中國現行決策體制的特點分析

中國現行決策體制是在民主革命時期黨委一元化決策體制基礎上，經過社會主義革命和建設時期、改革開放和社會主義現代化建設新時期六十多年的變革逐漸形成的。改革開放以來，中國決策體制沿著民主化、科學化、制度化的路徑發生較大變化，形成了獨具特色的中國現行決策體制。

一、國內外關於中國決策體制特點的研究進展

就國內研究而言，俞可平認為，中國在決策民主化方面的主要趨勢是，從個人專斷到集體決定，從暗箱操作到決策公開，從領導獨斷到人民參與，從隨意決策到政策制定的日益制度化。何增科認為，在從獨斷決策走向協商決策的過程中，存在決策權壟斷和決策權分享並存的雙軌或二元決策體制。周光輝認為，中國的決策體制變革呈現從個人決策向民主決策轉變、從經驗決策向科學決策轉變、從決策組織高度集中向決策組織結構分化轉變、從封閉式決策向開放式決策轉變、從被動參與決策向主動參與決策轉變、從非制度化決策向制度化決策轉變等趨勢。劉峰等則認為，中國現行決策體制是黨委決策與政府執行的體制模式。

國際方面，有不少研究者關注中國決策體制，對決策特點也進行了歸納。Joseph Fewsmith認為，中國決策從上世紀90年代後期開始凸顯法制化作用。李侃如認為，「中國的決策特點是，幹部之間為使適合的人選參與其中而進行大量的討論和協商」。沈大偉則認為，「與某種民主形式的到來相比，更有可能發生的是進一步發展與非黨組織的廣泛協商。這就是鮑瑞嘉所說的『協商型列寧主義』」。福山在其新著《政治秩序的起源》中則認為，中國決策高效，但缺乏問責和法治約束。

國內外研究者關於中國決策體制特點的概括，都有一定道理，為進一步研究提供了基礎和重要參考。

二、中國現行決策體制特點：中共主導的有限協商決策

改革開放三十多年來，中國決策體制沿著民主化、科學化、制度化的路徑逐漸變革，形成了獨具特色的中國現行決策體制。從宏觀上看，中國現行決策體制的特點是中共主導的有限協商決策，是具有中國特色的民主決策模式。

概括為這樣的決策體制特點，主要基於四點考慮：第一，在中國現行政治架構中，中國共產黨作為執政黨是歷史和人民的選擇，黨指揮槍、黨管幹部、黨管輿論等決策體制都是歷史的延續。在這種情況下進行的走向協商的決策體制變革，是黨適應現代信息社會、保持長期執政的主動選擇。而且，中共黨內決策機制長期存在協商機制，如在重大決策、重大人事安排等方面，黨內規章規定要集體協商，要廣泛徵求黨員意見。鄧小平曾經指出：「屬於政策、方針的重大問題，國務院也好，全國人大也好，其他方面也好，都要由黨員負責幹部提到黨中央常委會討論，討論決定之後再去多方商量，貫徹執行。」第二，中共與其他黨派之間的黨派協商既有歷史傳統，也有現實考慮。近代以來，中共有與各民主黨派協商共事的傳統，如20世紀40年代一起參加過政治協商會議；1949年，在中共號召下，各黨派協商建國成為中國歷史上的一段佳話，更是黨派協商決策機制的制度淵源。但這不否認中國共產黨作為決策主導的存在。從現實角度看，民主黨派的存在有利於中共科學發展。1954年4月，毛澤東在《論十大關係》的講話中提出：「究竟是一個黨好，還是幾個黨好？現在看來恐怕是幾個黨好，不但過去如此，而且將來也可以如此，就是長期共存，互相監督。」1957年2月，毛澤東在《關於正確處理人民內部矛盾的問題》講話中，還講到「為什麼要讓民主黨派監督共產黨呢？這是因為一個黨同一個人一樣，耳朵很需要聽到不同的聲音。大家知道，主要監督共產黨的是勞動人民和黨員群眾，但是有了民主黨派，對我們更為有益」。第三，中國共產黨的宗旨是全心全意為人民服務。從群眾中來到群眾中去，是中國共產黨的工作方法，也體現了中共同群眾之間的協商途徑和協商要素。長期以來，在很多重大問題上，黨和政府都會通過各種方式徵求群眾意見，採取協商的辦法處理各種問題。第四，有限協商也是著眼於現實考慮。在現代社會，政治、經濟、文化、社會各種問題層出不窮，信息千變萬化，凡事皆協商，正如凡事都投票一樣，既不現實也不可能，在操作中也會遇到很多的困難。協商本身是有限的，儘管說協商雙方在權利上是平等主體，但總要有主導，有定見方。

