食品安全行刑銜接尚需制度保障

□廖海金

日前，最高人民檢察院召開新聞發布會，通報檢察機關加強食品安全司法保護工作情況。最高檢偵查監督廳廳長黃河在分析食品安全犯罪新趨勢時指出，有的地方偏重通過行政處罰的方式查處食品違法案件，對涉嫌犯罪線索關注不足；有的地方習慣於以罰代刑，存在地方保護主義的傾向；還有的地方行政執法機關刻意隱瞞食品安全事件、人為降低案件的危害性等。這些因素均導致行政執法與刑事司法銜接不暢，危害食品安全犯罪案件被降格處理，甚至不了了之。

長期以來，食品違法犯罪猖獗之勢難以遏制，這與行刑銜接機制尚未實現法制化關係密切。從現實來看，近年來，由於行政執法與刑事司法銜接不暢，打擊危害食品安全犯罪存在食品安全犯罪新趨勢所帶來的「線索發現、證據收集、責任認定」等新難題，以致出現「實際案件發生多、真正查處少，行政處理多、移送司法機關追究刑事責任少」等問題。

誠然，食品藥品行政執法部門處於食品安全監管一線，應當是發現涉嫌食品安全犯罪的主戰場。然而，在實踐中，公安機關所查辦的危害食品安全犯罪案件中，由食品藥品行政部門移送的案件佔比確實不大。這次發布會上的數字顯示，2014年1月至2015年6月，全國檢察機關共監督行政執法機關移送生產、銷售有毒、有害食品、不符合安全標準食品犯罪案件1037件1242人；監督公安機關立案生產和銷售有毒有害食品、不符合安全標準食品犯罪案件654件825人。數字對比表明，如果缺少檢察機關的監督，移送積極性不會很高，數量也不會多。事實上，有案不移、有案難移、以罰代刑等問題已經在很大程度上影響了對食品安全犯罪的打擊力度。

行刑銜接並非新生事物。早在2001年5月，國務院就明確提出：「加強行政執法與刑事執法的銜接，建立信息共享、溝通便捷、防範有力、查處及時的打擊經濟犯罪的協作機制」，2001年7月，國務院頒布了《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》。隨後，國務院頒布的一些行政法規以及部委規章中也涉及到「刑事案件」應當移送公安司法機關的有關規定，但這些行政法規與部委規章基本都用一個簡單的條文提及了刑事案件的移送，而對具體移送程序及移送方式等均未涉及。雖然《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》對涉嫌犯罪案件的移送規定較為全面，但它仍然是原則性規定較多，可操作性規定較少。至於部委聯合發布的文件，基本上屬於內部規範性文件，不具有法律強制執行力，在實踐中的執行效果大打折扣。

而且，在現有制度框架內，各個參與主體思想認識不一、參與熱情懸殊，往往是司法機關一頭熱，部分行政執法部門缺乏法治思維，對銜接的重要性認識不足，部門主義、本位主義思想嚴重，導致一些地方行政執法機關對銜接工作消極對待、簡單應付，推動銜接機制建設和制度落實的內在動力不足、外在壓力不夠、整體合力不強。

究其原因，法律界人士分析認為，銜接不暢主要是因為法律層級較低，制度剛性不足。一方面，現有法律規定位階低，且對涉刑食品藥品案件移送的條件、標準、程序等關鍵問題規制模糊、彈性，造成行政機關難移案、公安機關難接案的「兩頭難」局面；另一方面，我國對包括食品監管領域瀆職犯罪在內的職務犯罪者處罰普遍較為寬鬆，這也在一定程度上放縱了食品監管領域的瀆職犯罪行為，造成食品安全事件高發、多發。

就食品安全中的行刑銜接而言，還存在以下幾個問題：食品安全中涉嫌犯罪案件移送模式模糊；食品安全涉嫌犯罪移送接收機構不明確；公安、檢察機關提前介入制度缺失；違法犯罪行為的查處信息共享機制不健全等。所有這些，都是亟待解決的現實問題。

說到底，行政執法與刑事司法銜接不暢根本原因還是制度不健全。而要解決這個問題，也只能從健全制度入手。專家呼籲，首先要修改《行政處罰法》，單設一章規定行政執法與刑事司法銜接的範圍、途徑、形式、程序等，強化行政執法機關信息公開、線索移送的義務，明確檢察機關的監督權力，彌補立法空白，消除監督盲點。同時規定對不履行移送義務的部門，依法追究失職瀆職的法律責任。更關鍵的是，應儘快制定一部國家層面的「行政執法與刑事司法銜接法」，以法律的形式，統一、剛性地規定我國各領域行政執法與刑事司法銜接的程序、標準及各方職責等。

當然，刑罰畢竟只是事後處理，遏制食品安全問題，關鍵還是監管前置、防患未然。行刑銜接也在提示人們，法治應時刻存在，平時就動真碰硬、防微杜漸，那麼食品安全之牆就會更加牢固。