執法有道 重在規範

執法有道 重在規範

——我省公安機關執法規範化建設實錄2008年9月，公安部在全國公安機關部署開展執法規範化建設。「第一年打基礎、第二年求突破、第三年上台階」，我省公安機關確定了執法規範化建設的總體目標：單項工作全國領先，整體工作西部一流。經過近3年的努力，目前全省公安機關執法培訓經常化、執法行為標準化、執法活動規範化、執法管理精細化、執法監督制度化的「五化」效果已初步顯現。2010年10月，全省公安機關共有12個單位被公安部命名為「全國公安機關執法示範單位」，為示範單位數量最多的省區公安機關之一。夯實基礎——從提高執法主體認識和能力抓起規劃先行，方能有力推進「理性、平和、文明、規範」執法。2008年底，省公安廳通過3個月的專題調研摸清了全省公安機關執法現狀，制定出《四川省公安廳關於大力加強執法規範化建設的指導意見》和《2009年度全省公安機關執法規範化建設規劃》。2008年以來，省公安廳黨委相繼制定5個推進執法規範化建設的指導意見，明確了執法規範化建設抓什麼、怎麼抓、誰來抓等問題。怎樣夯實執法規範化建設基礎？我省公安機關給出答案：一是增強規範執法意識，二是提高規範執法能力。召開會議、巡迴宣講、主題演講、知識競賽……省公安廳先後對5000餘名「四所四隊長」和230餘名法制處科長進行集中輪訓，各市（州）公安機關相繼對12000餘名所隊副職領導進行培訓。2010年，全省公安機關15465名所隊長以上領導幹部和61860名民警簽訂《執法承諾書》，「言必講規範，行必守規則」——在反覆宣傳發動下，不論是領導幹部還是普通民警，都充分意識到了執法規範化建設的重要性和緊迫性。「不斷提升民警的執法能力是執法規範化建設的核心」，秉持著這樣的理念，省公安廳分年度制定全省公安機關的執法培訓方案，通過建立「四川公安網路學校」，組織在線講座、遠程教學和網上考試，使執法培訓成為一項經常性工作。「每周一學、每月一講、每季一練」，全體民警積极參与到執法培訓「學講練」活動中，不僅要學習公共科目，經偵、治安、刑偵、出入境管理、禁毒、交警、消防7個警種還要學習相應的專業科目。「每月一講」是指各級公安機關每個月要開展一次專題講座，如公安部法制局專家舉辦《執法細則》師資培訓、利用電視電話會議系統組織4次遠程培訓、邀請四川大學教授講授刑事認識「兩個規定」、組織《國家賠償法》專題培訓……為保證執法培訓效果，全省各級公安機關將開展「學講練」活動的情況納入執法規範化建設和年度執法質量考核評議的內容。近三年，全省公安機關共舉辦各類執法培訓和專題講座3600餘期次，組織旁聽案件審理2100餘次。「戰中練，練促戰」，通過連續不間斷的執法培訓，全省公安民警苦練執法辦案基本功，為依法履職、規範執法打下了堅實基礎。創新機制——八項規定規範執法「四大環節」重大、疑難、複雜、敏感案件在作出決定前，應當召集執法工作領導小組成員進行合議；加大執法信息化建設和運用力度，通過網上監控、網上研判、網上審核、網上考評等措施，對執法活動實施全程化、實時化、動態化管理；各級公安機關應當建立執法回訪制度，及時跟蹤執法事項的法律效果和社會效果，主動收集對執法事項的意見、建議和評價；執法部門領導幹部或者民警因執法過錯被追究執法過錯責任的，應當在追究執法過錯責任後予以誡勉談話，給予批評、教育……2010年6月以來，省公安廳通過召開「執法監督管理制度創新研討會」，制定了案件集體合議、國家賠償費用追償、執法活動網上管理、執法過錯誡勉談話、執法檔案管理、執法回訪等八項規定，著力規範執法決策、運行、監督、問責「四大環節」，這八項規定為監督民警規範執法提供了支撐。