從決策層級看，在中國決策體制內存在中央、省、縣、鄉等不同的決策層次。中央層級決策體制已初步具備「上下結合、協商溝通、多方參與、科學論證、集體決定」五個特點。而其他尤其是縣鄉層次決策仍然帶有較強的地方性和複雜性，很難用幾個關鍵詞概括。

這裡僅重點分析中央層次決策的特點。首先說「上下結合」。決策注重「上下結合」是中央層級決策體制的鮮明特點。改革開放初期，農村實行家庭聯產承包責任制始於農民的自發行動，後受到中央支持、認可和推廣。設立經濟特區，最先是1978年赴港澳考察團提出建議、繼由廣東省相關負責人向中央提出、隨後中央派考察組多次前往廣東、福建兩省調查，几上幾下，方做定案。近年來，「兩會」召開前夕，中央有關部門都會徵求群眾意見，經過代表整理形成議案，參與政策制定。「十二五」規劃的出台，也經歷了多次「上下結合」。中央媒體微博的開通更是使得決策過程扁平化。自上而下和自下而上的結合，是中央層級決策的鮮明特點。

關於協商溝通，它不僅包括黨際協商，還包括黨內協商、黨群協商等。黨際協商是中國政治特色，中國共產黨和八個民主黨派依法就重大問題進行協商，不僅限於決策中的協商，還包括決策前的協商。黨內協商，主要是指上下級之間的溝通、同級之間的互通、重大決策前的充分醞釀等。1956年中共八大通過的政治報告決議就指出：「在黨內，必須善於向廣大的黨員和幹部學習，善於聽取同級的和下級的不同意見，善於在黨的會議上和黨的報刊上組織關於政策問題的自由、切實的討論，在紀律許可的範圍內允許少數人保留自己的意見，允許下級向上級提出異議。只有這樣，我們才能有生動活潑的黨的生活。」（《建國以來重要文獻選編》第9冊，中央文獻出版社1994年版，第354頁）黨群協商主要是指共產黨非常注意和尊重群眾的意見，在出台重大政策前都會通過各種途徑徵求百姓意見，向百姓講明決策的價值取向，徵得多數群眾的支持。群眾也可以通過黨和政府提供的意見表達渠道，積极參与決策，維護自身權利。協商溝通既不否認中共主導地位，也不否認利益主體的參與，可以讓利益主體充分表達意見。

再看「多方參與」，中共主導下的「多方參與」決策是中央層級決策特點，也是中國決策體制的變革趨向。這裡的「多方參與」是指普通民眾、專家學者、社會團體、民主黨派、無黨派人士等都會作為利益攸關方參與決策，表達利益關切，監督決策過程。「多方參與」一改以往少數人定政策、一個人說了算的獨斷決策形式，能夠讓利益主體充分表達意願，有助於決策的科學化和民主化，是決策民主化的重要表徵。

