劉雙舟：近代輿論監督的興起與法制初建

　　 西方近現代監督體系中的一個重要組成部分就是報紙、廣播、電視等大眾傳播媒介的輿論監督。傳統中國社會中也有簡單的輿論監督形式，如《晉書·王沉傳》載：「自古聖賢樂聞誹謗之言，聽輿人之論」，便是指古人對輿論監督的重視和自覺接受。但是從整體上看，由於歷史上各專制王朝大都實行文化專制制度，加上缺乏必要和先進的輿論傳播媒介，所以傳統中國社會中並不存在近現代意義上的通過社會輿論來影響政府權力運作的輿論監督體制。鴉片戰爭之後，在社會的轉型的過程中，隨著諸如報紙、廣播、出版等新式傳播媒介的引入，以及各種政治性社會團體和新式知識分之階層的出現，中國社會也開始逐步地出現了新式輿論監督，而且發展成為一種重要的國家權力系統外部監督力量。

　　 一、近代輿論監督理論的產生

　　 自唐代起，一種通稱為「邸報」的古代報紙開始出現並不斷發展，這是封建王朝傳播新聞信息的主要手段。與近代報刊最為接近的古代新聞傳播工具是明朝末年出現的「京報」。無論是早期的「邸報」，還是晚期的「京報」，都稱不上大眾傳播媒介，因為它們的內容都具有一定的保密性，發行範圍僅限於有一定級別的官員，而且它只有抄錄和印刷人員，沒有記者、編輯，只許照章抄錄宮門鈔、諭旨和奏章，不準自行采寫新聞、發表評論、安排版面。總之，傳統的報紙並不是社會輿論的承載工具，更不具有輿論監督的功能。

　　 封建專制主義不僅體現在政治和經濟等領域，而且在文化思想領域也表現的非常突出。列代專制統治者都在文化領域實行文化專制政策，到清代則進一步發展成為「文字獄」，僅雍正和乾隆兩朝竟然就發動文字獄一百餘期。這種高壓的文化專制制度，摧毀了一切民主的和反專制的思想意識，社會成員不具有任何的言論自由和輿論監督政府的權利，造成了知識界噤若寒蟬，不問世事，只顧埋頭考據，脫離實際的學風。

　　 18世紀60年代以後，以英國為首的西方列強不僅通過走私和非法貿易對中國進行經濟上侵略，還通過傳教、辦學、行醫以及出版書報等方式進行文化的滲透。1815年，英國傳教士米憐在馬六甲創辦的中文月刊《察世俗每月統紀傳》是最早的中文報刊。之後，外國傳教士在中國境內和南洋又陸續出版了6種中文報刊，它們大多為宗教性的報刊。鴉片戰爭前，中國的報刊業全部為外國人所壟斷，鴉片戰爭後香港和上海逐漸成為在華外報的中心。隨著在化外報的發展和西方資產階級新聞思想的傳入，一部分先進的中國知識分之開始對近代報刊這一大眾傳播工具及其社會作用有所認識，國人辦報活動也隨之興起。

　　 最早認識報刊及其社會作用的中國人是林則徐和魏源。林則徐在廣東禁煙期間，命人收集和翻譯了大量的外國報刊資料，彙集成冊，稱為《澳門新聞紙》。魏源將林則徐的成果收入《海國圖志》之中，並以讚賞的口吻介紹了西方新聞業的輿論監督作用，他說英國「刊印逐日新聞紙以論國政，如各官憲政事有失，許百姓議之，故人恐受責於清議也。」

　　 洪仁玕也是較早注意到新聞輿論有監督政府作用的中國人。他在《資政新篇》中從整個國家結構的宏觀角度著眼，高度評價了報刊的社會作用。他的觀點有四：一是把報紙視為維繫中央政權、加強集中統一領導的有力工具，認為可以通過報紙去禁朋黨之弊以消除種種弱本強末的離心力量；二是把辦報視為實現民主政治的手段，認為可以通過報紙這道橋樑溝通太平天國領導集團和民眾之間的公議，因此提出了「准富民納餉稟明而設」新聞館和准賣新聞篇的建議；三是認為報紙有教育民眾、移風易俗的作用，「上覽之得以資治術，士覽之得以識變通，商農覽之得以通有無。昭法律、別善惡、勵廉恥、表忠孝，皆藉以行其教也。教行則法著，法著則知恩，於是民相勸戒，才德日生，風俗日厚矣」；四是認為報紙有監督政府的作用，因此建議在十八省設置新聞官，選拔那些「性品誠實不阿者」充任，其職是「專收十八省及萬方新聞篇以資聖鑒，則奸者股慄存誡，忠者清心可表，於是一念之善，一念之惡，難逃人心公議矣」。 只是他的這些主張因太平天國的覆滅而未能得以實施。

