建議儘快制定《憲法解釋程序法》

秦前紅劉怡達

　　十八屆四中全會審議通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出健全憲法解釋程序機制。憲法的生命和權威在於實施，憲法解釋是推進憲法實施重要措施。全國人大常委會作為憲法解釋主體，其在實踐中未能充分行使好此項職權，這也在一定程度上導致憲法未能得到很好地實施。其中，憲法解釋程序的缺失無疑是其關鍵原因之一，基於此，制定《憲法解釋程序法》以完善憲法解釋程序機制，進而推進我國憲法實施無疑有其現實意義。

　　一、憲法解釋的重要性及其存在的問題

　　憲法解釋的重要性主要體現在如下四個方面：

　　第一，通過憲法解釋彌補憲法漏洞。法律漏洞指的是法律規定當中存在的不圓滿狀態，即對於某一問題，法律本應有所規定卻沒有規定的現象。致使法律漏洞的原因諸多，譬如立法者認識能力有限，在制定法律之時難以顧及社會中的所有問題;社會關係複雜多變，既已制定的法律難以準確預見之後出現的新情況;以及立法者「故意」使法律存在漏洞，如為我國立法所遵循的「宜粗不宜細」的指導思想。

　　第二，通過憲法解釋闡明憲法規定。較之其他法律，高度的抽象性和原則性無疑是憲法突出的特徵之一。作為國家根本法，憲法需要對國家根本性的問題，如國家制度、公民權利、國家機關等予以規定，但憲法不能事無巨細地將所有細枝末節的問題規定於其中，如此一來，憲法當中的條款大多具有原則性、概括性的特點，從而決定了憲法規定離不開必要的解釋以闡明其具體的涵義。我國憲法當中的「公共利益」即為一例。

　　第三，通過憲法解釋避免頻繁修憲。隨著時代的變遷，社會現狀與法律規定之間的衝突在所難免，為緩和此衝突，實踐中通常的做法無外乎憲法修改和憲法解釋。其中，憲法修改無疑是成本最小、最為靈活的做法，同時較之於修憲，憲法解釋能有利於維持憲法的穩定性，從而有助於憲法權威的塑造。當然，在窮盡憲法解釋之後仍然不能緩和憲法規定與社會實際的衝突時，便可以考慮修改憲法這一方式了。

　　第四，通過憲法解釋確保憲法實施。憲法的生命在於實施，憲法實施最重要的內容便是憲法監督，即對國家機關的行為，包括立法、行政乃至司法行為進行合憲性審查，並對其中違憲的行為予以撤銷。但是，在判斷某一行為是否有違憲法之時，勢必要求闡明憲法的涵義。於此層面而言，憲法解釋乃是憲法實施的前提條件。

　　我國憲法解釋實踐中存在的問題主要是全國人大常委會未能充分行使憲法解釋職權。我國憲法第六十七條明確規定由全國人大常委會行使解釋憲法的職權，但在實踐中該授權性的規定近乎處於「冰凍」狀態，這也是我國憲法未能很好的重要原因之一。究其緣由，憲法解釋程序的缺失無疑是其關鍵之一，即憲法解釋的啟動、憲法解釋的對象、憲法解釋案的效力等問題缺乏一套系統的規則。基於此，制定《憲法解釋程序法》以使憲法解釋有章可循無疑具有重要意義。

　　二、制定《憲法解釋程序法》應考慮的問題

　　制定《憲法解釋程序法》，以下問題應予以考慮：

　　第一，憲法解釋的原則，即憲法解釋工作所應當遵循的基本準則。我國憲法解釋應當遵循以下幾項原則：其一，忠於憲法原則。憲法解釋僅僅是對憲法內容所作的闡釋，其決不能背離憲法的精神、原則和規則，不得以「釋憲」之名行「修憲」之實。其二，法定程序原則。程序決定了法治與恣意的人治的根本區別，憲法解釋關乎國家根本制度、公民基本權利，為此更須有程序的規制而不得恣意妄為。此處所言的程序主要包括：釋憲程序如何啟動、憲法解釋案如何審議通過，等等。

