鄭永年：為何體制創新更具紅利？

鄭永年：為何體制創新更具紅利？

鄭永年

2013年08月27日

亞洲日本的改革也不容易。日本曾經創造了世界的經濟奇蹟，在短短的20年間躍升成為世界上第二大經濟體。無論是經濟的高速發展、社會福利制度的建立，還是政治的民主化，日本為世界所矚目。但是，在過去的20多年間，日本的情況每況愈下。日本政府並不是不想改革，但就是改革不動。小泉純一郎任自民黨首相期間，為了克服龐大的既得利益，就想通過民粹主義，動員民眾的方法。這種內部的民粹主義很快導致了外部的民族主義，惡化了和鄰國中國和韓國的關係。

日本民主黨高唱改革而上台，但也沒有能夠做任何有意義的改革。安培政府上台以來也想改革，但再次搞外部民族主義。這使得日本的「改革」進入一個惡性循環。國內龐大的既得利益，實際上很難通過民粹主義的方式來改革。這一點日本和歐洲類似，因為在大眾民主下，選票是政府賴以生存的基礎。但和鄰國搞不好關係，更是進一步制約著內部的經濟發展。至少到現在為止，人們還看不到日本的前途在哪裡？

實際上，無論是歐洲還是日本，從歷史上看，龐大的既得利益只有通過強有力的政府才能加以克服。但如果大眾民主產生不了這樣一個強有力的政府，任何有意義的改革將會非常困難。

美國的情形要好一些。美國的民主制度一直在避免歐洲式的福利制度。民主制度有利於一些方面的改革，但不利於另一些方面的改革。福利制度就是一個很好的制度例子。福利制度的產生和民主制度並沒有必然的聯繫，例如德國的社會保障制度，是俾斯麥時代創始的；法國的大眾教育制度，是拿破崙時代創始的。但民主制度產生以來，大大推進了福利制度。也就是說，福利制度的改進，和民主的擴張相關。

美國具制度創新能力

不過，如前面所討論的，現在的大眾民主制度本身，已經成為改革福利制度最大的阻力。美國並沒有歐洲國家那樣的負擔，其中一個重要原因在於，美國並沒有歐洲那樣由政府主導的福利制度。美國的很多福利和企業有關。美國之所以被視為是典型的資本主義社會，主要是因為美國一直在抵制歐洲那樣的福利制度。

實際上，更為重要的原因在於美國制度的創新能力。從改革和發展的角度看，美國民主政治制度的優點，並不在於其改革容易，而在於其創新容易。美國體制的改革並不容易。體制改革會觸動既得利益，所以沒有危機就不會有重大的體制改革。美國的體制改革，大多發生在重大的危機之後。19世紀歐洲風起雲湧的工人階級運動，觸動了美國的統治者加緊了各方面的制度建設，尤其是經濟監管制度。上世紀30年代大蕭條，促成了美國的社會保障制度的建設。要強調的是，這些制度建設是增加新的制度，而不是改革老的制度。儘管建設新制度也要觸動既得利益，但建設新制度顯然要比改革老制度要容易。

要注意到，並不是每一次危機都能被用來克服既得利益。例如2008年美國次貸危機導致了全球性金融危機，但要改革華爾街的既得利益非常困難。到目前為止，人們並沒有看到美國政府有真正有效的舉措來改革華爾街體制。再者，因為在大眾民主下，政府所受的制約越來越大，即使是意在建設一些新制度的改革，也越來越困難。例如2008年之後，奧巴馬政府試圖進行一項只涉及到數千萬人的醫療體制改革，就遇到了政治上的強有力的抵制。

但從總體上說，比較歐洲和日本，美國制度表現出強大的的創新能力。幾個方面的制度，保障了美國社會的三個社會角色的創新能力，即地方政府、企業和社會。第一，美國具有一個典型的聯邦制結構，容許地方政府有巨大的創新空間。地方政府具有很大的立法權，這是地方政府創新的制度保障。這是法國學者托克維也爾早就觀察到的。較之法國的中央集權制度，美國權力相當分散，這使得美國的制度更具活力。

第二，美國政府本身沒有企業，企業的自主權保障著企業的創新。企業是政府的財源，企業做好了，政府的財源就充足。反之，企業做不好，政府的財源從哪裡來？所以，美國的企業是世界上最自由的，因為他們面臨的來自政府的管制和規制，較之其他社會少。美國的軍事工業更是說明了這一問題。美國是世界上最強大的軍事大國，但政府本身並不擁有軍事工業。美國的軍事工業創新，完全由企業來完成。政府每年把巨大的國防費用導入私人企業，企業擁有巨大的科研經費來自主創新。冷戰期間，美國能夠戰勝當時的蘇聯，依靠的是企業。蘇聯政府擁有企業，依賴政府企業來創新。儘管也在很多領域發展出高科技來，但顯得不可持續。整個國民經濟的軍事化最終導向了經濟的解體。

第三，美國社會的高度自治，社會創新能力比任何國家要強。這也是托克維也爾所觀察到的。根據社會經濟政治發展的需要，新型社會組織層出不窮，履行著不同的功能。社會組織本身，承擔了很多在其他國家要由政府承擔的功能和責任，這有效地減輕了美國政府的負擔。在很大程度上，美國與其說是一個民主社會，倒不如說其是一個創新社會。

創新就是在既得利益之外，培養新的利益，在舊的體制之外，培養新的體制。新利益的產生和成長，有利於改革老的利益，新制度的產生和成長，有利於改革舊的制度。這裡談了那麼多國際經驗，主要是想要說明，中國的改革是可以進行下去的。實際上，如果從制度創新的角度來看中國經驗，更容易回答如下關鍵問題：中國以往的改革是如何成功的？現在的改革為什麼進行不下去？應當做什麼將改革進行下去？

作者是新加坡國立大學東亞所所長

文章僅代表個人觀點

推薦閱讀：