　　 較早提出言論自由，反對文化專制的「言禁」制度的是早期資產階級改良主義者王韜。王韜（1828---1897），原名利賓，江蘇蘇州人，18歲考取了秀才，22歲去上海，在外國傳教士麥都思辦的「墨海書館」做編校工作。1861年上書太平軍將領，因被清政府通緝而逃往香港。後到歐洲遊歷，對西方的資本主義社會進行了直接的考察，深感中國的落後。因此主張順應歷史潮流，實行變法自強。王韜1870年回到香港後，創辦了中國第一家政論報紙《循環日報》。在該報主持筆政十年，以變法自強為辦報宗旨，發表了數百篇評論時政的文章，宣傳資產階級改良主義思想。他指出「窮則變，變則通。知天下事，未有久而不變者也。」主張在政治上建立一個君民共治的國家，使「民隱得以上達，君惠得以下逮」。王韜認為辦報的宗旨是「立言」，他在創辦《循環日報》時明確表示其目的是「借日報立言」，通過報紙來宣傳自強主張。他認為報紙的功能和作用是一個「通」字，報紙可以使「民隱得以上達，君惠得以下逮」、「達內事於外」和「通外情於內」。王韜在中國最早提出了言論自由的要求，呼籲朝廷放寬嚴禁，允許民間辦報紙，允許報紙「指陳時事，無所忌諱」，希望官方對報紙的言論要本著「言之者無罪，聞之者足戒」的態度去對待。在歐洲與香港，王韜目睹了報紙能夠縱橫清議，言論自由。他對英國第一大報《泰晤士報》極為羨慕，讚揚道：「國家有大事，皆視其所言以為準則，蓋主筆之所持衡，人心之所趨向也」 他希望中國有朝一日也能夠自由辦報，以出現那種「清議所至，足以維持大局，主筆之事，位至卿相」的局面，。但是這一局面的出現，顯然需要以言論自由、開放民主為前提。因此，王韜多次提出言論自由的要求，反對清政府壓制輿論，要求鼓勵民眾積極「言政議政」，他認為言論自由是國家興盛發達的標征，如果一個國家噤若寒蟬的話，那麼「其亡不遠了」。在王韜辦報方針的指引下，《循環日報》在香港獨樹一幟。鄭觀應和容閎等同時代的改良主義者也紛紛在上邊發表變法改良文章，使該報一時成為言論中心，「國有大事，士林皆重其所出」。

　　 甲午戰爭的失敗，加劇了中華民族的危機，加深了中國社會的半殖民化，同時也喚起了更多的中國人對時事的關注。《馬關條約》帶來的極大刺激，使社會輿論衝破了封建的「言禁」的桎梏而勃興。新聞工作與輿論宣傳的天然聯繫，使得報刊業在近代中國始終站在輿論陣地的最前列。二十世紀初，資產階級改良派在其辦報過程中，提出了許多獨到的輿論見解。由於當時的封建統治者輕視輿論，殘酷地壓制輿論，而改良派重視輿論，他們要通過辦報為其改良運動營造輿論，因而在與封建統治者進行了針鋒相對的鬥爭中，資產階級改良派較系統的提出言論自由思想。他們認為：言論自由是輿論形成的政治保障，也是社會輿論最終形成的充分保證；主張報紙反映輿論，成為「民史」、「民口」，反映人民的活動和做人民的喉舌。這些思想具有歐美近代歷史上的啟蒙哲學和自由主義報業理論的特色，具有較大的進步性。

