任進 熊文釗：個別省份出現行政區劃爭議事件評析 | 2017年十大憲法事例之八

事例概要

2017年4月，江蘇、山東兩省就黃海南部前三島海域的歸屬問題發生衝突；2017年9月，四川省眉山市仁壽縣發生大規模抗議活動，反對眉山市政府欲將黑龍灘、視高及清水等6個比較發達的優質資源區城鎮，劃入四川正力推的經濟新區「天府新區」管轄。

評析一

〔作者簡介〕任進，法學博士，國家行政學院教授。

【關於案例一】

由於對案例具體情況不是十分了解，提幾點評價意見僅供參考：江蘇、山東兩省就黃海南部前三島海域的歸屬問題，首先要看前三島海域的歸屬是否已明確劃定或核定，如果已明確劃定或核定，爭議雙方都必須嚴格遵守，不得逾越，江蘇連雲港前島水產養殖公司保安隊和山東籍日照漁船因爭奪該海域內的野生海珍品發生的糾紛就是民事糾紛，要按照民事法律進行處理，涉嫌違法犯罪的，要按照《治安管理處罰法》直至刑事法律處理；其次，如果是因為前三島海域的歸屬未明確或核定不明確而發生的邊界爭議，表面上體現為民事糾紛，實質上是行政爭議，而且是跨江蘇、山東兩省在前三島海域交界處邊界問題引發的公法爭議。第三，如果是邊界爭議，則由爭議雙方連雲港市和日照市的上一級人民政府即江蘇、山東省人民政府本著有利於團結，有利於保護、開發和利用自然資源等原則協商解決，經協商未達成協議的，雙方應將各自的解決方案並附邊界線地形圖，報國務院處理，具體是由民政部會同國務院有關部門先進行調解；經調解未達成協議的，由民政部會同國務院有關部門提出解決方案，報國務院決定。第四，爭議發生後，爭議雙方政府必須採取有效措施防止事態擴大，任何一方都不準破壞自然資源，並嚴禁聚眾鬧事、械鬥傷人，嚴禁搶奪和破壞國家、集體和個人的財產；發生群眾糾紛時，爭議雙方政府即連雲港市政府和日照市政府應立即派人到現場調查處理，並報告爭議雙方的上一級政府。

【關於案例二】

2017年9月，四川省眉山市仁壽縣發生大規模抗議活動，反對眉山市政府欲將黑龍灘、視高及清水等6個比較發達的優質資源區城鎮，劃入四川正力推的經濟新區「天府新區」管轄。如果情況屬實，提幾點評價意見僅供參考：一是，如果黑龍灘等區鎮納入經濟新區「天府新區」管理，屬於國家戰略或四川省委、省政府工作部署，僅僅是改革區鎮行政管理體制，不涉及區鎮行政區劃的調整，則不屬於行政區劃問題，有關抗議活動也不是行政區劃邊界爭議；第二，如果是行政區劃調整，應注重城鄉統籌和區域協調，合理調整城鎮結構和城鎮化空間布局，與主體功能區規劃和城鎮體系規劃相銜接，並綜合考慮經濟社會發展、地形地貌和交通通訊等情況，使資源要素配置和區域發展需求相協調。第三，無論是區鎮行政區劃調整還是區鎮行政管理體制改革，都要符合法定許可權，遵循法定程序，徵求區鎮區劃變更或區鎮行政管理體制改革涉及的地方政府的意見，並進行風險評估，取得專家論證意見，聽取社會公眾意見；涉及民族自治地方行政區劃變更的，還應同民族自治地方的自治機關和有關民族的代表充分協商。第四，地方黨委、政府要認真宣傳貫徹有關法律、規劃，執行《政府信息公開條例》有關規定，及時發布有關信息，如發生抗議活動，有關地方黨委、政府負責人要親臨現場、靠前指揮，如果在行政區劃調整或行政管理體制改革中因失職失責或處置不當引發群體性事件，造成不良後果，有關人員要承擔領導責任或直接責任。

評析二：關於兩則涉及行政區域劃分的憲法事例的點評意見

〔作者簡介〕熊文釗，法學博士，中央民族大學法學院教授。

前三島，就是山東東南部、江蘇東北部的海面上，黃海上的三個小島。分別是車牛山島、達山島（達念山島）、平島（平山島）。最大的是平山島，面積0.148平方公里，達山島（達念山島）0.115平方公里，車牛山島，0.06平方公里。對於前三島，到底是屬於哪個省的，山東和江蘇誰都不讓步。山東認為前三島屬於山東日照市，江蘇則認為前三島屬於江蘇連雲港市。為了表明自己對前三島有管轄權，山東在日照成立了前三島鄉，隸屬於日照市嵐山區。江蘇也不示弱，同樣設立了前三島鄉，隸屬於連雲港市連雲區。

