論法規規章備案審查制度的完善

論法規規章備案審查制度的完善 【摘要】法規規章備案審查制度，作為落實我國憲法關於全國人大及其常委會法律監督權相關規定的制度，具有重要價值。但是，目前此制度的運行狀況與發展前景卻堪憂，理論界關於這方面的研究也十分匱乏。為此，探討完善與發展此制度就顯得尤為必要。 【關鍵詞】法規規章備案 審查制度 完善 發展 根據我國現行《憲法》和《立法法》規定，全國人大及其常委會監督憲法和法律實施，而法規規章備案審查可以作為一種重要的監督保障方式。目前，在我國由全國人大及其常委會履行法律監督權的情況下，具有重要價值：對法規規章進行一定的事前或事後審查，維護憲法法律權威、維護社會主義法制統一；可以加強全國人大及其常委會的法律監督權，使其監督權的實施更具一種具體的制度性保障；最終，通過落實法律監督權保障公民的憲法法律權利不被依「法」剝奪，保障公民不被依「法」增加法定義務之外的義務。 法規規章備案審查制度概述 法規規章備案。法規規章備案是指法規規章制定機關將已制定的法規規章報送備案機關，由備案機關進行存檔備查。雖然備案不需要對所備案法規規章進行批准，但是備案並不排斥審查，因此備案是否包括對備案內容的審查，以發現其是否違憲、違法或存在其他問題，以便可以啟動人大的法律監督權。 法規規章備案與審查的關係。從這一制度在我國運行的歷史來看，是否包括審查可以分四個發展階段：對法規備案審查，是自1982年憲法賦予全國人大常委會規範性文件審查權開始的，但是1982~1992年，規範性文件的備案並沒有與審查相聯繫，全國人大常委會只是將備案法規存檔以備查閱，備案=存檔，而沒有通過備案來審查規範性法律文件；1993年~2000年《立法法》實施前，這一階段是包括審查的，並且是事前審查備案的法律文件；2000年《立法法》實施後至2003年《行政法規、地方性法規自治條例和單行條例、經濟特區法規備案審查工作程序》實施前，取消了事前審查備案的法律文件，代之以被動審查，即「不告不理」，主要是由國家機關來「告」，由公民建議（無法律約束力）；2003年《工作程序》實施後確立了被動與主動審查相結合的備案審查制度。①其中現行《立法法》具體規定了備案的法律文件為法規規章。即現行的制度是一般情況全國人大常委會不主動審查備案法規規章的內容是否合憲、合法，但也可以主動事前審查備案法規規章。也即法規規章備案制度在我國實際上是包括審查的，法規規章備案在我國實際上是法規規章備案審查。但是該制度在我國究竟應發揮什麼樣的作用，其有什麼樣的價值，我們必須從其性質與應然狀態來探知，以便與現實中的狀態進行對比、校對，以完善並按其價值的指引來進一步發展該制度。 法規規章備案審查制度的應然與實然狀態 法規規章備案審查制度是落實憲法關於全國人大及其常委會監督憲法、法律實施的重要制度，就其性質來說是一種法律監督制度，即通過「以權制權」的方式來達到調控地方權力、行政權力，維護最高代表機關權力，保障人民當家作主權力的一種法律監督制度。分析此制度的性質是為了探究此制度的設計目的，得知其應然狀態，從而為與實然狀態作對比找出二者脫節的原因與問題所在。因為應然狀態符合事物的本質，實現了事物預期價值的一種狀態，正像馬克思在《離婚法草案》中所論述的觀點：一種法律制度還有無存在必要就在於其是否還符合其本質。因此，從以上性質的論述，可以得知其應然狀態，即以一種具體的制度形式來一定程度啟動、落實人大的憲法法律監督權、以達到「以權制權」的方式來調控地方權力、行政權力，維護最高代表機關的權力，保障全國多數人的長遠利益的一種狀態，這種狀態形式上表現為法規規章得到規範、憲法法律權威得到維護、公民權利得到普遍有效保障，不被依「法」剝奪。 但是，現實中該制度的運行是否良好，是否能達到其應有的狀態？對法規備案審查，自1982年已經開始，但從1982年憲法賦予全國人大常委會規範性文件審查權以來，人大常委會還沒有正式撤銷過一件違憲或違法的法規。從1993年八屆人大到2000年《立法法》實施前，備案制度改為主動審查，送交審查的法規近6300件②但審查卻收效甚微。因此，九屆全國人大期間，取消事前審查，代之以2000年《立法法》設定的被動審查，即由相應國家機關提出有法律約束力的審查要求，必須審查；由單位、個人提出無法律約束力的建議，可審可不審。所以，被動審查也未見效。於是被動與主動審查相結合成為新的選擇。但是在主動審與被動審未見效的情況下，改為兩種都打了折扣的審查的結合，審查也未必會見效。