　　 資產階級改良派在二十世紀初輿論宣傳中，還明確提出了「輿論監督」和「健全輿論」的概念。其中以改良派的代表人物梁啟超對輿論監督的認識最為系統和深刻。梁啟超（1873---1929），廣東新會人，字卓如，是清末影響最大的資產階級維新派政論家，啟蒙宣傳家。他自幼訴熟讀經史，12歲為秀才，16歲中舉人，19歲赴京會試未中，回到廣州拜康有為為師，並開始參加維新活動。梁啟超在言論界初露荷角，始於1895年12月，當時他在北京負責編輯京師強學會機關報《中外紀聞》。後主持維新派辦的最重要、影響最大的報刊《時務報》，並因此而聞名輿論界。在此期間，他為《時務報》撰寫了諸多政論文章，闡發維新變法思想。他的文章筆鋒犀利，見解新穎，將言論同時勢緊密結合，發揮了重要的輿論導向功能。梁啟超對於輿論監督的論述也頗有建樹。1902年，他在《新民叢報》17期上發表了《敬告我同業諸君》一文，明確指出報刊的兩大「天職」：「某以為報館有兩大天職：一曰，對於政府而為其監督者；二曰，對於國民而為其嚮導是也。」所謂監督政府，旨在免於政府濫用職權，除立法、司法兩權獨立，政黨對峙之外，「猶慮其力之薄弱也，於是必以輿論為之後援」。梁啟超把監督之道歸結為三種，即「法律上之監督、宗教上之監督、名譽上之監督」 。其中所謂「名譽上之監督」，即輿論監督。「名譽監督者，不能如前二者（法律、宗教監督）之使人服從，使人信仰，使人畏憚，然隱然示人曰：爾必當如此，爾必不可如彼」。他把報紙與政府的關係視為父子關係,指出輿論監督應當如父兄之視子弟，教導和撲責同時並行，並應當糾政府的全局部，當監政府之大方針，而不可挑得失於小吏於一二人，不必掘獻替於小節一二事。 此外，梁啟超還認為，只有健全的輿論才是可貴的，而常識、真誠、直道、公心、節制等五個因素是健全輿論的「五本」。梁啟超在「五本說」中第一次論及了輿論的正負效應問題，並強調議論的發出者和傳播者的社會責任，要求以國家利益為重。梁啟超對輿論監督的論述，標誌著近代中國對輿論監督理論認識的進一步深入。

　　 辛亥革命時期，利用報紙進行革命輿論的宣傳的要求十分緊迫，因而這個時期重視資產階革命輿論的宣傳。資產階級革命派報人把立黨、輿論宣傳、起義看成革命運動的三個重要組成部分，把報紙視為製造革命輿論，進行政治鬥爭的有力武器。他們第一次自覺利用報紙等現代傳媒製造革命輿論，認為：報紙的天職是把精英（先知先覺）的革命之學說輸灌於人心，化為常識，並進而生成輿論；報界是輿論之母，即先覺者──報刊必須掖進後覺者一起前進，達成引輿論於一途的目的，將正確的階級思想普及於人人之心中的過程。他們汲取西方輿論宣傳學說中反封建的民主主義內涵，創辦了諸如「民呼」、「民吁」、「民立」等「民」字報刊，高度重視報刊的輿論引導作用，認為將圖國民之事業，不可不造國民之輿論。

　　 南京國民政府時期的文化專制主義造成了令人窒息的輿論環境，但此時馬克思主義30年代在中國的傳播，提供了強大的思想指導和豐富的社會輿論實踐基礎。以張友漁、鄒韜奮為代表的民眾革命學派，用辯證唯物主義與歷史唯物主義觀點分析輿論產生的過程，對社會輿論的興衰做出正確的解釋，提出「輿論者，國民心理之所表著者也」 ，認為人民的輿論是不可抗拒的，廣大民眾的輿論是當時中國現實社會中的主要輿論，積極主張擁護和反映廣大民眾的輿論。

　　 二、新式輿論載體的產生和發展

　　 報刊是近代輿論得以發展的主要新式載體。中國古代的報紙起始於唐朝，最先問世的是唐朝政府發行的官報，內容是宮廷動態，讀者是首都官吏。封建官報在宋朝有了較大的發展，當時稱為「邸報」，它的發行機構是各地派駐首都的進奏院。內容主要是皇帝的詔書命令，皇帝的起居言行，封建政府的法令、公報，有關官吏任免賞罰的消息和大臣的章奏文報。「小報」起始於北宋末年，被當時的讀者隱稱為「新聞」，是一種非官方的報紙，內容以「邸報」所不載的大臣章奏和官吏任免消息為主，它的出版，受到當時政府的查禁。16世紀中葉以後，明朝政府允許民間自設報房，在封建政府的監督下，編選一部分從內閣有關部門抄來的一部分邸報的稿件公開發售，這一類報房大多設在北京。它們所發行的報紙，通稱「京報」，內容由皇帝諭旨，朝廷政事，官吏的奏摺三部分組成。清朝入關後，北京的報房曾經達到十家以上，它們所出的報紙仍稱「京報」。內容與明朝後期的「京報」相近。