「科學論證」是中央層級決策體制的又一鮮明特點。任何決策都會產生影響，黨中央的重大決策更是影響深遠。如建設三峽水利工程樞紐，涉及數個省份、幾百萬人的搬遷；制定五年發展規劃，更是牽涉全國人的幸福指數。決策失誤帶來的後果會非常嚴重，戰爭年代如果決策失誤可能導致吃敗仗、丟性命；和平年代決策失誤會影響社會和諧、科學發展。改革開放以來，黨中央決策注重強調決策要經過科學論證，要儘可能地論證充分一些、決策科學一些，以減少失誤。現在從中央到地方，決策出台前徵求專家意見、進行科學論證，已成為必不可少的決策環節。有的地方還建立專家決策諮詢委員庫，為科學決策提供智力支持。江澤民曾指出：「凡屬重大決策，都應該先由決策諮詢機構進行研究論證，廣泛聽取專家意見，在多種方案中選擇最佳方案，努力實現領導決策與專家輔助決策相結合。進行重大決策，光有定性分析是不夠的，還必須有科學的定量分析。」（江澤民：《機械化和信息化是我軍建設的雙重歷史任務》，《江澤民文選》第3卷，人民出版社2006年版，第166—167頁）

以民主集中製為基礎的「集體決定」是中央層級決策體制的又一特色。江澤民指出：「民主集中制，是黨的根本組織原則，是黨內生活必須遵循的基本準則，是實現決策科學化、民主化必不可少的制度保證。」（江澤民：《為把黨建設成更加堅強的工人階級先鋒隊而鬥爭》，《江澤民文選》第1卷，人民出版社2006年版，第96—97頁）改革開放前有段時間，黨和國家的重大決策存在個人說了算的現象，導致部分決策失誤，帶來慘重損失。目前，雖然在一些民主氛圍不好的單位和部門，也存在「一把手」說了算的問題，但改革開放以來中央政府一直注意加強制度建設，靠制度管人、管事已成為重要理念。重大決策集體決定也成為一條制度。江澤民曾強調：「領導班子要堅持集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定。主要領導既要有魄力，善於在發揚民主的基礎上果斷拍板決策，又要尊重別人的意見，善於集思廣益，實行正確的集中。每個領導成員都要按照集體決定和分工切實履行自己的職責，同時又要關心全局，積极參与集體決策。重大問題決策、重要人事任免，都必須堅持民主集中制，堅持集體討論，會議決定，嚴格按照規則和程序辦事。」（江澤民：《「三講」教育是加強黨的建設的新探索》，《江澤民文選》第2卷，人民出版社2006年版，第364—365頁）1989年3月至4月胡喬木在美國訪問時所作的關於中國領導層怎樣決策的學術講演中也指出，決策過程中「被認為必須作出決定的重要問題，都要通過會議和法定程序集體決策」、「由會議作出集體決定是一種法定的程序」。（胡喬木：《中國領導層怎樣決策》，《胡喬木文集》第2卷，人民出版社1993年版，第271—272頁）集體決定有利於決策主體充分發揮智慧，也有利於決策的實施。中國已開始建立決策失誤責任追究制度，這說明集體決定並不等於無人負責。

中共主導的有限協商決策模式，是在總結黨和政府決策歷史的基礎上，在改革開放三十多年來中國決策邁向民主化、科學化和制度化過程逐漸形成的。改革開放三十多年來中國取得發展奇蹟，與黨中央的民主、科學決策分不開。從宏觀上和分層次概括決策特點，可以部分避免僅僅從單一視角概括中國當代決策體制存有的缺憾，有利於全面認識中國現行決策體制。

三、中國現行決策體制存在的問題與改進建議

中國決策體制日益完善，尤其是中央層次決策注重民主科學，推動中國改革開放取得了巨大成就，但並不意味著它已盡善盡美。從實踐成效和百姓需求來看，包括中央層級在內的現行決策體制也還存在一些問題，有待繼續完善。

中國現行決策體制的主要問題有：一是作為決策信息重要支撐的民意表達機制依然不夠完善。新中國成立後，黨和政府一直注意搭建民意表達渠道，構建了信訪制度、人民來信、定期接訪、意見信箱等渠道。改革開放以來還建立市長熱線、官方微博等新型民意表達機制。隨著經濟規模擴大、社會矛盾增多，既有民意表達渠道亟待拓寬，有些民意表達渠道如信訪機制、讀者來信制度也有待完善，真正讓群眾利益得以暢快表達，讓幹部切實聽到真實的民意。

