【論道】莫世健：強化內地與港澳合作 應取消港澳通行證

淡化「邊境」是粵港澳大灣區成功關鍵

作者：莫世健，澳門大學法學院教授

來源：法學學術前沿首發

筆者將「邊境」加引號是為了強調此「邊境」不是真的邊境。而是所謂的內地和港澳兩個特區間行政管轄界限。也可以被認為是一國內不同法域間的執法「邊境」。

一國兩制是一種比較成功的制度創新，解決了港澳回歸中國主權時不同政治制度間的平穩過渡。但一國兩制也創造了一些前所未有的國內法和國際法矛盾。就國內法而言，內地和港澳間沒有自由的人員流動。內地人去港澳需要特別許可（類似簽字要求），而很多國家的外國人則可以根據不同安排自由出入港澳，即不需要簽證。連台灣居民到港澳都比內地居民容易。內地居民到港澳還需要分別獲得許可，且各類繁瑣限制很多，不利於交流。之前聽說過某航班拒絕持中國護照，但不能出示赴港澳許可的乘客登機飛港澳的事件。 在香港，也有人反對一地兩檢，理由就是侵犯香港什麼權利。香港不是國家，為什麼一定要堅持與祖國的「邊境」或者什麼執法界限呢？所以，有中國人問：港澳不是中國領土的部分嗎？就國際法而言，合法入境到香港或澳門的外國人必須獲得另外許可方能入內地。外國人也會問：香港和澳門不是已經回歸中國了嗎？同樣，在國際法領域，很多中國加入的多邊和雙邊條約不自動適用港澳。在國際上造成不少法律層面的困惑。這些困惑和矛盾都與內地和港澳之間的「邊境」有關。但筆者認為，一國兩制下的港澳不應當是國中之國。

習近平總書記在十九大報告中強調了中央對港澳的全面管治權，強調粵港澳大灣區合作，以及內地與港澳的全面合作。同時，習總書記也強調了堅持一國兩制，港人治港，澳人治澳的政策。這些原則陳述為內地和港澳關係發展明確了方向。

粵港澳大灣區是城市間的合作。任何形式的合作都需要人流和物流的自由化。歐盟就是建立在貨物，服務，資本和人員流動四大自由基礎之上。除英國外，歐盟有27個國家。歐盟能實現的自由，為什麼一國兩制內不能實現呢？

珠港澳大橋堪稱世界新奇蹟之一。沒有通關便利和人員、貨物自由流動，大橋在直線距離方面節省的時間都會被「邊境」過關手續和各種通關不便抵消。珠港澳大橋所具有的各種優勢和便利會大打折扣。又是一國兩制間的「邊境」惹的禍！

既然粵港澳大灣區是城市間深度合作，深度合作沒有貨物，服務，資本和人員的自由流動都是空話。筆者不意將內地、港澳關係與歐盟國家間關係比較。但必須強調，歐盟二十幾個國家間能夠做到的四大自由，難道在一個國家內的城市之間不能實現嗎？

一國兩制建立了內地與港澳間五十年關係的基礎。但筆者希望指出，港澳原有「資本主義制度和生活方式」不變是建立在憲法和基本法基礎之上。港澳基本法及相關文件規定了兩個特區的行政區域範圍，但沒有規定內地和港澳之間必須設立「邊境」。《香港基本法》第22條第四款規定內地人去香港需要批准，其中持單程證到港定居人數由中央政府徵求香港特區政府意見後確定。但這些規定是以存在「邊境」控制為前提，即配合「邊境」控制的措施，而不是內地和香港之間必須存在「邊境」的法律依據。由此看，如何控制內地與港澳的行政「邊境」完全是中央管治權範圍之內的事情。取消或者弱化或者變更「邊境」管治模式與維持兩個特區的行政區域範圍無關。也與保持原有制度和生活方式無關。內地各級政府都有行政管轄區域，但內地各區域間沒有「邊境」控制。歐盟各國都是主權國家，但歐盟國家間也沒有傳統意義上的「邊境」控制。魁北克是加拿大的法語區，適用大陸法，但魁北克與加拿大其他州之間沒有「邊境」控制。美國的路易斯安那州也是大陸法系，但也不存在「邊境」控制。由此看來，行使行政管轄權和執行不同法律的所謂法域都不需要「邊境」控制。因此，我國單一制國體內的一國兩制下的內地與港澳之間可以取消「邊境」控制。

當然，很多人認為內地與港澳間的「邊境」控制是香港和澳門地理環境的要求，因為港澳、特別是澳門，承受不了過多的人口壓力。筆者承認這種擔心在一定語境或者歷史時期有合理性，但認為這種擔心不足以成為建立國中之國的正當理由。筆者想起來以前內地發達城市與落後地區之間存在過類似問題。上海和廣州都是歷史上典型具有排外文化的城市，但現代化速度都使這些城市變成了包容的現代化城市。內地一直靠戶口控制人口流動，而很多城市已經開始向外來人口開放戶口，這些變化可以成為港澳開放的參考。試想，如果有特殊的就業要求，內地人在香港和澳門就業受到限制，他們就不會因就業來的港澳。而遊客則是港澳需要的經濟力量。全球都在討好中國遊客（包括內地和港澳遊客），內地遊客到港澳不是對港澳經濟的促進嗎？換個角度，如果港澳對內地遊客不友好，他們知道後，為什麼一定要來港澳呢？這就是市場經濟。所以，一切在塵埃落定後，都會回歸理性選擇。

筆者認為大灣區的自由化可以採取循序漸進方式進行。一地兩檢等類似安排都是進步。接著應當內地單向對港澳居民開放，即去內地不需要「過關」。進港澳可以採取逐步開放方式。先允許大灣區居民隨便入港澳，逐步對很多城市開放。人流開放可以採取首次登記。現有的電子設備，臉譜識別或者在旅行證件加識別碼等方式完全可以協助自動通關。試想共享單車成功關鍵之一是根據植入晶元知道單車在哪裡。如果身份證/回鄉證註冊後完全可以納入臉譜與身份遠程識別系統，邊檢和海關完全可以通過這些系統區別哪些人是註冊的，哪些人沒有註冊，包括哪些人有可能是水客，以此定向控制人流。至於物流，中國已經加入了《國際公路運輸公約》（《TIR 公約》）。此公約應當延伸至港澳。按照此公約，在加入公約國家間貨物運輸僅檢查關封完整和文件信息，不需要重新開箱檢驗。大大節省了通關時間。該公約延伸至港澳後，通過香港進入內地的陸運貨物將更加方便。有利於粵港澳大灣區物流合作。

筆者認為弱化和逐步取消一國兩制間的「邊境」控制符合中國憲法和基本法，有利於加強中央政府的全面管治，有利於粵港澳大灣區城市合作。取消國內「邊境」不影響港澳繼續保持其原來的資本主義制度和生活方式。最終，內地和港澳間必須在中央的全面管治下，通過與內地城市的深度全面有機合作才能實現共贏的一國兩制。

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