特朗普上台，會對中國和美國做一件非常危險的事情么？

據1月17日CNBC報道，美聯儲前主席伯南克表示，特朗普稱中國為貨幣操縱國「不符合實際」。他預計，中美之間在貿易問題上會有「一點摩擦」，並對貿易戰爭的可能性提出警告：「試圖過度干預貿易是一件危險的事情，我希望這將是一個非常謹慎的過程。」

伯南克

此前，特朗普曾多次指責中國使用不公平貿易競爭手段奪取了美國人的就業機會，並威脅會採取宣布中國為「匯率操縱國」、對中國進口商品徵收45%的關稅等針對性措施。中美貿易戰似乎處在一觸即發的邊緣，作為中美關係「壓艙石」的中美經貿關係，將面臨重大考驗。

美國時間20日，就是特朗普宣誓就職的日子，而特朗普的貿易政策團隊已初步形成。貿易談判代表萊特希澤、商務部長羅斯和國家貿易委員會主席納瓦羅，似乎正在形成一個複雜的「權力三角」。在這樣的「三角」帶動之下，特朗普政府真的會對華展開貿易戰嗎？中美經貿關係將何去何從？

文 | 中國社會科學院世界經濟與政治研究所助理研究員劉瑋、《僑報》駐華盛頓特派記者徐一凡

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美國貿易代表辦公室，前身是1962年設立的貿易談判總統特別代表辦公室（STR）。它直屬於總統行政辦公室，擁有大量經驗豐富的貿易專家，負責美國貿易政策制定過程中的國內協調和國際談判。同時，還直接負責「臭名昭著」的301條款調查。

該機構主要職權體現在具體政策層面。就機構與總統的密切程度而言，它不如國安會或行政管理與預算局，常常被當成第二位的「技術性」機構。貿易代表雖是內閣成員，但是在更大程度上被視為協調美國國會、政府部門、利益集團的「行政中間人」。

美國歷屆總統對貿易代表辦公室的重視程度並不一致。奧巴馬政府將TPP、TTIP談判，作為重塑美國國際貿易領導權的國家戰略來推動。在奧巴馬執政期間，貿易代表辦公室的地位得到了提升，同時發揮著領導、協調和執行貿易政策的職能。

鷹派人物羅伯特·萊特希澤

特朗普當選後，提名羅伯特·萊特希澤（Robert Lighthizer）擔任美國貿易代表。他曾任里根政府的貿易談判副代表，參與過諸多重大貿易談判，還曾效力於美國參議院財政委員會。

並且，他還長期與美國產業界保持緊密聯繫。這使得他在貿易領域具有豐富的經驗，容易獲得美國貿易夥伴國的信任和國內政界和商界的支持。因此，他的角色是不可或缺的，將是特朗普貿易政策的實際推行者。

在中美貿易領域，他曾呼籲對中國採取更加嚴厲的貿易政策。

2008年，他批評美國一些人「擁抱無限制的自由貿易，幫助中國成為超級大國」。

2010年，他在提交給美中經濟和安全事務委員會的證詞中，指責中國未兌現在WTO的承諾，並認為中美貿易逆差在一定程度上造成了美國製造業危機。

他呼籲對中國採取加強貿易執法力度、在反傾銷中沿用第三國調查法，以及利用421條款為有資格的企業提供貿易保障和救濟等措施。

實際上，萊特希澤與特朗普宣稱的貿易理念不盡相同。雖然兩者都主張採取貿易保護措施，但是，在更大程度上，萊特希澤主張對共和黨「盲目」的自由貿易教條進行反思：他以實用性為導向，主張通過加強國內的貿易執法來應對貿易夥伴的「不公平」貿易行為。

換言之，他並不主張開展全面的貿易戰，而是強調通過強化貿易執法來對美國相關產業進行保護。

從中，我們可以大致判斷：未來，他將傾向於通過國內貿易法手段強化對美國相關產業的貿易保護，進行全面的對華貿易救濟措施，中美雙邊投資協定談判也將更加困難。

商務部負責發展國內商業以及美國與其他國家的貿易與投資，並與美國國際貿易委員會一起負責美國的反傾銷反補貼調查。

親市場派的威爾伯·羅斯

2016年11月30日，特朗普提名威爾伯·羅斯（Wilbur Ross）擔任商務部部長。羅斯本人是一個億萬富翁，曾經營過100多家不同的公司，現任羅斯私募股權公司的董事長及首席戰略師。他深諳創造就業機會和促進商業活力之道，以收購瀕臨破產的公司再轉售獲利而著稱。

在加入特朗普競選團隊以後，他曾表達過對華強硬的態度。

例如，在第一輪大選辯論前，他與納瓦羅合寫了特朗普經濟政策白皮書，稱人民幣被嚴重低估，並指責中國在通過非法的出口補貼、盜竊知識產權、匯率操縱、強制技術轉移，以及對血汗工廠和環境污染的縱容，構建不公平貿易網路。

在被提名為商務部長後，表示「對於傾銷者而言，將會祭出懲罰性的特別關稅」，但並未特指中國。

但是，實際上，羅斯是特朗普團隊的一個「例外」。他的海外投資經歷和之前的言論都顯示他是一個務實的「親市場派」，同時，還是特朗普團隊的「知華派」。

羅斯不僅對中國藝術品情有獨鍾，還與華能集團、中國投資公司等國企有著緊密的聯繫。

他曾對中國的「五年計劃」表示讚賞，承認社會主義經濟計劃的好處，甚至與中國企業合作參與2008年汶川震後重建。

2012年，羅斯在採訪中稱，人民幣升值只會讓工作機會流向其它發展中國家，將中國作為美國的替罪羊是不對的。他認為，人民幣匯率被高估了，而非後來加入特朗普競選團隊後所說的被低估。