與此同時，各地公安機關緊緊圍繞執法突出問題，建立完善執法制度，細化行政處罰量裁標準，省公安廳執法規範化建設辦公室相關負責人表示，「目前全省公安機關符合執法實際和需要的執法制度體系已基本建成。」工欲善其事，必先利其器。以「八項規定」為主的執法制度體系大力推進了執法管理精細化、執法行為標準化、執法手段信息化、執法監督制度化、執法評價社會化。其中，涉案車輛管理「六個統一」制度得到公安部有關領導批示肯定；省公安廳治安、消防等七個執法警種編製《執法標準化管理手冊》，得到省政府法制辦的認可推廣；交警總隊編撰《四川省公安交警執勤執法指南》，得到全國人大法工委、最高人民法院、國務院法制辦等單位專家高度評價。2009年以來，全省各級公安機關先後制定操作規程和監督制度4300餘件，基層所隊執法的各個環節已基本做到有章可循、有據可依。機制創新，有力提升了全省公安機關執法規範化建設的層次和效果。豐富載體——各具特色的典型發揮引領帶動作用小額涉嫌假鈔犯罪案件，到底是按照治安案件辦理，還是按照刑事案件辦理？2010年7月，德陽市公安局旌東分局的一名入警不久的經偵民警小周接手一起案件，由於案件性質的模稜兩可，小周不能確定該如何正確辦理這起案件。「執法手冊上會不會有解決辦法？」小周按圖索驥，順利依據德陽市公安局制定的《執法規範》辦結了此案。德陽市公安局按照總體滿足ISO9000質量管理標準的要求，以發生的問題為鏡子、以流程管理為先導、以過程監督為手段、以質量控制為目的，成功編製了包括327個作業文件、1400餘個執法流程、30個執法制度的《質量手冊》、《程序文件》、《執法規範》，制定了刑拘轉處率、辦理案件有效投訴率、公眾滿意度等25個定量質量指標。廣安市公安局在全省公安機關率先實行年度執法質量網上考評；眉山市公安局投入35萬元建成網上筆錄軟體應用平台和法律法規查詢系統；宜賓市公安局以項目化管理提升執法規範化建設水平……各地公安機關結合本地實際，豐富創新了執法規範化建設的載體。2009年以來，全省公安機關共確定執法規範化建設示範縣級公安機關53個，縣級公安機關共確定執法規範化建設示範所隊871個、執法示範個人1145人。2010年，全省公安機關共選樹執法示範所隊、無違紀所隊、無信訪所隊947個，樹立規範執法標兵523名。省公安廳執法規範化建設辦公室相關負責人介紹，按照「培育典型、樹立標杆、示範帶動、整體推進」的思路，為了發揮典型的示範引領作用，省公安廳近期再次選樹130個執法示範單位，100個執法示範標兵，在全省公安機關和廣大民警中營造學先進、趕先進的良好氛圍，把先進經驗變成普遍做法。鏈接民警執法規範化建設取得明顯成效執法規範化建設開展以來，全省公安機關刑事案件批捕率、民警違紀案件等10項執法質量監測指標呈「兩升八降」趨勢，在省統計局、省糾風辦組織的群眾滿意度測評中，公安系統綜合得分提高11.31分，排名躍居第二，多項指標名列第一。下降41.5%——與2009年相比，2010年全省公安機關刑事案件批捕率、起訴率保持平穩，行政複議案件下降27%，行政訴訟案件下降41.5%。下降29.29%——與2009年相比，2010年全省公安機關紀檢部門受理投訴舉報下降11.41%，省公安廳紀檢部門直接受理投訴舉報下降29.29%，民警違法違紀案件總數和人數下降8.38%和10.31%。下降8.38%——與2009年相比，2010年全省公安機關信訪部門受理的信訪案件下降13.3%，省公安廳信訪部門直接受理的信訪案件下降29.78%。

