論行政違法與行政犯罪

　　摘　要：行政違法與行政犯罪是既相互區別又密切聯繫的法律現象。把哪些嚴重的行政違法規定為犯罪，這取決於立法者對行政違法的關注程度。然而，我國行政立法與刑事立法並未處理好行政違法與行政犯罪二者間的銜接關係，以致於一些嚴重的行政違法現象得不到應有的懲罰。我們應從兩者的聯繫與區別入手，探討兩者之間的銜接，尋求解決的對策。　　關鍵詞：行政違法；行政犯罪；關係　　行政權是國家公共權力的重要組成部分，其一方面為人們提供秩序，使人們能在一個有序的環境里生產、生活，促進社會經濟的發展，另一方面公共權力也可以被濫用，會出現違法與犯罪情況，給人民的生命、自由、財產帶來嚴重的威脅。正是這一原因西方各國在規制行政權力運行時十分注意對行政違法、行政犯罪的防範與制裁。但令人遺憾的是我國目前理論與實踐中對二者研究重視的程度並不夠，以致於本應以行政犯罪處理的，卻因無法律依據，改為行政違法，而行政違法則因責任制度不健全，往往大事化小，小事化了，使得公民合法權益得不到很好的保障。對於行政領域中的違法與犯罪研究，有利於豐富我國行政法和刑法理論，為有關行政違法和行政犯罪的立法和司法實踐提供理論指導，為預防和打擊行政違法與行政犯罪提供適當的對策與方法，為豐富和實踐行政法治原則提供切實的保障與矯正機制。　　一、行政違法與行政犯罪及其差異性　　行政違法的定義一般被概括為「行政主體實施的違反行政法律規範尚未構成犯罪的應當承擔行政責任的行政行為。」①這一概念可以從以下幾個方面把握：　　其一，行政違法實際上是行政行為的違法。這也就意味著行政主體的民事行為、個人行為及其他非行政行為違法排除在行政違法之外。　　其二，行政違法的主體是行政機關、其他行政公務組織和行政人員。　　其三，行政違法在性質上違反行政法律規範，與違憲行為、民事違法行為不同，當然在實踐中這幾種行為會出現競合的現象。　　行政犯罪是違反行政刑法而應受刑罰處罰的行為，一般認為其是指「違反行政法中有關刑事責任規定的法律規範而應承擔刑罰責任的嚴重違法行為。」②　　行政犯罪具有以下特點：其一，行政犯罪的主體是行政主體，即依法代表國家行使行政職權和履行行政職責的組織和個人，包括國家行政機關、法律法規授權組織以及行政工作人員。　　其二，行政犯罪是由於行政主體違法行使行政職權和不依法履行行政職責而構成的犯罪。　　其三，行政犯罪是雙重違法行為。行政犯罪首先必須是行政違法行為，同時其又違反了刑事法律規範，刑事違法性是行政犯罪區別於一般行政違法的基本標誌。　　行政違法與行政犯罪之間的聯繫可以從以上分析看出：它們都具有行政違法性，都具有社會危害性，都是伴隨著行政權運作過程而產生，具體都由公務員做出等。但同時二者之間又有著巨大的差異性：　　首先，違法性質和危害程度不同。行政違法與行政犯罪的區分在於看行政行為的危害程度是否已經符合刑法對犯罪行為的社會危害性的質和量的規定。行政違法行為之所以只屬一般違法，在於此種行為雖已構成違法且具有社會危害性，但卻不具有行政犯罪的構成要件，因而不是行政犯罪行為。　　其次，違反的法律規範有別。行政違法一般違反的是行政法律規範，而行政犯罪則觸犯的是行政刑法規範。　　第三，主體構成不同。行政違法的主體由行政機關組織體和行政公務人員個體構成，而根據我國現行法律的規定，犯罪主體只能由行政公務人員個體構成。　　第四，構成行政違法與行政犯罪的主觀要求不同。