　　 中國封建社會出現的「邸報」和「京報」沒有發展為適應資本主義要求的近代報刊。中國最早出現的近代報刊，是伴隨著西方列強的滲透和侵入由外國人創辦的。中國最早的近代報刊是由一些外國傳教士創辦的。1815年8月5日，英國傳教士馬禮遜在馬六甲創《察世俗每月統記傳》。這是外國傳教士創辦的第一份中文報刊。此後，各國傳教士相繼在南洋和中國境內創辦了一批中文報刊。隨著西方各國來華人員的增加，一些外國傳教士或商人又開始在中國創辦外文報刊。這些報刊從內容到形式已明顯不同於中國傳統的邸報。它們有消息，有通訊，有評論，文章中的新聞要素比較明顯，其讀者也是一般民眾，有廣泛的社會性。據統計，從道光二十二年（1842）到戊戌變法前後，由外人在華創辦的報刊達170多種，這些報刊大致分為三類。第一類是教會和傳教士辦的中文報刊；第二類是外國人在華辦的外文報刊；第三類是外人在華創辦的商業性中文報刊。隨著外報在中國日益增多，中國還開始出現了專事新聞收集和向報刊發稿的新聞通訊社，第一個在中國設立分社的外國通訊社是路透社，1872年，路透社在上海建立了路透社遠東分社，到二十年代，法國哈瓦斯社和美國合眾社都分別到中國活動或建立分社。

　　 隨著外人在華辦報活動的擴張，咸豐年間中國人自己開始創辦近代報刊。同治十三年（1874），王韜在香港創辦了《循環日報》，他利用該報發表了大量宣傳維新變法的政論文章。但在封建統治下，這些帶有資本主義色彩的近代報刊仍是舉步維艱，早期報刊中，除在香港出版的幾種外，其餘都是非常短命的，大都是一年或不到一年就被迫停刊，這說明了封建統治者對新聞輿論的壓制和摧殘。

　　 國人辦報高潮的真正興起是在戊戌維新運動時期。1895年8月，康有為和梁啟超在北京創辦了維新派的第一份報紙《萬國公報》。強學會成立後，該報即成為強學會的機關報，主要是宣傳維新變法，後改名為《中外紀聞》。1896年1月，康有為又在上海創辦《強學報》作為強學會上海分會的機關報，成為維新派在南方的喉舌。強學會的成立，標誌醞釀幾十年的維新變法已由思想啟蒙變為上層社會有組織的政治活動，出現了資政黨的萌芽。康有為、梁啟超等資產階級改良派為開展變法運動進行了大量的輿論準備。維新派的這兩份報紙一創刊就遭到封建頑固派的破壞和抵制。1897年1月20日，清廷下令封閉強學會，《中外紀聞》和《強學報》也被迫停刊。但是隨著維新運動進入高潮，維新派的辦報活動開始進入鼎盛時期，在維新變法運動期間，維新派和支持維新運動的知識分子共創辦了30多種宣傳鼓吹變法的報刊。比較著名的有汪康年、黃遵憲、梁啟超在上海創辦的《時務報》，康廣仁在澳門創辦的《知新報》，嚴復等在天津創辦的《國聞報》，唐才常等在長沙創辦的《湘學報》和譚嗣同、唐才常在長沙創辦的《湘報》。其中由梁啟超任總主筆的《時務報》是當時維新派的主要機關報，它出版僅幾個月，銷量就達到1.7萬餘份，為中國有報以來所未有，成為當時宣傳變法維新影響最大的一份報紙。