本事例涉及到的問題是行政區域邊界問題。

行政區劃就是國家對行政區域的劃分。國家實行行政區域的分級劃分，將國家的國土劃分為若干層次、大小不同的行政區域系統，並在各個區域設置相應的地方國家權力機關和行政機關，建立政府公共管理網路，為社會生活和社會交往明確空間定位。行政區劃是國家進行權力再分配的一種主要形式，體現了國家統治集團的意志，也是政治、經濟、軍事、民族、習俗等各種要素在地域空間上的各官反映。

行政區域邊界是兩個行政區之間的界限，是一個行政區所轄區域的界限。從目前情況看，行政區域邊界有法定線、習慣線、爭議線3種類型，法定線是指國家權力機關或者行政機關根據法律規定的行政區域界線審批許可權和報批程序，以法令的形式批准劃定的行政區域邊界線，以有關各方共同簽署的邊界地形詳圖、邊界走向說明及實地設置的界樁、界碑、浮標等為基本依據，具有法律認可的強制約束力。中國的法定邊界線有：第一，全國人大批准和劃定的關於省、自治區、直轄市的邊界線。第二，國務院審核批准的行政區域界線，包括省、自治區、市轄市的行政區域界線；自治州、縣、自治縣、市、市轄區的行政區域界線；海岸線、海島、邊疆要地、重要資源地區及特殊情況地區的行政區域界線。第三，省、自治區、直轄市人民政府批准的鄉、民族鄉、鎮的行政區域界線。第四，根據1985年國務院發布的《關於行政區劃管理的規定》，國務院授權省、自治區、直轄市人民政府審批的縣、市、市轄區的部分行政區域界線。第五，解決邊界爭議時，應依據雙方人民政府達成協議的邊界線，或者上級人民政府裁決劃定的邊界線。習慣線是指歷史上行政區域之間自然形成的、毗鄰雙方都承認、沒有爭議，但無法律依據的邊界線，是未經國家正式劃定和批准的非法定行政區域界線之一。爭議線是指行政區域毗鄰雙方或一方不承認、有爭議的邊界線。它一般由習慣線演化而來，當雙方或一方對原有的習慣線不予承認，原來的習慣線就演化為爭議線；也有一部分地區原來尚未形成習慣線，隨著雙方在毗鄰地區資源開發的深化，活動範圍不斷向外擴展，與毗鄰行政區域相遇產生粗略的爭議線。爭議線是矛盾尖銳的非法定行政區域界線，應當通過調處行政區域邊界爭議、勘定行政區域界線，使其變為法定線。

在國內，似乎沒有不太好解決的地域爭端，但前三島卻是個例外。前三島是個歷史遺留問題。建國初期，連雲港曾劃給山東魯中南行署管轄，前三島跟著劃入新海連。1951年，連雲港被劃歸徐州專區管轄，這也是後來徐州地區的大致範圍。而當時的徐州，由山東代管，是山東的地級市，雖然時間只有幾年。1956年，區域調整，徐州地區劃回江蘇，前三島又跟著新海連歸入江蘇。

按照憲法第89條第15項規定，國務院批准省、自治區、直轄市的區域劃分，批准自治州、縣、自治縣、市的建置和區域劃分；本憲法事例所涉及的邊界線爭議屬於國務院調處的事項，應當按照國務院頒行的《行政區域邊界爭議處理條例》的程序和處理規則予以處理。該條例第十一條規定：省、自治區、直轄市之間的邊界爭議，由有關省、自治區、直轄市人民政府協商解決；經協商未達成協議的，雙方應當將各自的解決方案並附邊界線地形圖，報國務院處理。國務院受理的省、自治區、直轄市之間的邊界爭議，由民政部會同國務院有關部門調解；經調解未達成協議的，由民政部會同國務院有關部門提出解決方案，報國務院決定。本事例所涉毗鄰的兩個省份的省人民政府應當按照上述條例規定依法定程序予以調處，毗鄰兩省採取各自設立前三島鄉鎮的做法顯然是不符合上述規定的作為。

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