公共治理理論的演進及對我國行政改革的啟示-中國選舉與治理網

２０世紀９０年代以來，中國的學術界開始使用治理Ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ以取代統治Ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ來描述政治體制的延續與社會公共秩序的維持。國內學界對這一概念表達轉變的源起與意義則莫衷一是，時下一種流行於諸學科的解釋是「治理」凸現了社會治理的主體由原來的政府變為政府＋社會中介組織第三部門、非政府組織＋基層自治。我們認為，這種解釋並未真正深入問題的實質，並混淆了理論的源起與理論發展的關係。追溯這一概念表達轉變的源起與發展，勢必要涉及行政學的產生與西方公共治理理論哲學基礎的演進。

一、「治理」理論的演進

任何一種理論的產生都源自社會發展的需要和基於人類認識的積澱，「科學研究的區分，就是根據科學對象所具有的特殊的矛盾性。」１社會治理理論的最初發軔是行政學與政治學的分離，學術界一般把威爾遜於１８８７年在《政治學季刊》上發表的《行政學之研究》一文作為這一分離的象徵。威爾遜認為行政與政治不同，「行政管理的領域是一種事務性的領域，它與政治的領域的那種混亂和衝突相距甚遠。……行政管理是置身於『政治』所特有的範圍之外的。行政管理問題並不是政治問題。」２同時他又提出：「執行憲法比制定憲法還要困難」，因此，「應建立一門行政科學力求使政府不走彎路，避免雜亂無章、不成體統的現象，加強並純潔政府機構。」３要真正理解威爾遜的政治行政二分理念，我們就應該注意到美國當時的社會治理現實。威爾遜時代政府機構盛行的是分贓制ＳｐｏｉｌＳｙｓｔｅｍ，即當時政府的所有職位都是通過競選勝利者分配給其支持者完成的。政府機構工作人員的頻繁變動導致從業者難以適應政府工作的專業化和缺乏長遠眼光，使得這一制度在運行過程中日益暴露出政府運作的低效和腐敗。有鑒於此，美國於１８８３年嘗式建立了基於功績制ＭｅｒｉｔＳｙｓｔｅｍ的文官制度，即將政治決策機構與決策的執行機構的人員遴選辦法予以區分：政治決策機構的領導者實行原有的選舉制，決策執行機構的組成人員則實行長期乃至終生僱傭制。這些政府僱員之職位保持與升遷不受決策機構領導者變遷的影響，只與他自身的教育背景工作業績等相關。對威爾遜這樣一位既當過大學校長、又曾任州長、總統的大學教授，在理論與實踐的基礎上提出政治與行政二分原則並提出建立一門行政科學正是為了克服政府的低效運行與腐敗，是適應社會發展的需要。

古德諾在威爾遜的基礎上進一步對行政學的哲學基礎展開了論述。他在１９９０年出版的《政治與行政》一書中提出，政治是國家意志的表達，而行政是這種意志的執行。「在所有的國家中也都存在著分立的機關，美國分立的機關都用他們的大部分時間行使著兩種功能中的一種。這兩種功能分別是：政治與行政。」４古德諾還認為行政不應受到政治權宜措施及政黨因素的影響。這是其後羅納德·懷特、馬克斯·韋伯、Ｈ·西蒙等具體探索行政規律的基礎。

如果說威爾遜等人的政治與行政二分原則為行政科學確立了哲學基礎的話，那麼，公共行政科學化、技術化的道路則是由馬克斯·韋伯開拓出來的。正是其從對科層制官僚制問題的研究中抽象出公共行政的工具理性原則，並對公共行政的體系進行了明確的形式合理性設計，現代行政科學範式才得以真正建立。官僚製作為實踐中的一種國家政治統治與社會管理方式有著悠久的歷史，早在我國春秋戰國時期就有類似與現代意義上的官僚制社會統治結構。５但長期以來，人們對官僚制缺乏深入的學理研究，正是馬克斯·韋伯界定了這一制度並研究了其「合理性」之後，人們才進一步從理論和實踐上關注官僚制的基本形式和發展歷程，完善其操作設計。在馬克斯·韋伯的理論信念中，對於政治來說，行政作為政治的工具，它的唯一追求就是效率。合理性的現代官僚制正是適應行政發展的效率需要而形成的基於明確的技術化、理性化和非人格化的權威型層級管理體制。６總之，西方社會１９世紀末２０世紀初提出政治行政二分原則及行政科學產生和確立的過程，是西方社會在由自由競爭向壟斷社會轉型中適應當時現實的政治、經濟、社會環境以及歷史、文化、制度等環境因素，尤其是適應經濟上的日益壟斷、社會利益的日益分化與政治上的多黨制民主體制的矛盾導致對社會生產力發展的阻滯和社會秩序供給的障礙。

通過理論的梳理我們認為，西方公共治理理論的演進在理論表現形態上可謂色彩斑斕，甚至湧現出如獲得諾貝爾獎的學者西蒙等，不可否認，西方公共治理理論在其一百多年的發展過程中加深了人類對社會歷史發展規律的認識，開拓出了一系列的社會治理的操作技術，如崇尚法制、講求效率等。但是，由於其哲學基礎要麼與社會發展規律潮流相違背效率至上，要麼由於其制度環境難以完全容納其哲學基礎效率與公平兼顧，因而，其理論建構的形式完美與實踐的不盡如人意也就是必然的。