　　第二，憲法解釋的主體。根據我國憲法第六十七條第一項的規定，憲法解釋權應當為全國人大常委會行使。在世界範圍內，憲法解釋主體通常有普通法院、代議機關、專門機關。在我國，以全國人大常委會為憲法解釋主體，其合理性與正當性在於：其一，全國人大常委會作為立憲機關——全國人大的常設機關，由其解釋憲法可降低憲法原意被篡改的風險，因為憲法解釋主體若非立憲機關，其極易藉由釋憲「變更」憲法，將自己的意志置於立憲者的意志之上。其二，在我國的憲法體制之下，全國人大乃是國家最高權力機關，「一府兩院」皆由其產生、對其負責、受其監督。由於憲法解釋的結果關係到違憲與否的裁量，依此邏輯，若由「一府兩院」行使憲法解釋權，便可能出現以「一府兩院」的憲法解釋結論否定全國人大的立法的矛盾。其三，全國人大作為最高權力機關，由它來解釋憲法看似合理，但由於其會議周期長、會期短、立法任務繁重，加之憲法解釋的專業性要求，故全國人大不適合擔當此任。

　　第三，憲法解釋的事由，即在何種情況下需要進行憲法解釋。我國《立法法》所規定的法律解釋事由有二：法律的規定需要進一步明確具體含義的;法律制定後出現新的情況，需要明確適用法律依據的。憲法屬於法律的範疇，其具有法律的一般特徵，因此上述兩事由同樣可作為憲法解釋的事由。此外，憲法解釋是憲法實施的前提條件，即違憲與否的判斷有賴於憲法解釋，為此，判斷是否違憲的需求亦應屬憲法解釋的事由。對此，《立法法》第九十條作了相應的規定。綜上，可將憲法解釋事由概括為：其一，憲法的規定需要進一步明確含義的;其二，憲法實施過程中出現新的情況，需要明確適用憲法依據的;其三，法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、規章等規範性文件可能與憲法相抵觸，需要解釋憲法的。

　　第四，憲法解釋的請求。憲法解釋的請求包括請求主體、請求提出的條件、請求提出的方式等內容，具體而言：其一，請求主體。參照《立法法》的規定，憲法解釋請求主體應當包括國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和全國人民代表大會各專門委員會以及省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會、其他國家機關、社會團體、企業事業組織和公民。當然，為了減輕全國人大常委會的釋憲負擔，應將不同情況下的各種主體有所區分，賦予其不同的請求效果。其二，請求提出的條件。結合憲法解釋的事由，請求提出的條件至少包括：一是請求主體認為法律、法規等規範性文件同憲法相抵觸;二是請求主體認為需要進一步明確憲法含義的。其三，請求提出的方式。憲法解釋請求應以書面形式提出。

　　第五，憲法解釋請求的處理，即自憲法解釋請求接受至憲法解釋案公布，全國人大常委會憲法解釋工作的全部程序。《立法法》對法律解釋程序有所確定，此處可參照，具體而言：其一，憲法解釋請求的受理。全國人大常委會法制工作委員會作為全國人大常委會的工作機構，可由其對解釋請求進行初步審查並決定是否受理。其二，憲法解釋案的起草與審議。受理解釋請求後，由全國人大常委會法制工作委員會研究擬定憲法解釋草案，由委員長會議決定列入常委會會議議程。憲法解釋草案經過常委會審議，由法律委員會根據常委會的審議意見進行審議、修改，提出憲法解釋案表決稿。其三，憲法解釋案的表決與通過。為了保障憲法解釋的權威與合理性，憲法解釋案應當由常委會全體組成人員的三分之二以上的多數通過。其四，憲法解釋案的內容，憲法解釋案應當包括解釋的編號、解釋的對象、解釋的理由、解釋的時間等內容，並由全國人大常委會以公告的形式予以公布。

　　第六，憲法解釋案的效力與適用。關於憲法解釋案的效力，理論界主要有三種觀點：與憲法典效力相同、與普通法律效力相同、效力低於憲法典但高於普通法律。其中，第三種觀點可謂合理，理由主要在於：首先，憲法解釋案僅僅是對憲法內容的闡釋而非對憲法內容的變更，此特點是釋憲與修憲的主要區別之一。若其與憲法典效力相同，難免會出現以「釋憲」之名行「修憲」之實的擔憂，加之釋憲主體是全國人大常委會而非全國人大，此種擔憂更為突出。其次，憲法解釋是憲法監督的前提，若憲法解釋案與普通法律效力相同，在憲法監督過程中，勢必面臨以憲法解釋案為依據裁定具有同等效力的法律違憲的矛盾境地。再次，基於法不溯及既往的原則，憲法解釋案原則上只能適用於其頒行之後的行為。最後，為了避免全國人大常委會作出的憲法解釋違背憲法，尚需授予全國人大對憲法解釋案的審查權，即全國人大有權改變或撤銷全國人大常委會不適當的憲法解釋案。

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