　　 報刊宣傳和當時的政治活動聯繫得非常密切，改良派的領導人物都十分重視報刊宣傳工作。非常重視政論的作用，湧現了一大批報刊政論家，創造了一種新穎的政論文體「時務文體」。改良派報刊宣傳活動的進步意義作用表現在：衝破了封建統治者的言禁；向讀者進行了資產階級的思想啟蒙和救亡圖存的宣傳；推動了變法維新運動的開展。戊戌政變後，維新派創辦的報刊絕大部分被封閉或被迫停刊。康有為、梁啟超等流亡海外。他們相繼在海外創辦了一系列報刊，繼續宣傳他們的政治主張。在這一時期內，改良派創立的報刊中較重要的有：梁啟超在日本橫濱創辦的《清議報》和《新民叢報》，康有為、梁啟超等在新加坡創辦的《天南新報》，梁啟超在檀香山創辦的《新中國報》等。在這些報刊中，影響最大的是《清議報》和《新民叢報》。尤其是《新民叢報》，成為戊戌變法後改良派在海外的主要宣傳陣地，曾風靡一時，最高發行量曾高達1.4萬多份，暢銷國內主要城市和10多個國家 。

　　 辛亥革命時期，資產階級革命派在進行民主革命同時，也很重視報刊宣傳活動，從而使一大批革命報刊相繼創刊。1899年秋，孫中山鑒於「康有為派所出版雜誌，風行內外。……革命黨對之，實屬相形見絀」，「始遣陳少白至香港組織《中國日報》」 。1900年1月，《中國日報》在香港正式創刊。《中國日報》早期的宣傳內容及其所起的作用主要體現在：宣傳留學生的革命活動，報道革命黨人的活動，揭露清政府的腐敗無能和政府官員的賣國罪行，呼籲反帝救亡和對保皇勢力展開論戰。另外《中國日報》還出版了內容側重於論說方面的副刊《中國旬報》，二者合稱為《中國報》。它成為資產階級革命派最早的宣傳陣地。與此同時，留日中國學生也創辦了一批革命報刊。這些刊物大力宣傳民族主義和民權學說，主張反清革命，對民主革命思潮的傳播起了很大作用。1905年8月，中國同盟會成立，標誌著資產階級民主主義革命的高漲。資產階級革命派的辦報活動也隨之進入了大發展時期。1905年11月，作為中國同盟會機關報的《民報》在日本東京創刊。先後擔任該刊主編和撰稿的有張繼、章太炎、陳天華、汪精衛、宋教仁等。孫中山親自為《民報》創刊寫了發刊詞。在這篇著名的發刊詞里，孫中山第一次將同盟會的綱領概括為民族、民權、民生三大主義。《民報》自創刊起就致力於三民主義的宣傳，力圖使其「灌輸於人心而化為常識」。

　　 由於資產階級內部政治派別的分化，導致了中國近代史上第一次報刊大論戰，《民報》作為革命黨人的主要宣傳陣地與改良派的《新民叢報》展開了中國近代史上第一次報刊大論戰。在論戰中，雙方報刊發表了大量政論性文章，且帶有強烈的辯論性質。論戰的內容主要是：關於民族問題、民主革命、社會民生和士地國有等。結果和影響。通過論戰，批駁了君主立憲主張，使資民主革命思想廣泛傳播，三民主義深入人心，為辛亥革命作了思想和輿論準備。同時，革命派擴大了輿論陣地，使報刊成政黨的論戰工具。由於這一報刊大論戰的影響，國內革命派的報刊宣傳活動又重新活躍起來，打破自「《蘇報》案」後革命派報刊宣傳活動沉寂局面。面對革命派的報刊宣傳攻勢，清廷一方面進行鎮壓，另一方面也開始創辦官報，以佔領輿論陣地。所有這些官報的內容，以「恭錄諭旨第一、奏摺第二、咨札第三、章程第四」，極少新聞，「凡私家論說及風聞不實之事，一概不錄」 ，因而毫無生氣，讀者甚寡。

　　 辛亥革命推翻了清朝封建統治，使新聞事業也出現了一個短暫的繁榮時期。據不完全統計，這個時期的報刊達500餘家，總發行量達4200餘萬份。通訊社也大量建立，改變了我國新聞傳播單純依靠報紙的狀況，反映了新聞事業的發展。隨著報刊和通訊社的大量湧現以及人們對新聞需求的增長，以新聞採訪為業的記者的社會地位大大提高，湧現了一批著名的記者，如黃遠生、邵飄萍、林白水、徐凌霄、劉少少、胡政之、張季鸞等。他們大都受過較多的資產階級教育，有一定的新聞理論修養和辦報經驗。辛亥革命時期的報刊活動具有以下特點：報刊宣傳與民族民主革命的鬥爭緊密結合，政黨報刊在新聞中佔有較大比重，報刊政論的作用得到充分發揮。