他還看好中國的投資機會，半年前，透露出有意「接盤」中國銀行壞賬。

特朗普過渡團隊發言人稱，羅斯將會在美國貿易政策制定中扮演重要角色。他深得特朗普的信任，可能成為特朗普貿易團隊的實際主導者。

就任商務部長後，他將負責對華「雙反」調查、中美雙邊投資協定談判、稅收改革、基礎設施建設等事務。

羅斯稱，會把擴大出口和削減美國貿易赤字作為優先政策選項，並大力提高對美國知識產權的保護。這在一定程度上會導致其加大對中國產品的反傾銷反補貼力度。

跟伯南克一樣，他也不認為特朗普應該對中國出口貨物徵收45%的關稅：「削減我國的國際收支赤字並不意味著對來自中國的所有商品徵收45%的關稅」。

此外，他還可能會通過減稅吸引企業家赴美投資，並加強侵害知識產權的調查和訴訟，中美圍繞吸引投資和知識產權的博弈可能會加劇。

羅斯在處理中美貿易關係的過程中會以利益為指向、採取更為務實和理性的方式，而非受意識形態偏見左右，這使得他可能成為中美貿易關係的調和力量。

12月21日，特朗普宣布將在白宮設立一個新的機構——國家貿易委員會，並任命經濟學家彼得·納瓦羅出任主席。

對華強硬派的彼得·納瓦羅

納瓦羅是著名的共和黨右翼對華強硬派人士，在競選期間任特朗普經濟政策顧問，曾撰寫《致命中國：美國是如何失去其製造業基礎的》《卧虎：中國軍國主義對世界意味著什麼》等著作，宣揚中國對美國和世界的「威脅」。英國《金融時報》稱其為一個「對華鷹派人物、民粹主義經濟信息的製造者」。

在白宮成立新機構，體現出特朗普重新塑造美國貿易政策、將貿易提升到國家戰略高度的意圖。新機構的主要任務是向總統提供貿易建議，並與其它機構協調，評估美國的製造能力和國防工業基礎，幫助失業的美國工人尋找與製造業部門需求相匹配的工作機會。

納瓦羅的主要職責是協助總統規劃貿易和工業政策，致力於減少貿易赤字、提升經濟、以及減少工作機會流失到海外的貿易政策。

此外，特朗普還在新成立的國家貿易委員會中任命了兩名副主席：傑森·格林布拉特（Jason Greenblatt）和羅爾夫·倫德伯格(Rolf Lundberg)。前者將出任國際談判特別代表，負責強化國防工業基礎。後者是前美國商會國會與公共事務部副主席，特朗普希望他主要負責推動「購買美國產品，僱傭美國人」計劃。顯然，特朗普正在打造屬於自己的國家貿易委員會，以推動其貿易戰略構想。

傑森·格林布拉特和特朗普

但是，新成立的國家貿易委員會能在多大程度上領導整個貿易團隊並推進貿易新戰略仍然存疑。納瓦羅是激進的鷹派人物，其偏激的意識形態化的貿易政策，不僅難以獲得務實派的羅斯和萊特希澤的支持，也很難獲得國會和美國商界的配合。

而且，在白宮內新設立的委員會至多是一個總統的諮詢機構，沒有相應的人員編製，很難形成領導或協調貿易團隊的獨立力量。

目前，在特朗普的貿易團隊中，貿易談判代表萊特希澤、商務部長羅斯和國家貿易委員會主席納瓦羅似乎正在形成一個複雜的「權力三角」，而不是所謂的「鐵三角」。

如此複雜的內部權力分立，可能會降低特朗普貿易政策的「革命」色彩。

國家貿易委員會主席納瓦羅很可能被架空。

表面上，他與特朗普政策理念最為接近，又被特朗普寄予厚望來打造貿易新戰略。然而，他並沒有實質的行政資源來領導和協調整個貿易團隊。而且，其偏激的貿易傾向，很難得到國會和商界的支持。

貿易代表在貿易政策議程中的領導力可能會下降。

經驗豐富的萊特希澤所領導的貿易代表辦公室，將會把工作的重心從上一屆政府時期的自由貿易協議談判轉移到國內貿易法執法。

但是，萊特希澤是最後才加入特朗普團隊的，他遠不如競選團隊成員羅斯和納瓦羅與特朗普親近。特朗普新成立的國家貿易委員會，就有削弱貿易代表辦公室權力之嫌。

即便如此，他仍將作為特朗普貿易政策的有力執行者，會在協調國會、商界與行政部門的關係中發揮重要作用。

羅斯可能會是特朗普貿易團隊的實際主導者。

特朗普政府最終要把精力投放在促進國內的投資和就業方面。羅斯在稅收改革、貿易爭端調查和基礎設施建設方面可能會採取創新性措施。

由上述可見，特朗普貿易團隊三大核心成員的貿易理念和行政資源的錯位，使得特朗普難以如願——充滿「革命」色彩的反全球化和貿易戰，很可能讓位於更加現實的傳統貿易保護措施，如加強國內貿易執法和強化全面貿易救濟等。

未來，貿易團隊很可能會就貿易政策主導權、TPP談判、大幅提高關稅等問題出現摩擦。如何將不同的觀點整合起來推進美國貿易政策，是特朗普政府面臨的重大考驗。

同時，內部立場差異將使下一屆美國政府不得不以更加實際的態度處理中美貿易關係。不會在關稅、匯率方面採取過於強硬的態度，「因事制宜」的貿易保護、加強貿易執法和貿易救濟措施等傳統貿易保護措施，仍將是特朗普向中國發力、讓美國不再「吃虧」的主要戰場。

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