充分發揮人大立法主導作用

□法制日報記者陳麗平

前不久在京舉行的十二屆全國人大常委會第十二次會議,再次審議了立法法修正案草案。一些常委委員建議,要充分發揮人大在立法中的主導作用。

防止部門在立法中爭權

「只有良法才能善治。」辜勝阻委員說,不能簡單地要求有法可依,更重要的是有良法可依。草案在某些方面吸納了黨的十八屆四中全會精神,比如民主立法、委託第三方提出法律草案、單項表決等。

黨的十八屆四中全會還強調人大主導立法,改變立法部門化傾向,防止部門爭權諉責。辜勝阻說,要防止國家權力部門化、部門權力利益化、部門利益法定化。修改環保法在社會上有比較好的反響,就是因為過去的環保法是針對企業的,而現在的環保法強調多元共治,特彆強調如何強化監管部門責任。在今後的立法中也要這樣,防止部門利益法定化、防止部門在立法中爭權。誰主導立法是立法法中很關鍵的問題。在有不同意見的情況下,誰的意見起到主導作用?立法法就是要解決這個問題。

「要進一步加強和改進專業性強的法律的立法工作,不斷提高這類法律的立法質量。」羅清泉委員說,這一點在草案中已經有體現,但還需要加強。

羅清泉建議,一是要改變過去專業管理部門主導立法的狀況,以避免專業部門的某些局限性,避免由於部門利益可能給立法造成的不良影響；二是要加強和改進這類法律立法前的調研。要通過深入調研,了解專業領域的現狀、發展趨勢,實踐中的一些新情況、新問題、新經驗、新技術、管理標準、管理體制、工作機制等問題；三是要優化立法力量的組織。這類法律的起草不僅要吸收專業領域的專家、學者,還需要有相關領域的專家以及有代表性的、實踐經驗豐富的人員以不同方式參與。這樣,制定的法律質量才可能更高,法律實施效果才會更好,立法目的才能更好地實現。

人大要多參與起草草案

吳曉靈委員認為,人大在立法中的主導作用,除了制定立法規劃和計劃之外,更重要的是法律案的起草。因為在法律案起草過程中能充分體現主導權,特別是防止社會上詬病的部門利益法制化傾向。如果不由人大來主導起草法律案,那麼當該法律草案提請人大審議時,重大原則問題能夠修改的餘地是很有限的。人大更多地參與法律案的起草,是保證人大在立法中主導權非常重要的一個方面。

草案規定,全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構可以提前參與有關方面的法律草案起草工作；涉及綜合性、全局性、基礎性等事項的法律草案,可以由有關的專門委員會或者常務委員會工作機構組織起草。專業性較強的法律草案,可以吸收相關領域的專家學者參與起草工作,或者委託有關專家學者、教學科研單位和社會組織起草。

吳曉靈建議將上述規定中的兩個「可以」修改為「應當」。現在有一些法律案確實不是人大組織起草的,在起草過程中,人大相關人員應當提前介入參與其中,這對於溝通協調是非常有好處的,而且這也是現在的做法。

鄭功成委員建議將上述規定修改為:全國人大專門委員會、常務委員會工作機構可以起草法律,可以提前參與行政部門等有關方面的法律草案的起草。

針對上述規定,姚勝委員說,一是起草權不是法律意義上的權力,法律沒有必要規定誰起草,關鍵是要看由誰提出議案,可對提案人作出規範,沒有必要對誰起草作出規定。二是即使規定誰起草也要對上述條文進行修改,不是綜合性、全局性、基礎性的事項也可以由專門委員會和常委會工作機構組織草案。三是專業性較強的法律草案,可以吸收有關專家學者參與起草工作或者委託有關專家學者、教學科研單位和社會組織起草,專業性不強的也可以。

沈春耀委員說,全國人大有關的專門委員會、常務委員會工作機構提前參與有關法律草案起草工作,這一點寫得非常好。同時,可以對先行審議作出規定。這也是從近年來立法實踐總結出來的。原來先行審議只是提出是否列入常委會議程的意見,後來先行審議中有關專門委員會還提出一些修改完善的意見和下一步工作需要注意的問題。所以,先行審議工作機制,對充分發揮專門委員會在法律制定和修改中的重要作用是有好處的,建議能夠在立法法修正案草案中有所體現。

人大起草行政方面法律

草案規定,重要行政管理的法律、行政法規草案由國務院法制機構組織起草。

姚勝提出,一是在法律中尤其是立法法中不宜規定哪部法律重要、哪部法律不重要,因為所有法律都重要。二是不能說重要行政管理法律只能由國務院法制機構組織起草,人大專門委員會和常委會有關工作機構也可以起草。

龔建明委員建議刪除上述規定中的「行政管理的法律」,理由是《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出,健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制,發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用,建立由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關部門參與起草綜合性、全局性、基礎性等重要法律草案制度。將「重要行政管理的法律」交給國務院法制機構組織起草不符合這一精神。

羅亮權委員認為,「重要行政管理的法律、行政法規草案」應由全國人大相關專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會和國務院法制機構組織起草,不一定都由國務院起草。