維穩新思維

　　編者按

　　根據2011年國家財政預算，地方政府的支出超過中央政府，二者分別為5219.68億元和1024.53億元，比例超過4∶1。這意味著地方仍是維穩的主體，其中縣級財政的壓力較大。此外，由於檢察院、法院的經費主要依賴地方同級財政，這也加劇了司法權地方化現象（參見《財經》雜誌2011年第11期「公共安全賬單」）。

　　目前的維穩形勢，逐漸面臨上下失調的惡性循環。悖論未解，舊路愈難，如何前行？

　　《財經》雜誌約請中國政法大學社會學院院長應星教授撰文，分享關於此的思考。

　　具有中國特色的信訪制度可以分為四個時期：1951年到1979年是「大眾動員型的信訪」，1979年到1982年是「撥亂反正型的信訪」，1982年到1995年是「安定團結型的信訪」，而1995年至今是「維護穩定型的信訪」。

　　這種分期，也可以擴展至政府維護社會穩定的方式。以1982年以後的兩個時期來說，安定團結型的信訪所對應的是「安定團結的政治學」，而維護穩定型的信訪所對應的是「維穩的政治學」。二者雖略有區別，卻是一脈相承，都有若干問題待解。

　　三個悖論

　　一是「拔釘子」與「開口子」的張力。在1995年前治理上訪有三種基本方式：「拔釘子」（打壓上訪者）、「開口子」（給上訪者特殊的政策優惠和經濟補償）與「揭蓋子」（懲處有關官員）。這三種技術在維穩的政治學中是基本的構成要素，但是，「拔釘子」與「開口子」之間的張力達到了較大強度。

　　一方面，維穩已關係到對基層官員政績一票否決的問題，因此，在缺乏其他有效手段的情況下，一些基層政府更加依賴「拔釘子」的技術，即企圖通過打壓上訪者來暫時地消除社會不穩定的局面；另一方面，隨著其工作地位的上升，各級政府尤其是縣級以上的政府掌握了較多經費，從而使縣級以上的政府可以加大「開口子」的力度，即試圖花錢買平安。

　　「拔釘子」激發出群眾心中為了自己的切身利益與基層政府抗爭的意志；「開口子」則激發出群眾心中的高層政府的親民形象，上訪參與者乃至旁觀者因而產生「不鬧不解決，小鬧小解決，大鬧大解決」的機會主義心理。二者激發出兩個相反的政府形象的同時，又從不同的方向惡化了問題本身。

　　也就是說，現在一些地方政府所用的這兩種技術使其陷入一個尷尬的境地：如果不下決心去解決上訪者提出的實際問題，會激化矛盾；如果下決心解決這些問題，又會牽連出更多的矛盾。

　　無論是「拔釘子」，還是「開口子」，都增加了維穩的成本，但這不能從根本上化解矛盾，反而惡化了形勢，結果不得不繼續加大投入，由此造成惡性循環。形成所謂「天價維穩」。

　　1995年以來，為解決信訪突出問題和群體性事件，高層政府採取了一系列的措施，其中，「開門大接訪」「領導包案限時辦結」等措施在短時期內取得了較好的效果。

　　但是，這些政府以垂直命令、政治動員的方式，在某些特定時期集中調動力量、配置資源，來解決一些比較尖銳、突出的矛盾和衝突，往往實現一時之功效，卻無法形成制度化的積累，因而陷入「治標不治本」的困境。

　　同時，1995年以來，中國的行政法制建設取得了長足的進步，行政法也成為治理「抗爭政治」的新手段。但是，法律治理仍然沒有成為主導的治理手段，還是由行政權力佔據著主導地位。這樣一來，法律本具有的穩定的、理性的、規範的、程序化的治理效應就無從發揮。

　　總的說來，1995年以來，隨著政府對維穩工作的極大重視以及中央財力的增強，政府防止社會抗爭和處置群體性事件的資源空間大大拓展，調控手段更為靈活和多樣。但是，這些資源和手段大多是權宜性的。維穩政治學是一把雙刃之劍，它既有助於在短時控制不穩定事態的蔓延，同時又促成了「維而不穩」的惡性循環。

　　如果我們在思路上不實現戰略性的轉變，那麼未來所面臨的局面很可能會比現在更加嚴峻。

　　新思維

　　目前，政府在處置集體上訪和群體性事件時，有時會誇大發生大規模社會動蕩的可能性，並將目標定位於靜態的剛性穩定而不是動態的彈性穩定上。

　　因此，我們首先需要正本清源，破除傳統的思維，理性定位當前的社會矛盾，區分社會穩定問題與政治穩定問題，區分一般的社會矛盾與真正的社會穩定問題。

　　集體上訪的目標一般限於物質利益和正當權利，除個別極端人士外，上訪者的手段基本上是有節制的。儘管這些行動的發生和持續是基於某些情緒，但這些矛盾並非不可調和，這些行動的政治後果並非人們想像的那樣嚴重，近期直接由此引發大規模社會動蕩的可能性不太大。

　　其次，緩解維穩工作的壓力，形成寬鬆和理性的問題解決氛圍。目前在工作上常常表現出一種壓力傳遞機制：上級政府對下級政府的目標施以高壓，而基層政府又把層層傳遞的這種壓力轉為對上訪者的打壓。恰恰是這種打壓引發了上訪者的強烈反彈，持續地啟動了上訪行動，甚至鋪就了上訪專業戶的不歸路，營造了從依法解決問題到群體性事件的「氣場」。

　　因此，「槍打出頭鳥」，將上訪者作為打擊對象的做法不僅無助於問題的解決，反而為社會的長治久安埋下真正的隱患。越是打壓上訪者，就越激化矛盾，惡性循環，以致最終形成任何人和機制都無法解開的死結。對此，我們應該深刻加以反思，緩解這一工作的壓力，增強容納衝突和矛盾的能力和信心，形成寬鬆、理性、協商的問題解決氛圍，重在解決民眾的實際問題或者至少把問題講透，切忌輕易把警力推到干群衝突的第一線。

　　最後，要打破「維而不穩」的怪圈，就必須破除目前僵硬的機制，形成在新的形勢下解決社會矛盾和衝突的新思維。

　　這種新思維的要點在於：轉變政府職能，避免政府在社會矛盾中處於首當其衝的位置，強化政府作為規則和程序制定者以及矛盾調解和仲裁者的角色；強化和完善解決社會矛盾和衝突的法治機制，使法治成為實現社會長治久安的制度化手段，防止用運動式治理體制替代真正的制度化建設；建立市場經濟條件下的利益均衡機制，改變目前社會中利益關係嚴重失衡的局面，並為社會不滿情緒的宣洩提供製度化的管道；促進民間組織的發育，形成化解社會矛盾和衝突的新模式。