檢察機關對行政訴訟的法律監督

作者：應松年，國家行政學院法學部主任、教授，中國政法大學兼職教授。來源：《國家檢察官學院學報》2013年第3期。

中國的檢察制度是世界上極具特色的國家監督制度。我國《憲法》明確規定，「中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關」。人民檢察院在國家法律監督方面發揮著重要的作用。二十世紀八十年代制定行政訴訟法時，根據行政訴訟保護公民權益、促進行政機關依法行政的立法宗旨，認為檢察監督對我國行政訴訟制度的發展是十分重要的，因而把檢察機關實施法律監督確定為行政訴訟的基本原則。《行政訴訟法》第10條明確規定，「人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督」。

該原則確立以後，檢察機關應該在行政訴訟哪些具體方面實施監督，則意見分歧。最後通過的規定是《行政訴訟法》第64條：「人民檢察院對人民法院發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。」顯然，這是對行政訴訟中法院審判活動的監督。這一監督當然是十分重要的，將有利於減少法院審判活動中可能出現的錯誤，從而切實保護公民權益。但是，經過這些年的實踐，實務界和學術界已經達成共識：不能把檢察機關對行政訴訟的法律監督，局限於行政訴訟中對法院裁判的監督，而應該理解為是對整個行政訴訟制度的監督。根據行政訴訟法的立法目標，建立行政訴訟制度是為了保護公民權益，促進依法行政。實踐中還有許多違法行政行為損害公民權益和公共利益，但卻因多種原因沒有進人行政訴訟，從而大大削弱了行政訴訟的實際功能。例如，行政機關做了違法的損害公共利益的行為，或者行政機關對損害公共利益的行為、事件不制止、不糾正，不履行法定職責，但無人起訴；損害公民權益，有公民向法院提起訴訟，但由於該案件與起訴人沒有「法律上的利害關係」，不為法院所接受；行政機關的行為損害公共利益，但由於對當事人有利，無人提起訴訟，等等。對於這些無人起訴的行為，檢察機關作為法定的監督機關，應當有權代表權益受損的公民、代表公共利益向法院提起公訴。

檢察機關在提起公訴或支持公民、法人或者其他組織起訴方面是否需要限定範圍，例如環境保護、公共財產、公共安全等領域？限定檢察機關提起公訴的職權範圍，將有利於明確檢察監督的職作者簡介：應松年，中國政法大學終身教授、中國行政法學研究會名譽會長。責，否則易使檢察機關負擔過重。但具體範圍如何規定，需要仔細研究和斟酌。

近年來關於抽象行政行為的訴訟問題，引起了廣泛關注。《行政複議法》首先作了突破。《行政複議法》第7條規定，「公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法的，在對具體行政行為申請行政複議的同時，可以一併向行政複議機關提出對該規定的審查申請。」《行政複議法》同時明確行政規定是指規章以下的規範性文件。此次行政訴訟法修改，可否參照行政複議法，規定對具體行政行為提起行政訴訟的同時，可以一併對具體行政行為所依據的行政規定提起訴訟？對此，學界與實務界意見比較一致：複議可以，訴訟當然也應該可以。但如果更進一步，認為行政規定不合法的，是否任一公民、法人或者其他組織都可以提起行政訴訟？筆者認為，從中國目前情況看，為了維護司法秩序、防止濫訴，對行政規定提起訴訟，除複議法規定的情況外，似應由檢察機關擔當比較適宜。檢察機關認為，或經審查公民申請後認為，所涉行政規定不合法，檢察機關有權依法提起行政訴訟。為此，法律應該賦予檢察機關提起訴訟前調查取證的職權。至於是否將規章也列入訴訟的範圍，筆者認為，有關規章和行政法規的違法審查，還是以目前《立法法》規定的審查體製為好，這更適合中國的現實國情。

近年來，檢察建議在檢察實踐中得到廣泛應用，並且實施效果較好。可否考慮在正式提起行政訴訟之前，設置檢察建議這一前置程序，即檢察機關認為行政機關的行為不合法，先向行政機關發出檢察建議，以便於行政機關能夠及時發現並及早糾正，不予糾正的，再提起訴訟。但對有些行政違法行為，如繼續實施可能會對國家利益、社會公共利益以及行政相對人權益帶來重大的、無法挽回損失的，可否在行政訴訟法的修改時增設禁止令條款，即授予檢察機關在上述情況下提起公訴時，依法向法院申請頒行禁止令的權力，以避免損失的擴大。這些問題有待進一步思考和探索。

此外，還有一些程序上的問題需要作出具體規定。如在當事人申請檢察機關行使監督權的情形下，檢察機關審查後若認為申請不妥，行政機關不存在不合法行為而拒絕受理的，按照正當程序要求，應該允許當事人向上級檢察機關申請複查。上級檢察機關維持下級檢察機關決定的，應及時向申請人送達複議決定並說明理由；上級檢察機關認為應當變更的，應及時作出複議決定，並通知下級檢察機關依法將案件提起公訴。

檢察機關如何獲取需要監督的信息？除檢察機關自行依法查獲的外，可以依靠媒體和網路的揭露、舉報及當事人的申請。行政公訴案件，可由被訴行政行為所在地人民法院管轄。檢察機關提起公訴的案件，應派員出庭支持公訴。檢察機關建立起公訴制度以後，工作量可能會有很大增長，有關部門應該在人力和財力上給予支持和配合。

希望通過行政訴訟法的修改建立起檢察機關全面監督行政訴訟的新的監督制度，這對於切實保護我國公民權益和公共利益，促進行政機關依法行政，從而加快我國建設法治國家的進程，意義重大！這實際上也是檢察機關依據憲法規定切實履行其法律監督職責的應有之義。

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