將群眾滿意度作為衡量和檢驗執法工作的根本標準

——對話省公安廳黨委書記、廳長曾省權問：公安機關加強執法規範化建設有何重大意義？曾省權：首先，堅持依法治國，建設社會主義法治國家，是我們黨治國理政的基本方略，公安機關執法能力建設是黨的執政能力建設的重要組成部分；其次，公安機關擔負著行政執法和刑事司法的雙重職能，執法質量是公安工作的生命線，維繫著社會的公平正義；再次，公安機關的問題大多發生在執法領域和執法環節，人民群眾對公安隊伍最不滿意的就是執法不作為、亂作為甚至執法犯法、徇私枉法。因此，加強執法規範化建設是公安機關貫徹依法治國方略、維護社會公平正義、實現人民群眾滿意的必然選擇。問：近年來，公安機關加強執法規範化建設主要有哪些措施，成效如何？曾省權：在執法理念方面，我們按照「立警為公、執法為民」的總要求，提出了嚴格執法與人文執法兩種方式相統一的理念，堅持法與理、法與情，依法嚴厲打擊與寬嚴相濟的刑事司法政策，嚴格管理與熱情服務三個緊密結合、高度統一，努力實現法律效果、政治效果和社會效果的有機統一。在工作措施方面，我們致力於規範執法主體、完善執法制度，整治執法突出問題，加強執法管理，推進執法信息化建設，強化執法培訓，夯實執法保障，確保了執法規範化建設有力、有序、有效推進。在推進成效方面，全省公安機關依法履職能力尤其是重大活動安保能力、防範處置各類案事件能力顯著增強。問：當前，公安執法工作主要面臨哪些挑戰和壓力？曾省權：在民主政治建設加快推進的過程中，人民群眾維護自身合法權益的願望更加強烈，對公平正義的追求更加迫切；在信息化深入發展的過程中，社會各界和網路媒體對公權力的監督制約力度明顯加大，公安執法活動時刻處在公眾的視野里；在社會結構和利益關係深刻調整的過程中，社會矛盾和問題多樣高發，往往以案事件的形式進入到公安執法環節，公安執法活動的敏感性增強；在執法規範化建設不斷深化的過程中，一些執法頑症久治不愈，極易成為關注的焦點和炒作的熱點，甚至被插手利用。總之，當前公安執法工作面臨的壓力前所未有。問：下一步，公安機關如何深化執法規範化建設？曾省權：一是堅持理念引領，植牢「立警為公、執法為民」的思想根基，強化嚴格執法與人文執法相統一的理念，確保嚴格、公正、規範，理性、平和、文明執法。二是堅持問題引導，以集中整治執法突出問題為突破口，下大力氣解決執法頑症，堅決遏制執法不公、執法不嚴和不作為、亂作為等問題的發生。三是堅持重點突破，圍繞執法主體能力、執法硬體設施建設和執法行為規範、執法機制完善等重點，統籌兼顧、整體推進。四是堅持群眾評議，健全執法工作社會評價機制，更加註重將群眾滿意度作為衡量和檢驗執法工作的根本標準，使公安執法工作始終著眼於維護社會公平正義，促進社會和諧穩定。

巡警接處警實時現場評估（RSA）、刑偵民警現場勘查評估（SIA）、派出所接待回訪評估（RRA）、社區民警主動服務評估（ASA）——成都市公安局錦江區分局將群眾評估納入警務工作環節，通過「4A」評估工作查漏補缺，不斷加強執法監督。兩年來，「4A」系統簡訊平台共發出測評簡訊63129條，收到有效回復48511條，滿意44651條，基本滿意3378條，不滿意482條，滿意率達到92.04%；發放調查問卷58836份，共29315個問題，其中回答滿意的26677個，基本滿意的2514個，不滿意的124個，群眾滿意率為91%。2010年8月，錦江區分局進一步強化回訪工作，凡電話回訪不能了解全面情況或群眾仍不滿意的，責任單位必須在24小時內與群眾見面回訪，化解群眾不滿。今年以來，錦江區分局將「4A」評估工作納入隊建考核，群眾評議占考核標準的60%。「4A」機制運行不到4個月，根據「城調」數據顯示，群眾對錦江區公安分局的滿意率上升到94.7%，同比上升4.5個百分點。