對行政違法，法律只要求行為人的行為是受其主觀意志支配的行為即可，而就刑法而言，則要嚴格區分故意與過失，以此來正確認定行政犯罪及何種犯罪，並根據其主觀惡性程度確立犯罪人所受的刑罰。　　第五，應當受到的懲罰方式不同。行政違法的法律後果是行政責任，行政違法的行政機關和行政公務人員應受行政制裁。行政犯罪行為由於其違法具有雙重性，它既是觸犯刑律的行為，同時又是一種嚴重違反行政法律規範的行為，因此，行政犯罪所產生的法律後果也應具有雙重後果，行政犯罪人所承擔的法律責任是雙重的；既應承擔刑事責任，又應承擔行政責任，其中主要是刑事責任。③　　二、行政違法與行政犯罪的銜接性　　有學者認為按照行政違法的社會危害程度以及所違反的法律規範的性質的不同，大致可以分為一般的違法行政和嚴重的違法行政，一般的違法行政即我們常說的行政違法，而嚴重的違法行政是指行政主體的行為具有嚴重的危害性，不僅違反了行政法的規範，而且違反了刑事法律規範，亦即行政犯罪。④可見，行政犯罪與行政違法之間有一種銜接的關係。這種銜接可以表現在以下幾個方面：　　銜接關係銜接內容　　行政違法主體與行政犯罪主體銜接　　將行政機關或授權組織納入犯罪主體範圍　　行政違法與行政犯罪程度銜接　　較輕的危害正常行政管理的行為與行政違法相稱，嚴重危害正常行政管理的行為則應納入行政犯罪範疇　　行政違法與行政犯罪相應規範銜接　　完善行政刑法規範，而不能出現空白或衝突　　行政違法形式與行政犯罪種類銜接　　改變行政犯罪罪名與行政違法形式不相對應的狀況，在刑法或單行立法中增設更多的相關行政　　犯罪罪名　　行政違法責任與行政犯罪責任銜接　　要防止只追究行政責任以代替刑事責任的情況，也要防止只追究行政犯罪者的刑事責任而不追究　　其應承擔的行政責任的現象　　雖然我們從理論上認識到了行政違法與行政犯罪的相互銜接性，但目前我國立法實踐關於行政違法與行政犯罪仍然不相協調，主要有以下幾個方面的表現：　　第一，罪名種類與行政違法種類不相對應，存在著罪名設置的空白區域。行政違法有多種具體表現形式，需要與其相對應的罪名種類。我國刑法經過1997年修訂，增加了一系列行政犯罪罪名，集中在分則第九章「瀆職罪」當中，共27個罪名左右。這較之眾多的行政違法而言，卻是極不對稱的，使得一些不法之徒有了空子可鑽。　　第二，行政違法主體與行政犯罪主體不相對應。表現在兩個方面：一是個人行政違法與個人行政犯罪的主體範圍不盡一致；二是單位行政違法與單位行政犯罪主體範圍不相對應。立法上否認行政主體可以構成行政犯罪的弊端是顯而易見的，如可能造成犯罪主體的缺位或刑事責任錯位。　　第三，行政違法與行政犯罪社會危害程度與情節輕重的銜接不一致。社會危害程度是行政違法與行政犯罪的最深層的區分點，在兩者的銜接上應做到較輕的危害正常行政管理的行為為行政違法，而嚴重危害正常行政管理的行為則應為行政犯罪。此外行政犯罪不全面、分類不科學也是目前防止行政違法與行政犯罪實踐中遇到的較為棘手的問題。　　出現上述現象的原因是多方面的，有觀念障礙方面的，立法者認為國家行政機關不能成為犯罪主體。1997年修訂刑法正式規定了單位犯罪。刑法第三十條明確規定單位包括機關，而機關當然包括各種國家行政機關。因而，國家行政機關可作為犯罪主體，不僅在觀念上而且在立法上都不存在問題。況且，行政機關在民事、行政法律關係中，均是以獨立主體出現的，可承擔民事責任和行政責任，在刑事法律關係中，作為犯罪主體承擔刑事責任是順理成章的。也與我國採取刑法立法採用單軌模式有關。　　