證，並提醒世人對於「政府失靈」保持高度的警覺。 （1）政府決策失誤 政府干預市場、調控社會的基本手段是制定並實施有效的公共政策。但由於政策過程異常複雜，存在著種種障礙或制約因素，因此，政府難以及時制定並有效執行科學的公共政策。在這種情況下，政府非但不能起到彌補市場缺陷的作用，反而加劇了市場失靈，帶來巨大浪費，甚至造成社會災難。 現實生活中，政府決策失誤時有發生。在公共選擇理論看來，導致政府決策失誤的原因是多方面的：1）政府公共政策所追求的「公共利益」是否存在以及如何體現尚無定論，將個人偏好或利益加總為集體偏好或利益的結果是否真的反映「公共利益」值得懷疑。2）即使現實中果真存在利益需求比較一致的情況，現有的決策體制（如直接民主制、代議民主制）和決策方式（投票規則）也因其各自缺陷而難以制定出理想的政策。例如，首長決策雖然富有效率，但容易將長官意志設定為「公共利益」；多數原則看似「民主」，但存在多數對少數強制的可能。3）政府決策信息不全面，而且成本高昂，再加上決策者素質、能力以及收集信息動力不足等原因，政府掌握完全信息幾乎不太可能，因此，大量公共政策其實就是在信息不完全、不對稱的情況下做出的。4）由於政策效果往往在一定的時間內才能體現出來，大多數選民在投票時難以預測其對未來的影響，只是著眼於近期的考慮；而政治家為了謀求連任或晉陞，通常也會迎合選民的短見，制定一些從長遠來看弊大於利的政策，所以，政治家和選民的「近視效應」也是導致政府決策失誤的重要原因。 對於政府決策失誤的上述認識和判斷，使人們對政府不敢抱有太高的期望。同時，設法避免政府決策失誤，使人們更加專註於「有限政府」的制度設計，盡量壓縮政府決策的事務範圍，給市場機制留下更多的機會，給個人自理和社會自治以更大的空間。 （2）政府擴張，官僚低效 美國政治學家威廉姆·A·尼斯坎南（WilliamA.Niskanen）在《官僚制與公共經濟學》中分析了官僚機構的行為特點，指出：官僚並非總是代表公共利益，其行為的驅動力實際是個人利益，他們設法實現自身利益和部門利益的最大化，因此，公共預算的最大化是官僚機構行為的普遍追求；政府機構中官僚與選民之間並非傳統理論所說的代表與選民的關係，而是也像市場上商人與消費者之間的關係一樣，是一種利益交換的關係，因此，設租與尋租是一種普遍的行為模式。 在現實生活中，政府官員和政府機構自身利益的客觀存在，帶來了政府的自我擴張行為。政府官員謀求權力與機構的擴大，追求陞官、高薪、輕鬆的工作和各種附加的福利，最終導致政府部門人員數量的增加和支出水平的增長。進一步而言，政府擴張造成社會資源浪費，經濟效益降低，資源配置低效，社會福利減少；政府開支的增長，還是引發通貨膨脹的誘因之一。 美國經濟學家查爾斯·沃爾夫曾經指出：「同市場產出的效益――成本描述相比，非市場產出總的來說沒有一個評價成績的標準」。政府官僚機構產出的質與量難以測定和衡量，使政府績效考核在很多情況下難以實施，這種狀況影響政府效率。公共選擇理論指出，政府部門壟斷公共物品的供給，免除了官僚機構的外部競爭壓力，同時也就免除了提高效率和服務質量的內在動力；由於公共物品的成本與收益難以測定，官僚不能像企業經理那樣公開合法地參與贏餘分配，因此，官僚的目標不是利潤的最大化，而是機構及人員規模的最大化——以此增加自己的升遷機會和擴大自己的勢力範圍，這勢必導致機構臃腫，人浮於事，效率低下；此外，作為監督者的公民與作為被監督者的政府機構處於事實上的不平等地位，政府在壟斷相關監督信息的同時，很有可能利用強權操縱監督過程。使公眾監督軟弱無力，這是政府「懶惰成性」的外在條件。 政府擴張和官僚低效使「防範政府」成為政治思考的核心議題，通過憲法和法律來限制政府、約束官員，這是最起碼的思路，而選任制度、限任制度、責任制度、輿論自由和社會監督制度，就成為這一思路下必不可少的制度安排。 （3）官員腐敗和政府俘獲 權力不加限制就會濫用。當有人指出加以限制的權力也不可能完全杜絕腐敗或濫用時，那就更讓人們沒有理由對權力的警惕有絲毫的放鬆。波普爾曾經說道：國家「不管怎樣必定擁有比任何個別國民或個別公眾團體更大的力量；雖然我們可以設計各種制度，以使這些權力濫用的危險減少到最低限度，但我們決不可能杜絕這種危險」。他的認識為「有限政府」的理論提供了更加有力的論證。 政府「尋租理論」把「經濟人」假設引入對政治腐敗的分析中，認為政府也是追求自身利益的「理性經濟人」，並在人為地製造稀缺，一旦製造出稀缺，尋租活動便有了可能，腐敗也因此而產生。因此，正是行政機構對市場的干預產生了租金，從而使企業為了尋求租金而不得不向官員行賄。由租金獲益的官商既得利益者，力求保持原有租金制度並不斷設立新的租金制度，進一步擴大租金規模，權力腐敗現象因此更為嚴重。 政府管制俘獲理論也深刻揭示了政府官員權力腐敗的社會經濟根源。該理論給出的結論是，管制與被管制雙方看似對立，實則利益一致，可以達成緊密的聯盟。一方面，每個有足夠政治力量利用國家機器的產業或企業都會謀求控制進入，而管制政策經常是按照阻礙新廠商成長的目的制訂的，因此，正是受管制的企業為了自身的利益才要求政府進行管制的。另一方面，政府及其官員出於自身利益，很樂於被企業集團所「俘獲」。政府管制可以創造大筆租金，企業為了尋求這些租金，不惜對政府官員進行賄賂，為的是謀求在行業之中的壟斷地位。 有限政府：憲政=限政 最新的經濟學研究豐富了政治學關於國家與政府的傳統理論。制度經濟學家道格拉斯·C·諾思論證了「國家悖論」（即所謂「諾思悖論」）的存在，指出「國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源」。「諾思悖論」道出了現代人的無奈：許多行業因為事關國計民生，需要管制和行業准入，因而需要政府干預；但政府卻又因為種種原因，如出於自身利益的考慮，有限理性的限制等等，其努力常常不能帶來好的效果，相反卻造成更壞的結果。 好政府和好官員所提供的良政善治必須以「憲政」制度保障為前提，而「有限政府」則是憲政制度的核心理念。「有限政府」的思想貫穿於從「政府是必要的惡」到「諾思悖論」的種種論述當中。正是這些論述，為「有限政府」乃至憲政制度奠定了理論基礎。
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