南充 說理執法提升執法效能

2011年2月，李某醉酒後在西充縣城鶴鳴東路一店內與服務員發生糾紛，將服務員打傷。西充縣晉城派出所民警遂將李某帶回派出所了解情況，由於李某當時意識已處於完全失控狀態，他在派出所大吵大鬧，用腳踢候問室的門。在任何勸阻都無效的情況下，辦案民警巫頂找來李某的女朋友對其開展工作，和她一起給李某分析利害關係，告訴李某採取過激行為可能帶來的後果。通過長達3小時的說理，李某的情緒終於得到控制，開始積極主動地配合民警的調查工作。2010年，西充縣公安局推出以「打擊說理、防範說理、服務說理」為主要內容的說理執法活動，在接警處警方面，採用「直言、婉言、建言、剛言、眾言、輕言」的「六言說理」技巧；在化解矛盾糾紛方面，積極運用「情感說理法」，在處置特殊警情方面，積極運用「借力說理法」。1年多來，說理執法收到了良好效果：緩解當事人的對抗情緒，減少了涉法上訪的發生；提升了民警的執法能力和水平，增強了民警的執法信心；降低了執法成本，使案件處理少走彎路，拉近了群眾與公安機關的距離。

達縣 「一日工作法」精細管理執法活動

將一年的工作任務分解到每一月，細化到每一天，落實到具體人，全面掌握民警「每天幹什麼、怎麼干、工作成效如何」——達縣公安局河市派出所所長劉勇介紹，通過實行「一日工作法」，派出所實現了連續三年民警隊伍零違紀、涉法涉訴信訪案件零發生、行政案件零複議的「三零」目標。如何確保民警隊伍零違紀？「一日工作法」的第一條便是加強隊伍管理，所領導每日要全面掌握民警當天的警情處置、案件辦理、管理服務等工作，及時發現和糾正民警違規違紀苗頭，同時派出所設立了3名法制監督員，並聘請群眾監督員，將關鍵執法環節陽光化。如何確保信訪案件零發生？「一日工作法」要求民警在接警處警過程中做到「接警及時、登記詳實、出警迅速、處警規範」，對重大警情和敏感警情必須開展出警研判。同時制定了十項練兵制度和十五個工作規範，通過崗位練兵提高民警素養，通過制度規範促進提高依法辦事能力。如何確保行政案件零複議？「一日工作法」要求派出所領導每天嚴格審批案件，做到把執法問題解決在初始環節；在行政審批時，做到既堅持原則又方便群眾；每起案件必須由法制監督員進行審核；所領導每天還要對警情處置、案件辦理、糾紛調解等工作進行電話回訪或入戶走訪，重點了解當事人的意見和評價。

涼山 依託警綜平台打造網上執法系統

「因執法程序控制不嚴格、監督不到位、把關不細緻等問題，導致刑事案件訴不出、判不了的問題時有發生，執法行為不規範也引發了一些上訪問題」，涼山州公安局相關負責人坦言。為破解制約規範執法的現實困擾，涼山州公安局依託警綜平台打造了「嵌入式功能設置、立體化全程監督、全員式剛性考核」的網上執法系統。在辦理案件時，從受案、立案直至結案的每一個環節涉及的所有信息，均通過警綜平台全部納入信息化管理，並採用「案件嚮導圖」實現辦案流程的可視化，極大地方便了辦案民警，提高了辦案質效。將所有法律文書全部製作成固定模板存儲於辦案系統中的模式庫里，所需法律文書全部由系統自動生成，有效解決了法律依據不準確、法條引用不全面、文書製作不規範等常見問題。將民警執法行為、執法成效的電子執法檔案自動錄入與更新，以此作為執法監督依據，目前涼山州公安局已建成民警個人電子執法檔案2953　份，建成率達100%。近3年，通過充分發揮信息化的載體和支撐作用，涼山州公安機關執法規範化建設長足邁進。2010年，涼山州公安機關刑事案件批捕率、移送起訴率、行政案件拘留數分別上升，群眾對民警現場執法活動的有效投訴率同比下降60%，涉法信訪案件總量同比下降21%。

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