　　 二次革命後，袁世凱下令封閉了所有國民黨人辦的報刊。到1913年底，辛亥革命前後發展起來的500多種報刊只剩下130餘種。接著袁世凱政府又先後頒布了限制言論自由的《戒嚴法》、《治安警察法》、《報紙條例》、《出版法》等法令條文。從1912年4月到1916年6月，被封閉的報館達71家，被傳訊的49家，被搗毀的9家，有24位報人被殺害，60餘位報人被捕 。袁世凱在鎮壓了國民黨報刊和反袁報刊的同時，先後創辦了《亞細亞日報》、《金剛報》等御用報刊，並用各種方式收買一些報刊為己所用，以達到控制輿論的目的。1916年，袁世凱死亡，北洋軍閥內部發生分裂。各派軍閥忙於爭權奪利，放鬆了對新聞輿論的控制。許多被袁世凱封閉的報刊趁機復刊，報刊上反對封建專制獨裁、宣傳新文化的文章也逐漸增多。1915年9月15日，陳獨秀在上海創辦《青年雜誌》，標誌著新文化運動的開始和近代新聞事業將進入一個新的時期。

　　 除報刊外，近代中國還出現了廣播這種新型的大眾傳播媒介，並逐漸發展為重要的輿論載體。中國境內的第一座廣播電台是1923年由美國人在上海創辦的中國無線電公司。北洋政府時頒布了歷史上第一個關於無線電廣播的規則《裝用廣播無線電接收機暫行規則》，改變了原來嚴禁的作法，客觀上促進中國廣播事業發展。1926年10月1日，中國人官辦的第一座廣播電台在哈爾濱創辦。1927年3月，上海創辦了我國第一座私營廣播電台。此外，在天津、北京等也逐步建立廣播電台。我國早期廣播電台雖然規模小，影響有限，但是作為一種新型的輿論載體，其作用在日後得到社會的公認。

　　 三、言論出版自由權的初步法制化

　　 鴉片戰爭前後，清政府對資產階級改良派要求衝破「言禁」、「報禁」，爭取言論出版自由權利的呼聲始終充耳不聞，仍然頑固地執行其「言禁」、「報禁」的文化專制政策。甲午戰爭的失敗，喚醒了更多的中國人，要求言論和出版自由的呼聲更加高漲。1895年4月，康有為、梁啟超等聯合全國18省進京參加會試的1300多名舉人，舉行了聞名中外的「公車上書」，要求朝廷維新變法。康有為在上書中明確提出了「縱民開設」報館的建議。同年，康有為在「上清帝第四書」中再次提出辦報、閱報的建議：「四曰設報達聰。《周官》訓方誦方，掌誦方慝方誌，庶周知天下，意美法良。宜令直省要郡各開報館，州縣鄉鎮亦令續開，日月進呈，並備數十副本發各衙門公覽，雖鄉校或非宵旰寡暇，而民隱咸達，官慝皆知。中國百弊，皆由蔽隔，解弊之方，莫良於是」。 1896年6月至9月的「百日維新」期間，光緒皇帝多次發布具有法律效力的上諭，正式承認官報、民報均具有合法的地位。7月26日，光緒皇帝就孫家鼐奏遵議上海《時務報》改為官報一折發布上諭：「報館之設，所以宣國是而達民情，必應官為倡辦。該大臣所擬章程三條，似傷周妥，著照所請，將《時務報》改為官報，派康有為督辦其事，所出各報，隨即呈進。其天津、上海、湖北、廣東等處報館，凡有報章，著該督撫咨送都察院及大學堂各一份。擇其有關事務者，由大學堂一律呈覽。至各報體例，自應以臚陳利弊，開擴見聞為主，中外時事，均許據實昌言，不必意存忌諱，用副朝廷明目達聰，勤求治理之至意。所籌官報經費，即依議行。」 自1815年近代報刊由外國人引入中國後，清政府對外國人辦的報刊，一直採取不承認態度。對中國人自己辦的報刊則實行嚴加禁限的政策。這道上諭是中國歷史上第一個公開宣告開放「報禁」的法令。它不僅承認了各地報館的合法地位，而且准許報刊「據實昌言」。這標誌著文化專制主義的「言禁」、「報禁」藩籬被首次突破。