二、「治理」理論對我國行政改革的啟示

我們探討西方公共治理理論的演進與其哲學基礎的嬗變，除理論研究上的旨趣外，更重要的在於對當下我國行政體制改革的憂思。國人從過去的盲目排外，已逐漸演變為現時的盲目崇洋與照搬照抄，當前，無論是學界還是政界，關於社會轉型言必稱憲政體制，關於社會治理言必稱市民社會和第三部門，關於行政改革言必稱黨政分離，但我們對相關理論的理解又往往不能把握其精髓。我們絕不否認西方理論的先進，但不可忘記任何科學理論都有其適用閾值，如同發生在１９世紀末的牛頓經典力學與量子力學的論爭以今天的眼光來看多少有些可笑一樣，在社會治理上的盲目崇洋與照搬照抄西方更顯不智。西方公共治理理論的演進是在對其公共治理實踐的總結與對自身社會治理環境恰當把握的基礎上的。我們認為在梳理西方公共治理理論演進及其哲學基礎嬗變的過程中，可以給我們的行政改革提供以下啟示：

第一，政治與行政不可強行分離，只能互進互補。以最早提出政治與行政的二分並在政治治理中施行的美國為例，政治決策與決策執行的分離是多黨政治條件下政權的易變與政府的分贓制引至諸多流弊而採取的一種無可奈何的選擇。其改革是為了確保其多黨執政體制穩固，也就是在確保其政治治理意識形態合法性的前提下，增強其政治運行的現實合法性，即通過減少腐敗和提高效率改善政府的滿意度。那麼，在我國現實的政治與行政一元化且缺乏一種政治責任制的執政條件下７，它不可能實現政治與行政的分離。如果強行分離，執政黨的控制能力就會從根本上受到削弱，「結果，就會隨著執政黨控制能力的削弱而迅速產生出各種各樣的政治實體，這些政治實體又會迅速地正當化。也就是說，很快就會進入一個多黨化時代。在這時，如果政黨制度還堅持一黨制的話，整個社會就會陷入紛爭和動亂」８。如果政黨制度作出相應的改變，現實的政治發展很難保持同步前進，執政黨由於缺乏充分的理論和理想準備而難以適應來自其他政治實體的迅速膨脹的要求。其前景將是社會的急劇動蕩。我們認為，當前我國的政治體制改革應該堅持漸進式改革，總體格局不變，保持權力權威的相對統一，逐步進行結構功能調整，主要包括黨政基本分開、精簡執政機構和人員、重點加強政府的公共治理能力，為體制轉型作準備。美國的政治行政二分和反分贓制改革就持續了６０餘年。９

第二，法治社會的建立，必須有公民權利意識的支撐。西方公共治理理論是建基於官僚制之上的，官僚制的核心之一是制度體系的非人格化和崇尚規制法制。現代行政的法制化傾向是永無止境地制定規則和條例，結果「規則和條例到處出現。任何維持法律規則的理由均能被拋棄。當賄賂變成鋪平自己道路的代價時，法律就會變成臨時性索錢器。每個人最終都會向每個人行賄。當強制性的匱乏來臨時，悲劇就發生了。許多人處於被他人的壓迫和剝削之中；除了生活所迫切需要的最低限度的必需品，很少有人有積極性生產得更多。」１０在當前我國這種「立法」的泛濫和隨之而至的尋租現象隨處可見。究其原因，官僚制建構的不健全是一方面的原因，對法治社會的粗淺理解而後輕率搬用理論更重要的原因。法治社會的建立不僅需要法制的完善，更需要全社會具備守法意識。當前我國公民普遍缺乏公民意識，極大地限制了行政官僚對自身義務的認識與踐行，社會民眾權利意識的缺乏又在很大程度上加劇了這一背離。因此，培育法治文化是我國行政改革的重要基礎。

第三，社會治理的轉型必須有市民社會的形成的。西方社會公共治理模式中的政府—第三部門—市民社會基層自治三位一體結構是歷經幾百年社會變遷的結果，我國在城市化尚處於較低水平，城市文化和生活方式對鄉村的輻射作用有限。在農村文盲、半文盲居多數的狀況下，推行村民自治缺乏社會環境的支持。因為小農經濟在農村仍居絕對主導地位的現狀，決定了村民共同利益的關聯性較弱，村民的共同意願難以真正形成。相反，村民自治的施行較易使宗族勢力死灰復燃或是使農村形成新的非現代化的社會治理模式。而另一方面，村民自治的推行有可能使基層政權放鬆政府應擔負的責任，而我國縣域財政較大程度上依賴農村稅收，使得基層政權的不作為在農業稅收的繳交上放大與村民的利益衝突，並可能產生馬太效應，影響脆弱的農村穩定。

１毛澤東：《毛澤東選集》第１卷，人民出版社１９９１年版，第３０９頁。２彭和平等編譯：《國外公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社１９９７年版，第１４頁。３陳兆德主編：《行政管理學教程》，中共中央黨校出版社１９９８年版，第１４頁。４古德諾：《政治與行政》，華夏出版社１９８７年版，第１２～１３頁。５樓勁、劉光華：《中國古代文官制度》，甘肅人民出版社１９９２年版，第３～７頁。６馬克斯·韋伯：《經濟與社會》上、下卷，商務印書館１９９７年版。７張康之：《尋找公共行政的倫理視角》，中國人民大學出版社２００２年版，第２８頁。８蘇珊·羅斯·艾克曼：《腐敗與政府》，新華出版社１９９９年版，第２６３頁。９文森特·奧斯特羅姆：《複合共和制的政治理論》，上海三聯書店１９９９年版，第２１０～２１１頁。

推薦閱讀：