二是決策過程透明度公開度不夠。在國家層面推進決策體制變革過程中，黨政部門各個層級的決策過程透明度在逐漸增加，村務公開、廠務公開、政務公開、黨務公開漸漸成為大勢。但在有些地區和部門，決策黑箱問題依然存在。近來因拆遷引發的社會問題頻頻發生，主要與有些決策沒有公開化、群眾不知情有關。有的決策者甚至錯誤地認為，只要政策價值沒問題，不和百姓商量也可以，老百姓遲早會知道決策者的用心良苦。在招聘問題上屢遭曝光的「官二代」高分現象、因人設崗現象，實際上和決策過程不夠透明有關。陽光下，這樣的決策不可能出台。

三是決策評估機制、決策失誤追究機制亟待完善和加強。新世紀以來，黨和政府加強了決策評估和決策失誤追究制度的建設。但決策評估機制和決策失誤追究制度的建設還處在初級階段，評估體系沒有建立起來。決策失誤追究制度的落實還存在不少問題，有些決策失誤追究還僅僅停留在「小而雜」的層次上，對於大決策的失誤追究並不明確。何況，決策失誤追究還只是「亡羊補牢」，最佳時機還在於決策前的科學論證和協商溝通環節。

此外，還存在決策方式明顯分化即中央堅持集體決策、地方延續個人決斷的問題。近年來黨中央和國務院進一步加強了決策民主化、科學化的舉措，集體決策已成為國家行為。但在縣市區、鄉鎮層面，較多地存在「一把手」決策現象，還沒有在集體決策方面邁出實質性步伐。

因此，完善我國現行決策體制，推進決策的民主化、科學化、制度化，還需要在以下幾個方面努力：一是加強民意表達機制建構，提高決策情報質量。民意表達方面，利用現代信息技術，不斷拓寬民意表達渠道，實現民意表達零障礙。決策情報方面也要加強，不能僅僅依靠一些要報、內參，而要切實加強決策前的調查研究，真正了解群眾所想。江澤民指出：「歷史經驗說明，各種問題的解決都取決於正確的決策，而正確的決策來源於對客觀實際的周密調查研究。如果不了解實際情況，憑老經驗、想當然、拍腦袋，把自己的主觀願望當作客觀現實，就不可能作出正確的決策。因此，越是領導職務高的同志，越要親自下工夫對重大問題進行調查研究。這是別人無法代替的。沒有調查就沒有發言權，沒有調查就更沒有決策權。」（江澤民：《沒有調查就沒有決策權》，《江澤民文選》第1卷，人民出版社2006年版，第308頁）二是嚴格執行信息公開條例，加大決策過程透明度。信息公開條例公布後，如何執行、如何落實是一個大問題。落實條例，應該從上而下，層層落實，上層要做表率。有些決策不涉及核心國家機密的完全可以公開，讓老百姓看見、曉得、放心。現在的中央常委會、中央政治局會議等都通過媒體向社會公開，但在有些地方政府還做不到。三是加強民主集中制等制度建設，切實克服一些地方和部門「一把手」獨攬決策現象。民主集中制是一個好制度，多年來也積累了一定經驗，需要繼續堅持和完善。實實在在堅持民主集中制就能夠克服部門地區和部門的「一把手」說了算的弊病，關鍵是能不能理直氣壯地堅持。四是加強決策評估機制和決策失誤追究機制建設。這兩個制度要儘快完善，更要抓落實。建立決策過程性評估機制，不僅要事後評估，決策前、決策中都要引入決策評估機制。決策失誤追究，不僅要有處分，還要包括撤職、判刑。如此，才能讓決策者決策時如履薄冰，如臨深淵。當然，對於重大成功決策，也要給予正面激勵。

（作者：中央編譯局博士後，中共中央黨校黨史部副教授）