因為，癥狀的關鍵並不在於主動審或被動審本身。 從這些備案審查制度實際狀況看，其並沒有發揮作用、實現應有價值。就制度運行本身來說，問題在於：缺乏運行制度的基本物質載體——強有力的審查機構及充足的職業化人員配備；缺乏從制度過渡到現實的階梯——程序保障；缺少啟動與運行制度的發動機——民眾的參與；缺乏與制度配套的責任制度。《立法法》並沒有重視此制度，對於備案的規定也沒有側重於以上方面，致使備案審查仍然處於尷尬境地，不能有效地發揮作用，保障人大的法律監督權。 現行《立法法》關於法規規章備案審查規定存在的問題 現行《立法法》通過將大部分審查監督權授予國務院行使來解決法規規章備案審查制度無法發揮作用的狀況，但是實際上賦予了國務院類似於一種初審權。利用國務院的資源與權威解決問題的方案，從長遠來看，會偏離備案制度的性質與應然狀態，難以保障憲法賦予人大的法律監督權的實施，也會產生一些問題： 違背「有授權必有監督」的法學公理。一方面，憲法規定了全國人大是最高權力機關，其常委會是常設機關，主要職權是立法權、監督憲法實施權，即可以說其是立法機關與法律監督機關；另一方面，憲法規定了國務院是國家最高行政機關，主要職權是行政管理權，也有行使授權的立法權，但是無論從各國憲法精神、法理來看，都不能將授權立法權與授權立法的監督權同時授予行政機關，使其集立法與立法監督權於一身，而必須是由立法機關來掌控授權立法的監督權。 間接授予了國務院備案審查地方法規的權力，造成不同性質權力之間的混亂。雖然地方法規違憲違法或與行政法規部門規章衝突最後解決問題的決定權在人大，但是實際上賦予了國務院類似於一種初審權。通過國務院對地方法規初審來發現問題，進而上報人大常委會，進行事後被動審查，這樣雖分擔了人大常委會的負擔，卻造成不同性質權力之間的混亂。 容易造成全國人大及其常委會授權不當的結果。全國人大及其常委會只能授予或交辦性質上適合行政機關行使的權力或工作，而不能授予性質上不適合行政機關行使的權力，即這種法規規章的審查權。 除此之外，《立法法》關於備案制度的程序、民眾參與等規定並沒有太多的完善，這三方面的問題依舊存在。所以，目前的做法並沒有解決制度本身運行的問題，也無法實現制度的價值。 備案審查制度的完善與發展 要完善備案制度必須要有合理可行的原則或標準來指導。從國情出發，以長遠全局的眼光來指導目前的制度設計，尤其是從制度的本質與預期價值出發來校正其發展過程。 完善方案。一是從國情出發，在維護全國人大最高權力下進行制度設計，結合備案審查制度本身的特點與價值，把其作為落實憲法規定的全國人大及其常委會法律監督權的具體制度之一。二是從制度的本質與價值出發，使備案審查權回復到人大常委會，通過整合資源、完備程序及建立公民參與制度，來使其最終正常運轉。三是建立有約束力的公眾參與制度，使公眾參與到備案審查制度的啟動中來。在要求審查的主體中，民眾不但是主體，還應進一步在一定程序的保障下獲得有約束力的參與結果。當然每個民眾都可以要求審查，這也是不現實的，但是可以規定一定範圍的民眾或團體的審查權啟動權，而啟動審查後，須及時答覆的參與審查制度。四是設計實體法律制度必須同時設計完善的配套程序制度，完善備案制度的程序立法。以上述標準為指導，進行備案權向人大常委會的回復，整合移轉資源，完備程序、民眾參與等方面，才能使制度有效運轉起來，這也是保持法律穩定與連續性的需要。 對該制度發展前景的思考。在完善備案審查制度的同時，我們必須以發展的眼光對其前景進行遠眺，以指導目前的制度設計，使其向更好的方向發展。備案制度本身也是具有局限性的，仍然是一種相對的、以權制權的外部監督，缺乏真正的、民眾的外部參與，對象只限於法規規章，也沒有相對有力的決議權，因此其完善後的進一步發展方向，值得思考。值得注意的是，2004年5月，全國人大常委會法工委新設了一個工作機構——法規規章備案室。③雖然這個備案室只是人大常委會內部整合資源進行專門備案審查的機構，附屬於人大常委會法工委，但是卻給了我們一種啟迪：可以以此機構為依託建立有中國特色的統一的法律監督機構，更好地實現全國人大及其常委會的法律監督權。 （作者單位分別為：浙江省溫州市人民檢察院；廈門大學） 注釋 ①②③文曄，張意軒：「全國人大法規審查備案室新張 違憲審查還在遠處」，《新聞周刊》，2004年第23期。
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