三、行政犯罪立法的關鍵問題　　為了指導實踐中的行政刑法的立法工作，這裡有必要解決未來立法之中的幾個關鍵問題，否則僅有法律條文，行政違法與行政犯罪仍然無法很好地防範，陡增立法成本，降低公民對行政法治及至依法治國方略的懷疑。　　（一）行政犯罪責任主體問題　　行政犯罪所引起的刑事責任應當由誰承擔？根據我國刑法理論主流觀點行政犯罪的責任主體只能是行政機關工作人員，而不能是行政機關。這種觀點體現於現行刑法的規定之中。但由於行政的特殊性，行政機關是完全有意志有能力來作為責任主體的。筆者認為這一觀點過分地強調了行政機關的權力性取向，忽視了其作為一般組織同樣需要承擔法律義務的責任。只有行政機關帶頭執法、守法，才會促進整個社會法治理想的實現。因此，目前刑法中有關的責任已呈現出雙罰制的立法方式，這對於政府法治是個極好的促進，對於防範與制裁行政犯罪也是個很好的啟示，有利於我們在將來的行政刑法中立法借鑒。　　（二）行政犯罪刑事責任的承擔方式　　刑事責任只有通過具體的承擔方式才能體現刑法的嚴厲性和制裁性，才能起到預防犯罪與教育人民的作用。由於行政犯罪的特殊性其刑事責任承擔方式也是我們在將來立法中必須解決的關鍵問題之一。這裡我們特別關注的是行政機關刑事責任的承擔方式。根據現行刑法第31條的規定，單位犯罪的，應當對單位判處罰金。按照一般的理解，單位犯罪的主體應當包括國家行政機關，因此，法律實際上已經肯定了對行政機關判處罰金的可行性與合理性。儘管目前理論界對這一做法仍有許多非議，但基於懲罰的目的而言，罰金方式收到了一定的社會效果。我們這裡的目的在於考慮能否擴展行政機關刑事責任的承擔方式，使其除否定和譴責作用外，更能起到警戒和震懾的功能。　　（三）行政處罰與行政刑罰的銜接　　如前所述，行政犯罪具有行政違法性與刑事違法性的雙重違法性質，這就決定了在一般情況下行政犯罪人應受到行政處罰和行政刑罰的雙重處罰。鑒於目前我國相關立法及實踐的不足，筆者認為行政處罰與行政刑罰應注意以下兩個方面的銜接：　　1.實體上的銜接。實體是指立法要充分完善，雙罰要有法律依據，不得以罰代刑，不能只刑不罰。某些行政犯罪情節輕微，人民法院免於刑事處分的，交由行政部門處理，行政機關必須依法予以處罰。　　2.程序上的銜接。所謂程序上的銜接是指對行政犯罪實行雙重處罰時，應當遵守刑事優先的原則。當行政機關在查處行政違法活動過程中，認為構成犯罪的，應主動將案件移交司法機關，司法機關依法處理後，再及時向先前移交案件的行政機關轉達意見，或建議處罰，或免於處分，供行政機關參考。程序銜接是實體銜接的延伸與保障，二者同等重要。　　社會轉型時期會帶來諸多的違法現象，行政違法與行政犯罪以其特有的權力壟斷往往給公民帶來極大的危害，如果不加以防範與控制，便會使整個社會對行政權產生極大的不滿情緒，因此我們必須從理論上很好地研究行政違法與行政犯罪之間的差異與銜接，並從規則上加以解決，為防範和控制行政違法和行政犯罪提供依據，為實現行政法治提供保障。　　注釋：　　①胡建淼：《行政違法問題研究》，法律出版社，2000年版，第8頁。　　②張明楷：《行政刑法辨析》，載《中國社會科學》，1995年第3期。　　③楊解君：《行政違法論綱》，東南大學出版社，2000年版，第214頁。　　④姚銳敏、易鳳蘭：《違法行政及其法律責任研究》，中國方正出版社，2000版，第425頁。
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