　　 1898年8月，康有為在上光緒皇帝《恭謝天恩條陳辦報事宜折》的同時，上了一個附片《請定中國報律折》，首次提出了報律的制定問題。同日光緒皇帝就發布了有關制定報律的上諭：「泰西律例，專有報律一門，應由康有為詳細譯出，參以中國情形，定為報律，送交孫家鼐呈覽。」 後因戊戌變法失敗，制定報律的設想未及付諸實踐。變法失敗後，維新變法運動期間鬆開的「言禁」、「報禁」羅網又重新被收緊。

　　 1901年，晚清政權在內外交困的情況下，為了維護其搖搖欲墜的封建專制統治，被迫重新揀起變法維新的旗幟，宣布實行「新政」。在朝廷內外強烈要求言論自由和制定報律的呼聲中，晚清政府有限度地放寬了對言論和辦報的限制。國民可以自由地創辦報刊與傳遞新聞信息，在事實上獲得了一定的言論出版自由權利。1906年7月，由清政府商部、巡警部和學部共同擬定並公布了《大清印刷物件專律》，1906年10月，又頒布了《報章應守規則》，作為臨時的調整與規範新聞出版事業的法律和法令。1908年1月，商部、民政部、法部等參考日本的《新聞紙法》擬定了《大清報律》草案，並於同年3月14日奉旨頒行。1910年，民政部對該律再次進行了修訂，後改稱《欽定報律》經清廷批准後頒行。這是中國歷史上第一個正式的新聞法律，它的頒行，標誌著中國近代新聞事業的初步法制化。

　　 清廷宣布「預備立憲」後，言論出版自由的尺度進一步放寬。1908年頒發的《欽定憲法大綱》是中國歷史上第一個憲法性文件，在其所附的「臣民權利義務」一節中規定：「臣民於法律範圍以內，所有言論、著作、出版及集會、結社等事，均准其自由」。雖然由於晚清政府的封建專制本質，不可能真正給予國民以言論出版的自由權利，而且即使這點微乎其微的自由也會受到皇權的制約和限制，但是，在中國這樣一個有著長期文化專制傳統的國家，言論出版自由的權利第一次在憲法性文件中給予明確的規定，其意義還是非常巨大的。

　　 被西方資產階級思想家推崇為「一切自由中最重要的自由」的言論出版自由，從19世紀中葉起，就成為中國資產階級改良主義者的理想和追求。直到1911年辛亥革命推翻了清王朝，建立了資產階級共和政體後，這一理想才真正得以實現。南京臨時政府頒行的《中華民國臨時約法》第二章第六條第四款莊嚴宣告：「人民有言論、著作、刊行及集會、結社之自由。」又根據該章第十五條的規定，這一人民享有的自由權利，只有在「有認為增進公益，維持治安之必要，或非常緊急必要時得以法律限制之」。與此同時，南京臨時政府廢除了清政府的一切限制言論出版自由的舊法律法規。孫中山對於人民的言論出版自由權利給予了高度的尊重和關注。他在任臨時大總統期間，恪守言論出版自由原則，認真接受報紙和輿論的監督。他還經常參加報界的會議，熱情鼓勵報刊在共和國的建設中發揮輿論監督與指導作用。卸任後，他更一再鼓勵報刊擔負起輿論監督的責任，他指出：「今民國成立，尤賴報界有言責諸君，示政府以建國之方針，促國民一致之進行，而建設始可收美滿之效果。故當革命時代，報界鼓吹不可少；當建設時代，報界鼓吹更不可少。是以今日有言責諸君所荷之責任更重。」

　　 北洋政府時期，在原有報刊法制的基礎上，又制定了《新聞電報章程》、《電信條例》、《著作權法》等新聞法律，進一步規範了報刊以外的其他輿論載體。雖然北洋歷屆政府為了追求專制獨裁，以各種各樣的借口對對言論出版自由變相予以限制，但是由於輿論監督和言論出版自由已成為時代發展的必然潮流，所以北洋政府至少在形式未敢否認言論出版自由 原則。輿論監督成為近代法律監體系中的一個不可忽缺的組成部分。

　　 【作者簡介】劉雙舟，中央財經大學法學院教授、法學博士、副院長。